孟勤國 肖楚鋼

土地征收是指政府基于公共利益目的以一定的補(bǔ)償強(qiáng)制將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有。目前，我國土地征收糾紛直接或間接影響著農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形勢非常嚴(yán)峻。①土地、山林、水利三大糾紛是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。農(nóng)村土地糾紛包括征地和占地兩大類型，屬于征地方面的糾紛是農(nóng)民反映的主要問題，占抽樣總數(shù)的60.1%。參見于建嶸：《土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)》，《調(diào)研世界》2005年第3期；盧婕：《廣西三大糾紛根治對策探討》，《社科與經(jīng)濟(jì)信息》2001年第1期。土地征收糾紛形成原因復(fù)雜，理論與實(shí)務(wù)的注意力多集中于執(zhí)法層面②參見郄建榮：《8起土地案政府違法批征地占6起》，《法制日報(bào)》2012年1月13日。，但平度征地矛盾的激化③“一場火災(zāi)，1死3傷，山東平度‘3·21’守地農(nóng)民殞命事件，揭開了征地矛盾的冰山一角。”參見陳芳、王海鷹、蘇萬明、張志龍、高潔、梁建強(qiáng)：《征地矛盾為何在平度愈演愈烈》，《新華每日電訊》2014年3月28日。、晉寧征地糾紛的升級④“晉寧縣晉城鎮(zhèn)發(fā)生一起當(dāng)?shù)胤簛喒I(yè)品商貿(mào)物流中心項(xiàng)目建設(shè)方人員與富有村部分村民因矛盾糾紛引發(fā)暴力違法犯罪行為，共造成8人死亡和18人受傷嚴(yán)重后果的群體性突發(fā)事件。”參見王曦煜：《云南公布晉寧征地沖突初步調(diào)查結(jié)果》，《錢江晚報(bào)》2014年10月17日。、國家信訪征地?cái)?shù)量的激增⑤“當(dāng)前大量社會(huì)矛盾和問題在國土資源管理領(lǐng)域集中凸顯、國土資源信訪形勢日益嚴(yán)峻復(fù)雜?！眳⒁娵Ыs：《國土部將建信訪重點(diǎn)管理制度 重大信訪隱患土地一律暫緩審批》，《法制日報(bào)》2014年9月6日。等，顯示土地征收糾紛的關(guān)鍵問題在于立法層面。我國現(xiàn)行土地征收法律制度的價(jià)值取向和具體規(guī)則存在著重大缺陷，如果不予以深入研究和矯正，我國土地征收糾紛的現(xiàn)狀不可能根本扭轉(zhuǎn)。國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視現(xiàn)行土地征收制度的合理性問題，及時(shí)修改相關(guān)法律規(guī)則，從根本上遏制土地征收糾紛。

一、土地征收的價(jià)值取向

價(jià)值取向是立法的首要問題，不同的價(jià)值取向形成不同的法律制度和規(guī)則，導(dǎo)致不同的法律后果，決定法律制度和規(guī)則的優(yōu)劣①參見吳占英、伊士國：《我國立法的價(jià)值取向初探》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。，法學(xué)研究因而總是高度重視立法的價(jià)值取向問題。②“在法律史的各個(gè)經(jīng)典時(shí)期，無論在古代和近代世界里，對價(jià)值準(zhǔn)則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家們的主要活動(dòng)?！眳⒁奫美]龐德：《通過法律的社會(huì)控制——法律的任務(wù)》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書館1984年版，第55頁。立法的價(jià)值取向是國家對立法目的或社會(huì)效果的追求，涵括價(jià)值目標(biāo)沖突的最終選擇，決定和貫穿法律制度和規(guī)則。③參見趙萬一：《論民商法價(jià)值取向的異同及其對我國民商立法的影響》，《法學(xué)論壇》2003年第6期。現(xiàn)行土地征收制度的價(jià)值取向存在兩大缺陷：一是土地征收制度的利益失衡，二是土地征收行為的違法成本過低。

土地征收制度的利益失衡首先表現(xiàn)在土地征收經(jīng)濟(jì)利益失衡?！锻恋毓芾矸ā返?7條確立了以土地年均產(chǎn)值的倍數(shù)作為土地征收的基本對價(jià)，土地征收后因用途改變產(chǎn)生的增值基本上與農(nóng)民無關(guān)，形成土地收益中的65%-75%歸屬于政府④其中，中央政府和地方政府對土地出讓金享有的分配比例為3比7。參見《中華人民共和國土地管理法》第55條。，15-20%分配給了集體，5-10%留給失地農(nóng)民的利益格局。⑤參見王貝：《我國征地制度改革研究——基于社會(huì)公正視域》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第100頁。2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同應(yīng)當(dāng)涉及土地被依法征收、征用、占用時(shí)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問題，但是，土地出讓金收入已成為許多地方財(cái)政的主要來源⑥土地財(cái)政占地方財(cái)政比重明顯增大，從2000年的9.3%增長到了2010年的66.73%。參見許安拓、修竣強(qiáng)：《破解地方依賴土地財(cái)政的畸形發(fā)展模式》，《人民論壇》2012年第8期。，若無根本性改革，土地征收幾乎等于無償取得集體所有的土地的局面很難整體性改變。⑦參見孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第143頁。同時(shí)，《土地管理法》《物權(quán)法》賦予了政府征收土地的權(quán)力，但欠缺對征收權(quán)力的限制。無論在實(shí)體上和程序上，約束政府征收土地的規(guī)則大多內(nèi)涵模糊，責(zé)任不明，對政府征收土地缺乏剛性約束，例如，許多地方以土地收儲的名義未用先征，利用時(shí)間差低價(jià)征收土地。在巨大的土地征收利益面前，缺乏剛性約束的征地權(quán)力走向?yàn)E用幾乎不可避免。不少地方，以公共利益的名義征收的土地大部分用于商業(yè)開發(fā)，只有少部分用于公共事業(yè)，例如，貪官杜世成發(fā)明的“經(jīng)營城市”直接造成青島市房地產(chǎn)畸形化⑧參見顧亦：《“經(jīng)營城市”的市委書記》，《檢察風(fēng)云》2016年第19期。；以特事特辦的借口顛倒國土資源部門“審核批準(zhǔn)征地方案”與“發(fā)布征地公告”的順序，甚至連征地公告也不發(fā)布。⑨同注②，第142頁。

