■ 江西省吉安市市場監(jiān)管局 黃瑞發(fā)

案情簡介

日前，根據(jù)群眾舉報，某縣市場監(jiān)管局執(zhí)法人員對轄區(qū)內(nèi)A公司進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)A公司生產(chǎn)的產(chǎn)品包裝上標(biāo)注廠名為某知名B公司。經(jīng)立案調(diào)查，查明A公司生產(chǎn)銷售產(chǎn)品包裝上標(biāo)注B公司廠名的產(chǎn)品貨值4.4萬元，違法所得1.8萬元。

執(zhí)法人員按照行政處罰案件辦理程序，向局案審委提出了A公司違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第30條“生產(chǎn)者不得偽造產(chǎn)地，不得偽造或者冒用他人的廠名、廠址”的規(guī)定，依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53條的規(guī)定進(jìn)行處罰的建議。局案審委審理時，對此案的處罰建議提出了不同的意見，有部分案審委員認(rèn)為：此案適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對A公司進(jìn)行處罰，是合法合規(guī)的。但對A公司的違法行為，按照“后法優(yōu)于前法”的原則，應(yīng)依照《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，即A公司違反了《反不正當(dāng)競爭法》第6條第二項“擅自使用他人有一定影響的企業(yè)名稱（包括簡稱、字號等）、社會組織名稱（包括簡稱等）、姓名（包括筆名、藝名、譯名等）”的規(guī)定，依據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第18條第一款的規(guī)定進(jìn)行處罰。

案情分析

本案例涉及到市場監(jiān)管行政執(zhí)法中“法條競合”的問題。當(dāng)前，我國行政法體系中，還沒有“法條競合”的概念及其具體規(guī)定。尤其是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)合并后的市場監(jiān)管行政執(zhí)法中，由于市場監(jiān)管法律法規(guī)眾多，經(jīng)常遇到“法條競合”的情形。為更好地解決本案，筆者以為應(yīng)先解決以下三個問題：

一、行政執(zhí)法中“法條競合”的概念

法條競合，是指行政相對人的一個行為同時違反行政法律規(guī)范的數(shù)個法條，數(shù)個法條對該行為規(guī)定了不同的法律后果，或者規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，而且數(shù)個法條之間在調(diào)整對象上存在著一種內(nèi)在的交叉或包含關(guān)系，只能在數(shù)個法條中選擇適用一個法條對其進(jìn)行處罰。

從法律條款的關(guān)系來分，行政執(zhí)法中的法條競合可分為不同法律之間的法條競合和同一法律之中的法條競合。

從法律條款規(guī)定的內(nèi)容來分，行政執(zhí)法中的法條競合可分為重合競合和交叉競合。重合競合，是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，違法行為正好符合從屬部分的情形，即所謂的“一法條的全部內(nèi)容為他一法條的內(nèi)容的一部分”。重合競合，往往是由于不同法律條文在調(diào)整對象上具有包含關(guān)系所致，即圓C包含了圓D（見圖1）。交叉競合，是指一事概念的外延與另一事概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。交叉競合，往往是由于不同法律條文在調(diào)整對象上具有交叉關(guān)系所致，即圓C和圓D相交的共同部分E（見圖 2）。

二、市場監(jiān)管行政執(zhí)法中法條競合現(xiàn)象存在的原因

行政執(zhí)法中法條競合現(xiàn)象產(chǎn)生有其客觀必然性。任何一個行為，之所以成為違法行為并引起處罰責(zé)任，從根本上講，是由于該行為侵犯了行政法所保護(hù)的社會關(guān)系——行政秩序。而這些社會關(guān)系又是由不同的法律規(guī)范分別進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)的。由于法律的抽象性及社會關(guān)系的復(fù)雜性，眾多立法從不同的角度、不同特征、不同對象與范圍對社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)，就形成了行政秩序的縱橫交錯、彼此相連又互相重合，使得一個違法行為觸及數(shù)個法條造成責(zé)任競合的問題。加之質(zhì)監(jiān)、工商合并之前，質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)領(lǐng)域，工商管流通領(lǐng)域，兩部門在行政執(zhí)法中本就所執(zhí)行的不同法律法規(guī)競合現(xiàn)象尤顯突出。

三、市場監(jiān)管行政執(zhí)法中法條競合的法律適用原則

圖1

圖2

《行政處罰法》第24條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”即“一事不再罰款”的原則，從禁止重復(fù)罰款角度對同一個行政行為違反數(shù)個法條如何處罰作出了一定的規(guī)定。因為法條競合僅為一個行政違法行為，不是數(shù)個行政違法行為，不涉及到“數(shù)事并罰”問題，由此法條競合的法律適用，是指在數(shù)個法條中如何選擇一個更合適、更恰當(dāng)?shù)姆l對當(dāng)事人進(jìn)行適用。法條競合在法律適用中主要有以下二種情形：

（一）法條競合且行政執(zhí)法主體相同，若法條本身對適用法律無明確規(guī)定的，按《立法法》規(guī)定的法律適用原則予以適用，從一斷處。

1、上位法優(yōu)于下位法。這是從立法層級上確立法律、法規(guī)、規(guī)章的效力，效力高的優(yōu)先適用。依照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。

2、特別法優(yōu)于一般法。這是從立法調(diào)整對象上確立法律、法規(guī)、規(guī)章的優(yōu)先適用。是指當(dāng)一個行政違法行為既符合一般法的規(guī)定，又符合特別法的規(guī)定，優(yōu)先適用特別法。如《食品安全法》《藥品管理法》相對于《產(chǎn)品質(zhì)量法》就是特別法，若食品和藥品發(fā)生質(zhì)量安全問題，應(yīng)優(yōu)先于《產(chǎn)品質(zhì)量法》適用。特別提醒：特別法優(yōu)于一般法，既可以是同一位階法律適用沖突，也可以是不同位階法律適用沖突。

