張淑敏/ 文

根據(jù)財政部《關(guān)于提前下達2017 年水利發(fā)展資金預(yù)算指標的通知》，財政部、水利部《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》和財政部、水利部《中央財政水利發(fā)展資金績效管理暫行辦法》等文件要求，需要對工程項目進行績效評價研究。

一、研究背景和意義

在現(xiàn)有對績效評價指標的研究中，一些指標仍存在不確定性問題，比如項目績效評價指標的確定問題、指標相對的評分標準問題、部門之間溝通協(xié)調(diào)問題，而且目前專家學(xué)者在此領(lǐng)域也涉足較少，研究成果不多，為此本文根據(jù)中央文件精神和現(xiàn)實問題進行研究，利用已經(jīng)研究的多個相關(guān)績效評價指標，以實現(xiàn)工程績效評價指標研究的有效性。

目前各省市雖然有一套完整的體系來支撐，但仍然需要通過相應(yīng)的項目運行情況來對指標進行完善，使項目的績效評價達到相應(yīng)的標準。各個省級和市級的項目績效評價的指標的研究過程中，也存在各個項目的項目績效涉及不一致等情況。目前，我國的工程項目績效評價體系中，仍存在一些制度和管理上的缺陷。比如在績效評價指標研究過程中的項目決策和項目管理，出現(xiàn)的基礎(chǔ)資金發(fā)放的問題；也有項目績效中項目所帶來的效益問題。針對工程的本身特色和共同出現(xiàn)的問題，這種指標研究需要反映出某一類工程項目的結(jié)構(gòu)，所以針對工程項目的績效評價指標的探究，具有現(xiàn)實意義和理論意義。

二、國內(nèi)外文獻綜述

績效審計的概念出現(xiàn)于20 世紀40 年代，最早提出經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）即“3E”目標的學(xué)者是歐文·E·休斯，并很快在政府績效管理工作中得到應(yīng)用。近年來，國外關(guān)于績效評價的研究多通過“運用經(jīng)驗+ 理論”的方法來進行評價。

其中Mirahmadi，Seid Mohammad Reza，Attafar，Ali，Ketabi，Saideh（2018）利用模糊綜合評分法從戰(zhàn)略的角度分析了制造企業(yè)在基于給企業(yè)帶來利潤的同時的績效評價；Selvarajan，T.T，Singh，Barjinder，Solansky，Stephanie（2018）美國與墨西哥員工關(guān)系研究從績效評估公平性、領(lǐng)導(dǎo)成員交換與提高績效動機三個維度，如分配維度、程序維度和互動公平三者間的關(guān)系研究了績效評估公平性。

在之后的一段時間，我國的很多專家學(xué)者也開始在績效審計的領(lǐng)域中，提出了自己研究的觀點，并針對績效評價指標研究中出現(xiàn)的問題提出自己相應(yīng)的看法和建議。在進行文獻檢索過程中發(fā)現(xiàn)，近幾年來，相關(guān)文獻數(shù)量基本呈遞增態(tài)勢，隨著政府績效審計工作的全面開展，我國在績效審計領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些突破。目前國內(nèi)大部分專家學(xué)者集中于績效審計的定義、內(nèi)容、目標等理論研究，只有少數(shù)人結(jié)合實踐案例進行深入的研究。在政府實踐方面主要表現(xiàn)為：集中大量的專項資金投入水利發(fā)展項目，審計機關(guān)對資金的籌集、分配、使用進行審計，最后出具資金使用效益評價報告。但是在實際執(zhí)行過程中由于存在大量問題，難以真正實現(xiàn)績效審計的目標。從作者單位性質(zhì)看，雖然顯示的來自高等院校、科研院所占比超過一半，但從總體檢索結(jié)果發(fā)現(xiàn)，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站、縣審計局、水利局等崗位的研究比重超過七成。從研究內(nèi)容來看，來自實務(wù)崗位的經(jīng)驗總結(jié)、問題對策類文章所占比重較大，而有關(guān)審計支持績效評價基本理論的研究尚顯缺乏，系統(tǒng)性不夠。由此需要對項目績效評價指標進行研究。