利益失衡是引發(fā)土地征收糾紛的關(guān)鍵。⑩參見程曉波、郁建興：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的征地機(jī)制完善與制度創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第11期；程曉波：《土地征收中的利益失衡與均衡：一個(gè)分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第11期。利益失衡沖擊土地物權(quán)、土地管理和農(nóng)民社會(huì)保障?參見劉曉霞、周軍：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民“問題化”的成因分析》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第5期。，土地征收制度和規(guī)則因而呈現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利之間的失衡。一方面，土地征收制度回避土地征收公益與土地物權(quán)之間的沖突，土地征收極易偏離征收目的?參見祝之舟：《論農(nóng)地的公益性及農(nóng)地征收中的公益衡量》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2013年第2期。，土地征收規(guī)則事實(shí)上表現(xiàn)為政府利益至上，公權(quán)至上和私權(quán)虛化。①參見王克穩(wěn)：《我國集體土地征收制度的構(gòu)建》，《法學(xué)研究》2016年第1期。另一方面，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用抽象權(quán)力與具體權(quán)力的邊界模糊，形成各種土政策，在缺乏抽象權(quán)力對具體權(quán)力約束和限制的條件下濫用具體權(quán)力，城鄉(xiāng)結(jié)合部和開發(fā)區(qū)內(nèi)塌方式的腐敗是其中的后果之一。②參見徐曉波：《小官何以巨腐——以土地征收補(bǔ)償中的具體權(quán)力與抽象權(quán)力劃分為例》，《理論與改革》2017年第3期。這種狀況必須改變，土地征收制度和規(guī)則應(yīng)以利益平衡作為價(jià)值取向，合理地限制公權(quán)力和平衡公益與私益。利益平衡要求實(shí)現(xiàn)一種利益時(shí)不能以犧牲其他利益為前提，土地征收制度和規(guī)則的設(shè)計(jì)必須回歸至我國利益平衡的民事立法宗旨③參見孟勤國：《經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期的民事立法》，《中國社會(huì)科學(xué)》1988年第6期。，兼顧國家、農(nóng)民集體、農(nóng)戶的利益，在征收人和被征收人之間形成公共利益和私人利益平衡的狀態(tài)。④參見渠瀅：《我國集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2013年第1期。

土地征收違法成本過低首先表現(xiàn)為政府違法征地行為極少受到應(yīng)有的追究。土地征收制度和規(guī)則對征地權(quán)力缺少剛性約束，不少地方政府因而違法批地、少批多占、多征少用、早征遲用⑤參見馬萍：《征地拆遷腐?。撼青l(xiāng)一體化進(jìn)程中需著力解決的重點(diǎn)》，《紅旗文稿》2013年第9期。， 敢于調(diào)用警力甚至通過黑惡勢力強(qiáng)行征收土地。2004年的宜興事件中，當(dāng)?shù)卣鰟?dòng)了警力，使用推土機(jī)強(qiáng)行填埋將近百畝的耕地；2003年的遵義強(qiáng)征事件中，新城綜合發(fā)展有限公司以“匯川大道指揮部”之名，用挖掘機(jī)推平了村民房屋。⑥參見周愛民：《社會(huì)認(rèn)同視域下征地拆遷矛盾化解機(jī)制研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第43頁。一般而言，只要不出現(xiàn)死傷后果，幾乎沒有地方政府官員承擔(dān)違法征地的責(zé)任，即便出現(xiàn)了死傷后果，大多只追究實(shí)施暴力行為的人員，一些因后果特別嚴(yán)重受到處理的地方官員往往最終也能復(fù)出。同時(shí)，農(nóng)民集體組織和農(nóng)民的違法成本也低。為了爭取更多的征地補(bǔ)償，不少農(nóng)民在承包地上搶栽、搶種、搶建、密植、假植、墳頭數(shù)虛報(bào)⑦根據(jù)筆者對湖南省衡陽市國土資源局工作人員的訪談歸納而成。，土地征收制度和規(guī)則對此幾乎束手無策，大多是一些批評教育⑧參見《蘭州市保障重點(diǎn)工程建設(shè)若干規(guī)定》。、不予補(bǔ)償⑨參見《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地補(bǔ)償條例》《黑龍江省土地管理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《福建省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《長沙市征地補(bǔ)償安置條例》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》。的規(guī)定。違法成本過低導(dǎo)致許多征地糾紛的處理脫離法律軌道，政府往往先動(dòng)用違法手段壓服農(nóng)民集體和農(nóng)民，壓服不了或?qū)е聡?yán)重后果時(shí)又遷就農(nóng)民堵路鬧事、打砸公共設(shè)施、圍堵政府機(jī)關(guān)等。⑩參見朱力、汪小紅：《現(xiàn)階段中國征地矛盾的特征、趨勢與對策》，《河北學(xué)刊》2014年第6期；齊睿：《我國征地沖突治理問題研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2015年版，第70頁。違法成本過低還引發(fā)村干部腐敗?參見孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第145頁。，導(dǎo)致征地補(bǔ)償款“冒、跑、滴、漏”?同注 ? ，第 147 頁。，激發(fā)農(nóng)民不滿。

