楊麗

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性深化改革，為了滿足各地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)增長(zhǎng)，地方政府大力舉債提供需要的基礎(chǔ)設(shè)施，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，造成我國(guó)各地方政府出現(xiàn)債務(wù)全面增長(zhǎng)，隨之而來(lái)的是巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)也給地方政府管理工作和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。所以，在完善財(cái)政體制、實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代化的大背景下，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)規(guī)劃和管理財(cái)政債務(wù)已是燃眉之急。在此基礎(chǔ)上，本文將具體分析出現(xiàn)地方政府債務(wù)的原因，并據(jù)此提出防范對(duì)策，以期在穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展的同時(shí)，提高地方政府管理工作實(shí)效。

關(guān)鍵詞：地方政府，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，控制對(duì)策

一、引言

根據(jù)財(cái)政部在官網(wǎng)的宣布，有效防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，克制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，是全面安放新一年經(jīng)濟(jì)和政治工作的基礎(chǔ)。自中共第十八次人民代表大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)政府要求地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定的成效，財(cái)政赤字率一直沒(méi)有超過(guò)百分之三。

但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面依舊有一些缺點(diǎn)，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能得到更好的控制。1978年實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)就開(kāi)始進(jìn)入高速發(fā)展階段，各行各業(yè)都迎來(lái)空前未有的發(fā)展機(jī)會(huì)。同時(shí)預(yù)算法規(guī)定，通過(guò)較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍撕螅胤秸勺孕邪l(fā)行債券，表明我國(guó)地方政府債務(wù)開(kāi)始法制化和規(guī)范化管理。因此，許多地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開(kāi)始大量融資，導(dǎo)致本地區(qū)地方政府債務(wù)增多，風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，本文在基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大背景下，分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因及提出具有現(xiàn)實(shí)意義的控制策略。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型

根據(jù)政策規(guī)定，地方政府債務(wù)可分為一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)和或有債務(wù)。

一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府不得使用融資平臺(tái)通過(guò)企事業(yè)單位舉債，只能通過(guò)一般債券的形式進(jìn)行舉債，分別從用、借、償三個(gè)階段承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府的債務(wù)中，新增的債務(wù)就主要由一般債券承擔(dān)；專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與一般債務(wù)不同，它的風(fēng)險(xiǎn)主要產(chǎn)生于確立與分派債務(wù)額度階段，額度的大小與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和項(xiàng)目大小有關(guān)，即與地方政府對(duì)債務(wù)的承受能力有關(guān)。主要用來(lái)對(duì)債務(wù)存量進(jìn)行置換。該債務(wù)在償債階段承擔(dān)的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)更大；與前兩種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比，政府及其各部門雖不是或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主體，但對(duì)這種債務(wù)承擔(dān)著擔(dān)保或代償責(zé)任，是否會(huì)產(chǎn)生壞賬和地方政府有沒(méi)有很好的償債能力對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)有著巨大的影響。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因有很多，其中既包括客觀因素，也存在舉債主觀因素。其中，土地雖歸國(guó)有，但也存在產(chǎn)權(quán)不清晰和收益分配不合理問(wèn)題，是造成地方政府借此去舉債的主要原因。金融機(jī)構(gòu)也正是看重了地方政府背后的國(guó)有土地收入才爭(zhēng)相為政府融資平臺(tái)公司慷慨解囊的。

其次，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配造成了地方政府的被動(dòng)借債。我國(guó)在1994年分稅制改革后，政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)就開(kāi)始出現(xiàn)不對(duì)稱現(xiàn)象，財(cái)權(quán)大幅度上移，事權(quán)只能下降到地方政府身上，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，執(zhí)行職能過(guò)程中有心無(wú)力，從而出現(xiàn)地方政府債務(wù)增多現(xiàn)象。一方面主要表現(xiàn)在地方政府的收入與越來(lái)越多的剛性支出呈現(xiàn)出極大的不匹配，另一方面中央政府投資的項(xiàng)目，需要地方政府在資金上給予大力支持，再加上地方政府本身財(cái)政就有很大的壓力，雙重資金需求大山造成了地方政府被動(dòng)進(jìn)行大量的舉債行為。