在不同的工程場景的應(yīng)用之下，項目績效審計可以利用不同的數(shù)據(jù)進行審計。程鋮和李睿（2016）提出了電子數(shù)據(jù)審計，并將電子數(shù)據(jù)審計的模式和方法進行不同情景的適用；鄭偉等（2016）將數(shù)據(jù)式審計模式在當前的大數(shù)據(jù)環(huán)境下，進行了全面的實踐。但彭沖，胡重輝，陳希暉（2018）研究了大數(shù)據(jù)背景下的審計評價指標，并歸納出實踐的經(jīng)驗，對數(shù)據(jù)式績效審計模式及其應(yīng)用進行了探討。

吳國燕，李娜，牛巖，周紅梅（2015）在對項目績效評價的研究中，提出了相關(guān)的指標，將項目的績效評價指標進行了修正，但是項目績效評價涉及的其他指標沒有繼續(xù)深入研究；薛洪巖，饒雪（2018）在我國的政府環(huán)境績效審計中面對的一系列的問題，提出了自己的相應(yīng)對策和建議；唐莉容（2018）認為績效審計的基本指標應(yīng)以財政資金的使用效益評價為主，并對政府投資項目績效審計的必要性進行了研究；孟志華，李曉冬，余瀚（2018）利用3S 技術(shù)對政府績效審計進行了研究但重點對審計人員的結(jié)構(gòu)調(diào)整提出合理化建議，都沒有提到績效評價指標的深化。

為此，此選題在以上研究的基礎(chǔ)上，建立與完善工程績效評價指標的研究，并希望對今后的相關(guān)研究有借鑒意義。

三、項目績效評價內(nèi)容及指標研究

（一）評價內(nèi)容

財政水利資金支出項目，作為財政支出的重要組成部分，在進行績效評價的過程中，可以提高中央財政資金的使用效益，同時將中央財政資金做到合理合規(guī)、用到實處，并規(guī)范財政資金的績效管理。本文通過對財政水利資金支出項目進行績效評價的指標研究，將財政資金的支出從績效目標的管理、績效的評價和評價結(jié)果的運用等幾個方面對工程項目績效評價指標進行探討。

（二）評價指標研究

1.項目績效評價基本情況

此次進行績效評價指標研究的工程項目區(qū)位于鄉(xiāng)村河段，工程項目的防護范圍較廣。工程項目的實施，目的是建成高標準防洪堤，使河道兩岸險工險段得到有效治理。通過河道治理使洪水泛濫、亂采亂挖現(xiàn)象得到控制，并通過環(huán)境的改善提升可持續(xù)發(fā)展水平。根據(jù)青海省財政廳《關(guān)于下達2017 年水利發(fā)展資金的通知》的要求，根據(jù)資金投向合理分配項目資金，并進行項目績效目標及水利發(fā)展資金支出投向表的申報，得到來源于省財政資金的工程投資資金的分配。

2.項目績效評價指標選取原則

（1）分類評價原則。對財政資金的支出進行績效評價需要考慮其特點，本文所針對的財政資金的支出主要是財政水利發(fā)展資金支出，將財政支出運用到防洪工程、水土流失綜合治理工程等方面，來對此類項目支出進行指標的研究。

（2）目的性原則。在對指標的選擇上，對于財政支出項目來說，產(chǎn)生的績效是不同的，在指標的選取上需要有針對性和突出性。

（3）重要性原則。根據(jù)重要性原則，為了避免指標的重復(fù)選取，要將指標在選擇的時候盡量做到選擇反映項目績效的重要指標，并且做到指標選取的獨立性。

3.項目績效評價指標的內(nèi)容

項目績效評價指標是由不同的標準制定而成，由不同的標準和要素構(gòu)成，主要為：目標完成情況（包括管理工作和項目績效）、一級指標、二級指標和評分標準構(gòu)成。其中項目績效評價指標項目評判的一級指標為5 個要素、評分標準為13 個方面，指標情況表述如下：

在得到資金分配過程中，主要從以下5 個方面進行項目績效評價指標的研究。在項目績效評價的指標研究中，一級指標的5 個指標要素分別為項目決策、項目管理、產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標。其中，（1）項目決策主要通過項目的建設(shè)過程中所涉及的資金管理辦法、資金分配和資金下達的及時率情況進行指標研究；（2）項目管理主要從財政資金根據(jù)項目所分配的實際資金到位數(shù)、時效性和項目建設(shè)管理的制度健全的問題進行研究；（3）產(chǎn)出指標主要從工程建設(shè)的數(shù)量指標、工程驗收合格率的質(zhì)量指標、工程完成任務(wù)量的時效性和溝道治理的財政投入成本配比進行研究；（4）效益指標主要是從工程建設(shè)完工后的社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展效益進行指標的研究，對于溝道治理帶來的經(jīng)濟增收情況、生態(tài)面積保護情況和人口的可持續(xù)發(fā)展性進行打分；（5）滿意度指標主要以發(fā)放問卷的形式，對受益群眾和村民進行滿意度調(diào)查，并給出相應(yīng)的分值。通過以上5 個方面指標的研究和評價，得出工程項目績效評價指標的最終得分和需要完善、改進的地方。