違法成本和違法收益必須相稱，過低的違法成本不僅起不到威懾的效果，而且客觀上助長違法行為的蔓延。土地征收制度既是土地管理的組成部分，也是物權(quán)制度的組成部分，既關(guān)系國家和社會(huì)的公共利益，也涉及農(nóng)民集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，必須以高昂的違法成本預(yù)防和阻止土地征收違法行為。對于政府而言，依法征地是行使征地權(quán)力的高壓線，不允許有絲毫的違法行為，不論動(dòng)機(jī)和目的。以征地程序?yàn)槔?，程序出錯(cuò)即便沒有出現(xiàn)實(shí)體后果也應(yīng)定性為征地違法，追究地方政府和有關(guān)人員的法律責(zé)任，確保政府敬畏土地征收法律?！锻恋毓芾矸ㄐ拚浮罚ú莅福┑?條確立了國家土地督察制度的基本框架，為提升地方政府違法成本奠定了基礎(chǔ)，但需要明確具體的操作規(guī)則。對于農(nóng)民集體和農(nóng)民而言，依法維權(quán)是表達(dá)征地利益訴求的底線，突破這一底線的不能予以任何的遷就和讓步。以征地補(bǔ)償為例，標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一、透明、合理，各家各戶的補(bǔ)償必須公開，嚴(yán)禁私下補(bǔ)償，防止相互猜測和攀比。全面提升土地征收的違法成本，遏制一些地方土地征收中時(shí)有所見的“公權(quán)力流氓化、私權(quán)利刁民化”，對于依法治國，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公共利益和農(nóng)民合法權(quán)益具有十分重要的意義。

二、土地征收的公共利益

公共利益是土地征收使用頻率最高的概念之一，但現(xiàn)行土地征收法律制度并無法律定義，只有邏輯不明的公共利益分類和范圍?！段餀?quán)法》第42條第1款規(guī)定公共利益是征收集體土地、單位和個(gè)人房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)的先決條件，《土地管理法》第2條第4款規(guī)定國家基于公共利益征收土地。據(jù)此，公共利益是土地征收的唯一正當(dāng)事由，直接決定了土地征收的合法性。但是，公共利益至今沒有明確的含義。《物權(quán)法》和《土地管理法》均未對公共利益予以法律定義。《土地管理法》第43條含糊地規(guī)定：單位和個(gè)人建設(shè)時(shí)可以申請使用國家征收的原先屬于集體所有的土地，似乎單位和個(gè)人申請使用建設(shè)用地也屬于公共利益?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第8條將公共利益定義為“保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”等，列舉了公共利益的5種情形。除了國防和外交需要外，其他4種情形以政府組織實(shí)施或規(guī)劃作為公共利益的基本特征。

公共利益在學(xué)理上也眾說紛紜，公共利益的界定涉及憲法分權(quán)。①參見房紹坤：《論征收中“公共利益”界定的程序機(jī)制》，《法學(xué)家》2010年第6期。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間既需要相互配合②參見褚江麗：《我國憲法公共利益原則的實(shí)施路徑與方法探析》，《河北法學(xué)》2008年第1期。，也需要互相限制。③參見鄭賢君：《“公共利益”的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題——從Eminent Domain的主權(quán)屬性談起》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。法國司法機(jī)關(guān)介入征收程序的機(jī)制，制約著行政機(jī)關(guān)的征收權(quán)力，共同保障征收符合公共利益。④參見許中緣：《論公共利益的程序控制——以法國不動(dòng)產(chǎn)征收作為比較對象》，《環(huán)球法律評論》2008年第3期。公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過立法機(jī)關(guān)加以確定。⑤參見劉向民：《中美征收制度重要問題之比較》，《中國法學(xué)》2007年第6期。我國各省高級人民法院主要關(guān)注征收行為的程序是否合法，很少出現(xiàn)針對征收項(xiàng)目是否符合公共利益加以司法認(rèn)定的情形。⑥參見喬仕彤、毛文崢：《行政征收的司法控制之道：基于各高級法院裁判文書的分析》，《清華法學(xué)》2018年第4期。美國對于土地征收的公共利益保障主要是通過立法控制而不是司法限制。⑦“根據(jù)民主原則，法院高度尊重立法判斷，凡是議會(huì)決定符合公共用途的征收一律被認(rèn)為合憲。在這個(gè)意義上，議會(huì)是一個(gè)‘公益機(jī)器’，通過民主代議自動(dòng)產(chǎn)生代表公共利益的法律和決定?！眳⒁姀埱Х骸丁肮怖妗钡睦Ь撑c出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，《中國法學(xué)》2015年第5期。甚至還包括公共利益是否包括商業(yè)利益之類的爭論，有學(xué)者認(rèn)為公共利益可以包含商業(yè)利益，“實(shí)施城市規(guī)劃、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等也應(yīng)理解為公共利益”⑧宗仁：《“三權(quán)分置”、土地發(fā)展權(quán)設(shè)立與征地制度改革》，《江海學(xué)刊》2018年第2期。；還有學(xué)者認(rèn)為商業(yè)利益是否屬于公共利益應(yīng)該進(jìn)行個(gè)案判斷。⑨參見王利明：《論征收制度中的公共利益》，《政法論壇》2009年第2期。