再次，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地區(qū)對(duì)城市化的發(fā)展呼聲越高，這一行為由各地方政府主導(dǎo)，加上地方政府有限的融資平臺(tái)，成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的另一成因。城市化發(fā)展是地方政府職能的一個(gè)體現(xiàn)，這一職能的實(shí)現(xiàn)需要有相對(duì)應(yīng)的資金支撐，很明顯，完全依靠地方政府的財(cái)政收入是不太可能的，所以，勢(shì)必會(huì)造成地方政府的舉債行為，而只要借債就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，只是風(fēng)險(xiǎn)大小不同罷了。

除此之外，償債機(jī)制不健全、國(guó)家政策變化、政府投資項(xiàng)目沒(méi)有獲得預(yù)期收益造成的未能如期還款、政府舉債規(guī)模超出自身承受能力等都會(huì)加大地方政府的舉債風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范控制對(duì)策分析

（一）構(gòu)建完善法律法規(guī)與管理機(jī)制

十九大報(bào)告提出，要全面依法治國(guó)，讓政府行為有法可依，遵循法律，這使地方政府能夠更好的防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是地方政府進(jìn)行舉債行為的基本準(zhǔn)則，因此需要明確立法說(shuō)明和相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的融資舉債做出剛性要求，強(qiáng)化舉債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在完善明確立法內(nèi)容的大前提下，地方政府更應(yīng)該做好落實(shí)各自的融資舉債責(zé)任，包括舉債后的償還責(zé)任，這些都應(yīng)當(dāng)被納入考核地方政府政績(jī)的項(xiàng)目中。

此外，還應(yīng)該完善一下地方政府融資舉債的平臺(tái)，將其進(jìn)行市場(chǎng)化操作，以競(jìng)爭(zhēng)化的行為來(lái)防止地方政府違法違規(guī)舉債，進(jìn)而控制風(fēng)險(xiǎn)。在必要情況下還可引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專業(yè)化評(píng)估。

（二）對(duì)地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

我國(guó)在1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配造成了地方政府的被動(dòng)借債，雖然地方政府有一定的舉債權(quán)限，但這在一定程度上加大了債務(wù)的產(chǎn)生，并不能很好的解決地方性問(wèn)題。所以，我國(guó)中央政府應(yīng)該在稅制改革的基礎(chǔ)上，做好財(cái)權(quán)與事權(quán)的配合工作，將一定的財(cái)權(quán)下放，為地方政府在運(yùn)作過(guò)層中提供更好的財(cái)政保障，使其能夠?yàn)榈胤骄用裉峁┖侠淼幕A(chǔ)設(shè)施和建設(shè)，對(duì)于存在地方債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，中央政府應(yīng)給予一定的支持和幫助，發(fā)揮出應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。

（三）制定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

各級(jí)各地方政府都會(huì)有舉債行為，政府部門應(yīng)該根據(jù)自身舉債特點(diǎn)和和債務(wù)類型進(jìn)行科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且根據(jù)評(píng)估結(jié)果做好債前預(yù)防、債中控制、債后管理。地方政府應(yīng)針對(duì)自身債務(wù)情況制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處理機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高低做好應(yīng)急處理方案，減少損失。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制雖不能從根本上解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但能在一定程度上減少地方政府的財(cái)政損失，緩解財(cái)政債務(wù)壓力。

（四）防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為隱性風(fēng)險(xiǎn)和顯性風(fēng)險(xiǎn)，隱性風(fēng)險(xiǎn)就是指那些在進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為時(shí)存在的地方政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)，這既與財(cái)政問(wèn)題相關(guān)，也與行政治理問(wèn)題相關(guān)。防范地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，就要做到防范地方政府進(jìn)行違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，包括以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相進(jìn)行的舉債行為。為解決此類問(wèn)題，應(yīng)在建立健全相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，全面公開(kāi)政府舉債行為，全民監(jiān)督政府債務(wù)信息，不斷提高地方政府債務(wù)管理能力。與此同時(shí)，要加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，合理防范和控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。