四、項目績效評價研究中存在的問題

（一）上級審批手續(xù)嚴苛

上級在對項目審批時，批復(fù)難以及時下達，影響后期績效評價工作的推進，在缺少前期手續(xù)的基礎(chǔ)上，投資無法順利統(tǒng)計入庫。而且項目推進過程中，進度緩慢，部分項目超出項目實際建設(shè)費列支，使項目無法正常推進或開工，影響績效評價指標的完善。

（二）基礎(chǔ)資金下達不及時

基礎(chǔ)資金作為中央財政水利發(fā)展資金，在對項目進行評價過程中，有些項目基礎(chǔ)資金到位及時性不高，項目管理不健全，影響項目的整體實施的進度，一些配套水利項目前期工作基本完成的情況下，如果資金尚未及時下達，將會無法立即實施項目的建設(shè)。

（三）項目前期工作缺乏主動

在績效評價指標研究過程中，一部分單位爭項目積極性不高，協(xié)調(diào)解決問題的主動性不強，在項目審批過程中，缺乏超前的謀劃意識，在投資計劃未下達期間，不主動推進一些前期工作，等項目下達時，項目由于績效評價未及時完成，不具備開工的條件，項目落實緩慢。

（四）部門間溝通存在問題

各部門在各項目上進行績效評價指標研究中，沒有形成相應(yīng)的聯(lián)系，導(dǎo)致績效評價指標研究過程中，存在一系列問題，有些三級指標沒有明確項目和分工，指標之間不獨立，造成指標冗余。

五、保障項目績效評價順利實施的措施

（一）強化領(lǐng)導(dǎo)，建立健全績效考評組織體系

為更好地開展水利發(fā)展資金績效目標評價工作，應(yīng)專門成立自評小組，自評小組針對申報內(nèi)容、實施情況、資金到位資金管理情況，以及項目績效指標完成情況，認真聽取受益村、受益村群眾建議和意見，做好自評工作。

（二）結(jié)合實際，確定考評范圍及考評指標

通過對工程績效目標自評工作的開展情況，認為搞好績效目標自評的首要任務(wù)應(yīng)該是，要明確項目年度總體目標，根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模、工程屬性，預(yù)先制定績效目標，量化指標，然后在工程實施完工后，一一對照進行績效指標考核、自評工作，這樣使得績效自評工作開展起來可操作性強，條理清晰，客觀公正，便于實施。

（三）抓協(xié)調(diào)，主動銜接溝通

各個部門和責任單位應(yīng)該主動作為，不僅要做好同級之間溝通配合，還要抓緊完善項目的前期手續(xù)，確定審批程序，全力推動項目的盡早實施，以確?？冃гu價指標的完善，做好項目資金的爭取工作，并加強資金的使用、建設(shè)進度的管理，確保項目的規(guī)范運行。

（四）建立工程財務(wù)管理制度

為確保指標研究后的順利實施，應(yīng)建立相應(yīng)的工程財務(wù)的管理制度，工程實施過程中，保證項目資金內(nèi)部的審計情況、監(jiān)督資金的使用情況、保證專款專用，在對資金的管理過程中，實行相應(yīng)的內(nèi)部管理制度。做到支付價款有據(jù)可查、合理到位，保證工程能按計劃、設(shè)計保質(zhì)保量完成并交付使用。

六、結(jié)語

本文通過對財政水利資金支出項目績效評價的研究，對指標進行相應(yīng)探討，從研究過程中發(fā)現(xiàn)指標存在的上級審批嚴苛、項目缺乏主動性等問題，并在建立健全績效考評組織體系、確定考評范圍及考評指標的基礎(chǔ)上，提出了保障項目績效評價指標得以順利實施的措施，并為相關(guān)部門提供參考。