公共利益有無一致的定義對于立法而言并不重要，即便在土地征收極其有限的美國，公共利益也是極易爭議的問題。如美國聯(lián)邦最高法院2005年Kelo v. City of New London案判決：“只要一個(gè)公共機(jī)構(gòu)的征收行為能夠增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益，私人財(cái)產(chǎn)就可以被征收”。參與該案審理的奧康納大法官卻持反對意見：“征收的幽靈籠罩在所有地產(chǎn)上?！痹摪钢?，美國超過40個(gè)州通過修訂土地征收法案或州憲法，限制政府行使土地征收權(quán)的范圍，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能成為政府啟動(dòng)土地征收權(quán)的合法依據(jù)。①參見[美]扎卡里·哈德遜：《美國土地征收的正當(dāng)程序》，牟效波譯，載張千帆主編：《土地管理制度比較研究》，中國民主法制出版社2013年版，第64頁、第99頁；許迎春：《中美土地征收制度比較研究》，浙江大學(xué)出版社2015年版，第198頁。真正重要的是選擇什么樣的公共利益，這決定著土地征收的范圍和規(guī)模。按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條，公共利益是一個(gè)非常廣泛的存在，因?yàn)椤按龠M(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”是覆蓋任何時(shí)期、任何領(lǐng)域的社會(huì)目標(biāo)，這一目標(biāo)下沒有什么不可以解釋為公共利益。《土地管理法修正案》（草案）第45條第1款第5項(xiàng)的“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”“成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”和第45條第2款的“成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，都可以作寬泛的解釋。而且，我國的政府對于社會(huì)生活具有全方位的影響力，以政府組織實(shí)施或規(guī)劃作為公共利益的基本特征②參見《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)、第5項(xiàng)；《土地管理法修正案》（草案）第45條第1款第2項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)、第5項(xiàng)。，就意味著政府意愿幾乎等同于公共利益。在如此寬泛的公共利益下，沒有哪一項(xiàng)土地征收找不到公共利益的理由，土地征收基本上取決于政府的意愿和解釋。例如，廣受社會(huì)關(guān)注、驚動(dòng)中央并由習(xí)近平總書記4年內(nèi)作出6次重要批示指示的秦嶺違建別墅案，根源就在于地方政府對文化旅游建設(shè)項(xiàng)目的任性解釋和操作。③“2003年，陜西省禁止任何人在秦嶺北麓從事房地產(chǎn)開發(fā)、修建商品房和私人別墅，但在西安市委市政府保留的一些文化旅游項(xiàng)目中，還是被開了口子；特別是2014年之前，市委市政府都決定保留了一批所謂的旅游項(xiàng)目。但是通過市、區(qū)、縣、規(guī)劃、國土部門一路放水，逐漸把旅游項(xiàng)目演變成為房產(chǎn)和別墅項(xiàng)目?！眳⒁娭醒霃V播電視總臺央視新聞：《秦嶺違建別墅整治始末 一抓到底正風(fēng)紀(jì)》，http://news.cctv.com/2019/01/09/ARTIxDkQvFJBQV3VT5relywf190109.shtml，央視網(wǎng)，2019年1月10日訪問。我國土地征收相當(dāng)普遍，《廣西三村調(diào)查報(bào)告》的抽樣數(shù)據(jù)顯示，71.5%的受訪農(nóng)民了解村里土地被征收的情況，18.2%的受訪農(nóng)民表示自家土地遭受過征收。④參見孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第209-210頁。出了問題依賴高層批示解決不是長久之計(jì)，必須通過完善公共利益的法律制度和規(guī)則來強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)的制約。

土地征收是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的剝奪，這種剝奪雖然也給予相應(yīng)補(bǔ)償，但畢竟是政府的強(qiáng)制行為，未必是農(nóng)村集體和農(nóng)民所愿。從尊重和保護(hù)法人和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法意義上，土地征收應(yīng)該是極少發(fā)生的、迫不得已的。更重要的是，我國現(xiàn)有耕地的減少已接近18億畝的紅線⑤據(jù)國土資源部調(diào)查，我國耕地面積在2006年10月底是18.27億畝，至2016年底為20.24億畝，但由于建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然災(zāi)害損毀以及前后土地調(diào)查精度的變化、先前調(diào)查時(shí)耕地面積存在瞞報(bào)等原因，我國耕地實(shí)際面積其實(shí)在不斷減少。參見夏珺：《我國耕地面積逼近18億畝紅線》，《人民日報(bào)》2007年4月13日；焦思穎：《2016年度全國土地變更調(diào)查結(jié)果公布》，《中國國土資源報(bào)》2016年7月21日；陳仁澤：《第二次全國土地調(diào)查顯示耕地多出兩億畝，專家表示——耕地其實(shí)還在減少》，《人民日報(bào)》2014年1月2日。，如果對土地征收繼續(xù)予以寬松，即便有最勤勉的國家土地督察，也難以阻止以公共利益的名義違法征地用地，何況《土地管理法修正案》（草案）第6條僅原則性授權(quán)國家土地督察機(jī)構(gòu)監(jiān)查地方政府的土地利用和管理情況。在這樣的制度背景下，海南?；◢u⑥“海花島旅游綜合體項(xiàng)目、?？跒橙缫鈲u項(xiàng)目存在化整為零、分散審批等違規(guī)現(xiàn)象。”參見況昌勛：《國家海洋督察組向海南反饋圍填海專項(xiàng)督察情況 沈曉明作表態(tài)發(fā)言》，《海南日報(bào)》2018年1月17日。之類項(xiàng)目極有可能以繳納罰款和補(bǔ)辦手續(xù)了事，因?yàn)槠渫恋卣魇辗稀按龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一公共利益，其化整為零報(bào)批僅僅是程序違法。寬泛的公共利益是鼓勵(lì)而不是約束土地征收，土地財(cái)政的利益動(dòng)機(jī)足以推動(dòng)地方政府最大限度、最大可能地進(jìn)行土地征收，從而使得最嚴(yán)格耕地保護(hù)國策成為空話。因而，我國必須放棄寬泛的公共利益，修改《土地管理法》第43條和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條，雖然《土地管理法修正案》（草案）刪去了《土地管理法》第43條，但仍需在最嚴(yán)格最狹小的意義上重新定義公共利益，大大縮小土地征收的范圍，根本扭轉(zhuǎn)長期以來依靠土地征收發(fā)展經(jīng)濟(jì)的局面。