3、新法優(yōu)于舊法。這是從立法時間先后上確立法律、法規(guī)、規(guī)章的優(yōu)先適用。由于隨著時間的推移，經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，原來制修訂的法律存在對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不相適應(yīng)的情況。為了不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展變化，法律也在不斷地制修訂發(fā)展過程中，由此后面頒布的新的法律優(yōu)先適用。特別提醒：新法優(yōu)于舊法，既可以是同一位階法律適用沖突，也可以是不同位階法律適用沖突。

4、特別條款優(yōu)于一般條款。上面所述的三個法律適用原則，是指在不同法律之間的適用原則。特別條款優(yōu)于一般條款，是指行政相對人一個行為同時違反了同一法律中的不同條款，優(yōu)先適用特別條款的原則。這也是特別法優(yōu)于一般法的延伸。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》中，某企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品涉及到人體健康或人身財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的指標(biāo)不合格，既符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條的情形，也符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》第50條以不合格冒充合格的情形，應(yīng)優(yōu)先適用特別法條第49條的規(guī)定對某企業(yè)進(jìn)行處罰。

5、在《刑法》法條競合的法律適用原則中，有“重法優(yōu)于輕法”的原則，即一個行為同時觸犯了《刑法》的不同條款，處罰較重的條款優(yōu)先于處罰較輕的條款適用原則。但在行政法中，由于“行政法”與“刑法”所打擊和規(guī)范對象的不同，《立法法》等相關(guān)法律沒有規(guī)定在行政執(zhí)法中法條競合時“重法優(yōu)于輕法”的適用原則。

在實際行政執(zhí)法中法條競合法律適用遠(yuǎn)比我們想象的復(fù)雜，存在相互交叉的情況。如乳制品的質(zhì)量安全監(jiān)管，依照特別法優(yōu)先原則，應(yīng)適用2008年國務(wù)院頒布的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》；而按照上位法優(yōu)先和新法優(yōu)先的原則，應(yīng)適用全國人大常委會2009年頒布、2015年修訂的《食品安全法》。而在實際工作中，市場監(jiān)管部門一般是優(yōu)先適用《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》對行政相對人的違法行為進(jìn)行處罰。

（二）法條競合但規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，實行“各執(zhí)法主體分別適用各自法律法規(guī)，但同種處罰不重復(fù)”的原則。

如《反不正當(dāng)競爭法》第7條和第11條依次規(guī)定了禁止經(jīng)營者進(jìn)行商業(yè)賄賂與商業(yè)詆毀行為?！墩少彿ā返?5條對在政府采購中也做了類似規(guī)定。在此項禁止性規(guī)定中，兩部法律存在法條競合的情況。對在某個特定行業(yè)或某一特定主體采用商業(yè)賄賂、商業(yè)詆毀等不正當(dāng)手段進(jìn)行不公平競爭時，市場監(jiān)管部門可適用《反不正當(dāng)競爭法》但不能適用《政府采購法》對該違法行為進(jìn)行處罰；財政部門僅在政府采購中可適用《政府采購法》第25條的規(guī)定對該違法行為進(jìn)行處罰，但市場監(jiān)管部門和財政部門對當(dāng)事人這同一個違法行為的處罰，依照法律條款中所規(guī)定的相關(guān)處罰種類只能進(jìn)行一次，而不允許重復(fù)進(jìn)行處罰，這也是《行政處罰法》第二十四條規(guī)定的原則。

此案如何解決

A公司冒用知名企業(yè)廠名的行為，既違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第30條的規(guī)定，又違反了《反不正當(dāng)競爭法》第6條第二項的規(guī)定。但A公司僅是一個違法行為，同時違反這兩部法律屬于法條競合，涉及到法條競合法律適用問題。

一、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《反不正當(dāng)競爭法》均為全國人大常委會制定頒布的一般法律，位階相同，不存在上位法優(yōu)先問題。

二、《產(chǎn)品質(zhì)量法》僅突出了生產(chǎn)銷售者偽造或冒用他人廠名、廠址的違法行為；而《反不正當(dāng)競爭法》既突出了生產(chǎn)銷售者仿造或冒用他人有一定影響的企業(yè)名稱，還突出了生產(chǎn)銷售者仿造或冒用他人有一定影響的商品名稱、包裝、裝潢、字號、商業(yè)活動的標(biāo)識的違法行為。由此在打擊仿冒混淆違法行為方面，《產(chǎn)品質(zhì)量法》范圍更小，《反不正當(dāng)競爭法》范圍更寬泛，在這一違法行為當(dāng)中，《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《反不正當(dāng)競爭法》存在特別法與一般法的關(guān)系。依照特別法優(yōu)先原則，應(yīng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對A公司進(jìn)行處罰。

三、《產(chǎn)品質(zhì)量法》是全國人大常委會于1993年3月頒布、2009年 8月修訂頒布；《反不正當(dāng)競爭法》是全國人大常委會于1993年9月頒布、2017年 4月修訂頒布。從這兩部法律制修訂時間上看，《反不正當(dāng)競爭法》更新，《產(chǎn)品質(zhì)量法》更舊，依照新法優(yōu)先原則，則應(yīng)適用《反不正當(dāng)競爭法》對A公司進(jìn)行處罰。

綜上所述，本案例中法條競合法律適用體現(xiàn)其復(fù)雜性，某縣市場監(jiān)管局既可依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》對A公司進(jìn)行處罰，也可以依照《反不正當(dāng)競爭法》對A公司進(jìn)行處罰。但是，依照《反不正當(dāng)競爭法》處罰相對要更重些。