土地征收的公共利益應(yīng)當(dāng)定義為：不特定的公眾基于生存與發(fā)展的基本需要形成的由政府予以相應(yīng)保障的機(jī)會(huì)性利益。這一定義包含3層意思，一是公共利益屬于任何一個(gè)自然人都有機(jī)會(huì)享有的利益，主體是不特定的公眾，客體是對特定自然人而言不一定實(shí)際享有的利益；二是公共利益只限于自然人生存與發(fā)展的基本需要，不包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的各種紅利；三是公共利益必須由政府提供相應(yīng)保障，包括財(cái)政補(bǔ)貼、安全防范、統(tǒng)一規(guī)劃等付出型措施，不包括政府招商引資之類的經(jīng)營性活動(dòng)。對照這一定義，公共利益可以分為：國防和外交的需要，公共基礎(chǔ)設(shè)施能源、交通、水利等；公共安全設(shè)施如消防、防災(zāi)、反恐等；公共活動(dòng)設(shè)施如公園、景區(qū)、博物館等；市政公用設(shè)施如公共交通、水電煤氣、垃圾處理等；公共服務(wù)如公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公立養(yǎng)老院等。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條的安居工程和舊城改造不屬于公共利益，也不屬于土地征收，應(yīng)作為政府回購國有土地使用權(quán)的事由另行安排。

土地征收的公共利益應(yīng)當(dāng)明確排除承載招商引資功能的各種開發(fā)園區(qū)，開發(fā)園區(qū)的土地征收在土地征收中具有相當(dāng)高的比重①“蚌埠經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)昨天上午召開征地拆遷動(dòng)員大會(huì)，部署今年全區(qū)征地4770 余畝”。參見王寶同、竇凱：《蚌埠經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)拉開征地拆遷大幕》，《蚌埠日報(bào)》2010年3月3日；“南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)派出5支征地工作隊(duì)挺進(jìn)轄區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目征地區(qū)域，以超常規(guī)的措施開展大規(guī)模征地活動(dòng)，打響了經(jīng)開區(qū)征地攻堅(jiān)戰(zhàn)?！眳⒁妳擒?、黎天環(huán)、韋永勝：《經(jīng)開區(qū)打響征地攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《南寧日報(bào)》2009年6月17日；“目前全國各地規(guī)劃的不同類型的開發(fā)區(qū)有五六百個(gè)，規(guī)劃占用土地面積5300多萬畝……目前很多被圈占的土地都在荒廢。與這5300多萬畝土地相對應(yīng)的是數(shù)以千萬計(jì)失去土地的農(nóng)民。”參見楊祥波：《完善征地制度抑制開發(fā)區(qū)熱》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2004年3月20日。，不少地方政府借開發(fā)園區(qū)之名搞房地產(chǎn)開發(fā)。目睹政府和房地產(chǎn)開發(fā)商通過土地征收獲取暴利，被征地農(nóng)民無法接受土地征收的補(bǔ)償，土地征收糾紛因而越演越烈。開發(fā)園區(qū)是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要平臺，是政府提高財(cái)政收入的經(jīng)營性活動(dòng)，即便不是掛羊頭賣狗肉，也不應(yīng)歸為公共利益。而且，我國已進(jìn)入數(shù)量型經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)代，幾十年累計(jì)征收的土地完全能夠滿足質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)的需要，許多地方出現(xiàn)工業(yè)用地閑置的情況，禁止以開發(fā)園區(qū)的理由征收土地不影響我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對于個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)需要新增建設(shè)用地的情形，可在國務(wù)院嚴(yán)格審批和依法規(guī)范的前提下，由農(nóng)民集體直接出讓給建設(shè)用地的需求方，政府依法對農(nóng)民集體的出讓收入征收土地增值稅。②參見孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第145頁；孟勤國：《論新時(shí)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。

三、土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)始終是土地征收糾紛的核心問題，就大多數(shù)農(nóng)民而言，他們不是不愿意被征地，而是不愿意被低價(jià)征地，絕大部分的土地征收糾紛尤其是惡性事件均起因于征地補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?7條的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物與青苗費(fèi)3大類，土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)累加最高不得超過耕地前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)注定了我國土地征收是低價(jià)征地。《廣西三村調(diào)查報(bào)告》中，約占43.7%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為征地補(bǔ)償太低，覺得補(bǔ)償合理的受訪農(nóng)戶僅占7.9%，33.1%的受訪農(nóng)民認(rèn)為征地影響了他們的生活質(zhì)量，19.2%的受訪農(nóng)民認(rèn)為征地后的生活質(zhì)量下降了。①參見孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第211頁、第215頁、第220頁。

現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低也是學(xué)者的共識，不少學(xué)者提出了改進(jìn)的建議，例如，由中介機(jī)構(gòu)評估征收土地價(jià)值進(jìn)而提出補(bǔ)償參考價(jià)格②參見薛剛凌、王霽霞：《土地征收補(bǔ)償制度研究》，《政法論壇》2005年第2期。，類比置換法等技術(shù)手段間接測出不動(dòng)產(chǎn)的市場價(jià)值，將市場價(jià)值作為不動(dòng)產(chǎn)征收法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。③為了維持失地農(nóng)民原有居住利益而支付的費(fèi)用就是農(nóng)村住宅的市場價(jià)格。參見屈茂輝、周志芳：《中國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——基于地方立法文本的分析》，《法學(xué)研究》2009年第3期。由政府選擇市場定價(jià)為依據(jù)可以盡量提升補(bǔ)償水平④參見王慧博：《征地制度的國際比較及借鑒》，《江西社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。，在讓土地征收方和被征收方共同參與土地征收標(biāo)準(zhǔn)制定程序的同時(shí)，取消征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限與下限。⑤參見李增剛：《前提、標(biāo)準(zhǔn)和程序：中國土地征收補(bǔ)償制度完善的方向》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第1期。農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)賦予失地農(nóng)民“客觀市價(jià)”和“生存發(fā)展”的補(bǔ)償請求權(quán)，以保障他們世世代代的生存和就業(yè)問題⑥參見王鐵雄：《征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問題研究》，《法學(xué)雜志》2012年第3期。，將失地農(nóng)民原本享有的社會(huì)保障利益作為征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償期限通過承包期限或失地農(nóng)民平均壽命算出，征地年度凈產(chǎn)值也應(yīng)在考慮通貨膨脹率的基礎(chǔ)上按補(bǔ)償年限逐年相加。⑦參見肖新喜：《論新型城鎮(zhèn)化背景下集體土地征收立法中失地農(nóng)民社保制度完善》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。但是，這些建議都沒有觸及現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的根本缺陷。

土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)和限制，表面看來，耕地前3年平均年產(chǎn)值清晰、確定，其實(shí)充滿了變數(shù)。種植水稻、小麥、甘蔗的產(chǎn)值遠(yuǎn)低于種植水果、蔬菜、林木，東部地區(qū)的產(chǎn)值往往高于中西部地區(qū)，農(nóng)戶的產(chǎn)值與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司的產(chǎn)值不具有可比性，所謂前3年平均年產(chǎn)值只能是一個(gè)大致的估值。實(shí)踐中，前3年平均年產(chǎn)值大多依據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門的產(chǎn)值數(shù)據(jù)計(jì)算，未經(jīng)專業(yè)評估，欠缺應(yīng)有的真實(shí)性、可靠性、透明性，為降低征地成本，地方政府極有可能傾向于壓低產(chǎn)值數(shù)據(jù)。土地補(bǔ)償費(fèi)限于平均年產(chǎn)值的6-10倍，以每畝年產(chǎn)值5000元計(jì)，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)最高只有5萬元，相比政府動(dòng)輒每畝幾十萬元、幾百萬元出讓土地，這幾乎可以忽略不計(jì)?，F(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)毫無公平可言。更為重要的是，土地補(bǔ)償費(fèi)以土地產(chǎn)出能力作為依據(jù)極不合理。土地產(chǎn)出能力僅僅是土地農(nóng)業(yè)用途價(jià)值的體現(xiàn)，不是土地價(jià)值的全部，當(dāng)土地農(nóng)業(yè)用途發(fā)生改變時(shí)，土地產(chǎn)出能力就與土地價(jià)值無關(guān)。改變土地用途是土地征收的結(jié)果之一，理應(yīng)以建設(shè)用途價(jià)值評估和確定土地價(jià)值，讓農(nóng)民分享土地用途變更的土地增值。土地補(bǔ)償費(fèi)問題的解決，對于化解農(nóng)村集體土地增值收益分配矛盾至關(guān)重要，必須科學(xué)對待。

安置補(bǔ)助費(fèi)與土地產(chǎn)出能力掛鉤更沒道理，安置補(bǔ)助費(fèi)的基本功能是確保失地農(nóng)民的生活權(quán)利不被剝奪、生活水平不被降低⑧參見孟勤國：《論新時(shí)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。，與土地產(chǎn)出能力毫無關(guān)系，總不能說土地產(chǎn)出能力就是或該是農(nóng)民的生活水平。對于多數(shù)農(nóng)民而言，種植收入本來就只能維持最低限度的生活水準(zhǔn)，安置補(bǔ)助費(fèi)以土地產(chǎn)出能力為計(jì)算依據(jù)，意味著失地農(nóng)民只能繼續(xù)處于最低生活水準(zhǔn)之中，“中國農(nóng)村土地問題立法研究”課題調(diào)查數(shù)據(jù)表明，土地被征收后39.13%的受訪農(nóng)戶以打工、經(jīng)商為主要生活來源，31.48%的受訪農(nóng)戶繼續(xù)務(wù)農(nóng)，只有13.22%的受訪農(nóng)戶能以補(bǔ)償費(fèi)作為主要生活來源，1.57%的受訪農(nóng)戶征地后喪失了生活來源。⑨參見陳小君：《農(nóng)村土地問題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第14-15頁。這對失地農(nóng)民未免過于苛刻，失地農(nóng)民的安置不是遭受自然災(zāi)害的難民安置，不能以活下去作為安置標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮失地農(nóng)民對公共利益的貢獻(xiàn)。沒有農(nóng)民貢獻(xiàn)的土地就沒有高鐵的便利，在全社會(huì)享受現(xiàn)代化成果的同時(shí)，改善失地農(nóng)民的生活應(yīng)該成為土地征收的目的之一。土地征收成為提高農(nóng)民生活水準(zhǔn)的一個(gè)契機(jī)，才能顯示土地征收的雙向互惠，才能避免土地征收淪為對農(nóng)民的單向剝奪，才能賦予土地征收足夠的正當(dāng)性。

因而，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有脫胎換骨的改造，無論是土地補(bǔ)償費(fèi)還是安置補(bǔ)助費(fèi)都應(yīng)與土地產(chǎn)出能力脫鉤，重新選擇計(jì)算依據(jù)?！锻恋毓芾矸ㄐ拚浮罚ú莅福┑?8條第1款擬以“應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償”取代《土地管理法》第47條第1款“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，似乎有突破土地產(chǎn)出能力補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的含義，但是，《土地管理法修正案》（草案）第48條第3款的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)采取“區(qū)片綜合地價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)，地價(jià)參考因素包括“土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等”，擬征收土地所處區(qū)片的綜合地價(jià)由省、自治區(qū)、直轄市制定?！皡^(qū)片綜合地價(jià)”很難科學(xué)設(shè)計(jì)同時(shí)兼顧多變量的補(bǔ)償數(shù)額函數(shù)模型①參見肖楚鋼：《集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其民法典進(jìn)路》，《土地法制科學(xué)》（第1卷），法律出版社2017年版，第161頁。，區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)因而難以在法律規(guī)則層面落地，所以，區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上依然是土地產(chǎn)出能力。

土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)土地建設(shè)用地的價(jià)值，以土地成本在公共利益項(xiàng)目的合理比例作為基本的計(jì)算依據(jù)。這是因?yàn)?，土地征收不是為了繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是用于項(xiàng)目建設(shè)，以土地產(chǎn)出能力作為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)馬牛不相及，而且極不公道。項(xiàng)目建設(shè)的土地成本依照土地產(chǎn)出能力支付，意味著項(xiàng)目建設(shè)的土地成本可能只是非農(nóng)用地價(jià)格的1/10甚至1%，所節(jié)省的土地成本轉(zhuǎn)化為地方政府財(cái)政收入或建設(shè)項(xiàng)目的盈利。與此同時(shí)，農(nóng)民集體和農(nóng)戶既不能分享農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地升值，又不能拒絕土地征收，成為項(xiàng)目建設(shè)的最大犧牲者。土地用途轉(zhuǎn)變的升值已在眼前，只給土地原用途的補(bǔ)償，猶如以廢舊木料的價(jià)格強(qiáng)行收購百年老屋，具有強(qiáng)買強(qiáng)賣的意義。

土地成本在公共利益項(xiàng)目中的比例是可以依據(jù)行業(yè)的平均水平合理確定的，例如，土地成本占高速公路總成本的比例可以國內(nèi)外的同類建設(shè)測算。任何公共利益項(xiàng)目建設(shè)都有總體預(yù)算，其土地成本占公共利益項(xiàng)目總成本的比例依據(jù)總體預(yù)算測算。實(shí)踐中，建設(shè)單位為了增加政府審批通過率而人為拉低預(yù)算，市政工程建設(shè)項(xiàng)目由于人力成本、材料漲價(jià)等時(shí)間差因素也普遍存在超概（預(yù)）算的問題，但此類現(xiàn)象和問題正是行政部門應(yīng)予打擊和避免、工程預(yù)算方應(yīng)當(dāng)優(yōu)化和完善的重點(diǎn)②參見《國務(wù)院關(guān)于對建設(shè)項(xiàng)目超概算情況進(jìn)行檢查的通知》（國發(fā)〔1983〕102號）、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中央基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核批復(fù)操作規(guī)程〉的通知》（財(cái)辦建〔2018〕2號）第7條第2款第3項(xiàng)和第18條、《交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)〈公路水運(yùn)基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)管理辦法〉的通知》（交財(cái)審發(fā)〔2017〕196號）第13條第2款第9項(xiàng)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)建〔2016〕503號）第17條第2款第3項(xiàng)、《深圳市政府投資項(xiàng)目稽察辦法》（深圳市人民政府令第281號）第26條第2款第3項(xiàng)、《長春市政府投資代建項(xiàng)目管理辦法》（長春市人民政府令第5號）第28條第2款第2項(xiàng)、《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈四川省省級基本建設(shè)項(xiàng)目資金管理辦法〉的通知》（川辦發(fā)〔1999〕22號）、《江西省發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目概算管理的通知》第7條、《肇慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制政府投資項(xiàng)目超概算問題的通知》（肇府〔2018〕9號）。，不宜也不能成為妨礙測算土地成本比例的理由。由此而言，依據(jù)土地成本在公共利益項(xiàng)目合理比例計(jì)算出來的土地價(jià)值，在扣除稅費(fèi)后作為土地補(bǔ)償費(fèi)，具有足夠的可行性。相同的公共利益項(xiàng)目在不同地區(qū)的土地成本各有不同，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)分為兩類：一是跨越不同地區(qū)的土地征收如高鐵項(xiàng)目實(shí)行國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每年國務(wù)院依據(jù)土地成本占各類公共利益項(xiàng)目的合理比例綜合加權(quán)確定并發(fā)布土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，無論東部或西部，無論什么土地，無論種植什么，均按國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。二是同一地區(qū)的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)行市場化評估，依據(jù)土地成本占公共利益項(xiàng)目的合理比例，確定具體公共利益項(xiàng)目的土地補(bǔ)償費(fèi)。

《土地管理法修正案》（草案）第48條第2款區(qū)分了被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用，這是一個(gè)進(jìn)步，但安置補(bǔ)助費(fèi)依然取決于土地產(chǎn)出能力。安置補(bǔ)助費(fèi)的功能在于維持農(nóng)民的生存和發(fā)展，能不能保證農(nóng)民的生活，保證農(nóng)民什么樣的生活水準(zhǔn)，應(yīng)該是安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核心問題和正義底線。土地征收迫使農(nóng)民失去最基本的生活資料，至少應(yīng)讓失地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)達(dá)到全國或當(dāng)?shù)氐娜司讲啪哂姓?dāng)性和可交易性。人均消費(fèi)支出是反映人均生活水準(zhǔn)的基本指標(biāo)，因而，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)以征地時(shí)的人均消費(fèi)支出乘以一定年限作為基本標(biāo)準(zhǔn)，國家征地標(biāo)準(zhǔn)以全國人均消費(fèi)支出作為依據(jù)，地方征地標(biāo)準(zhǔn)以地方人均消費(fèi)支出作為依據(jù)。人均消費(fèi)支出的一定年限為失地農(nóng)民年齡與法定退休年齡之差，最高20年。《土地管理法修正案》（草案）第48條第5款和第6款規(guī)定被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，有助于被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)，但社保費(fèi)用在功能上與安置補(bǔ)助一樣，本質(zhì)上也是安置補(bǔ)助費(fèi)，可以將一定比例的安置補(bǔ)助費(fèi)作為社保費(fèi)用由政府直接劃給社保局，確保失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。為避免征地補(bǔ)償過高或過低，可將土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)相結(jié)合，就高不就低：土地補(bǔ)償費(fèi)高于安置補(bǔ)助費(fèi)的以土地補(bǔ)償費(fèi)為準(zhǔn)；土地補(bǔ)償費(fèi)低于安置補(bǔ)助費(fèi)的另行補(bǔ)足差額。

公平合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于失地農(nóng)民而言是真正的利益補(bǔ)償，對于征收權(quán)力而言是切實(shí)的利益約束，對于政府而言省去各種扶貧式的工作與成本。因而，改造現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓失地農(nóng)民憑借土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)過上較好的生活，是土地征收法律制度利益平衡的重中之重。

四、土地征收的即征即用

即征即用是土地征收的公理，土地征收是基于公共利益需要實(shí)施的政府強(qiáng)制行為，迫不得已是土地征收正當(dāng)性的要素，征而不用意味著公共利益并不急需。荷蘭征收法（Dutch Expropriation Act）有“征收應(yīng)當(dāng)是急迫的”的法定要求，如果荷蘭的市政府在征收后不能立即實(shí)施項(xiàng)目，征收會(huì)被法官推翻。①“市政府只有在實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的需求極其緊迫的情況下才被允許進(jìn)行征收”。參見[荷]考克曼、維斯塔潘、馮克：《荷蘭土地利用規(guī)劃》，載張千帆主編：《土地管理制度比較研究》，中國民主法制出版社2013年版，第157頁。我國的《土地管理法》沒有明確即征即用，但第44條規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的須經(jīng)市縣以上政府的審批。先有建設(shè)項(xiàng)目再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，實(shí)質(zhì)上也是即征即用，正常情況下，建設(shè)項(xiàng)目得到政府批準(zhǔn)足以顯示公共利益的緊迫性。但是，由于公共利益界定不嚴(yán)，許多追求經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入土地征收范圍，這些建設(shè)項(xiàng)目常常因資金緊張或市場疲軟等停滯，甚至不乏借建設(shè)項(xiàng)目之名圈地占地，暴露了現(xiàn)行土地征收制度的漏洞。

我國的土地儲備利用了這一漏洞，2007年國土部、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合頒布《土地儲備管理辦法》，2018年國土部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合修訂。《土地儲備管理辦法》收儲的土地共5項(xiàng)，依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地以及其他依法取得的土地都沒有問題，有問題的是“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地”。字面上看，征收土地在先，收儲土地在后，收儲已完成征地手續(xù)的土地不影響土地征收本身，實(shí)際上這是允許土地征而不用，由政府收儲、融資、開發(fā)后轉(zhuǎn)讓，放任政府為收儲土地而大量征收土地。收儲的土地中，其他4種土地來源稀少，唯有征收土地可以源源不絕，土地收儲因而異化為地方政府任意征收土地的堂皇理由。黃奇帆市長曾介紹了重慶市2002年收儲40萬畝，10年賣掉20萬畝賺4000億的成功經(jīng)驗(yàn)，其中超前儲備5條規(guī)定清晰地表明了土地收儲與土地征收的內(nèi)在關(guān)系。①參見鄧全倫：《重慶土地生意》，《經(jīng)營管理者》2013年4期；黃奇帆：《讓廣大人民群眾“住有所居”》，《中國國土資源報(bào)》2013年2月22日；王小妝：《黃奇帆：五個(gè)原則管住40萬畝土地儲備》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年1月25日。2015年審計(jì)署對29個(gè)省份、29個(gè)中央部門跟蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)22個(gè)省和2個(gè)部門閑置土地高達(dá)2.6萬公頃，其中安徽省閑置土地1.66萬公頃。②參見譚永忠、姜舒寒、吳次芳：《閑置土地的形成原因與類型劃分》，《中國土地》2016年第2期。2016年至2017年，國家土地督察發(fā)現(xiàn)山東、河南的土地閑置和低效用地高達(dá)87.06萬畝。③參見《自然資源部關(guān)于2017年國家土地督察工作情況的公告》，http://gi.mlr.gov.cn/201804/t20180410_1767358.html，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)，2018年10月17日訪問。其原因在于，地方政府傾向于利用自身對土地供應(yīng)的壟斷優(yōu)勢，收儲更多的土地并盡可能遲延供地以獲取豐厚收益。④參見王媛、賈生華：《不確定性、實(shí)物期權(quán)與政府土地供應(yīng)決策：來自杭州的證據(jù)》，《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第3期。

以土地儲備為代表的征而不用包括早征遲用、多征少用等嚴(yán)重侵害農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，征而不用使得土地征收完全變味，土地征收事實(shí)上不再基于公共利益的需要，而是基于政府經(jīng)營土地的需要。土地征收比土地掛牌出讓早幾年甚至十幾年，是利用土地價(jià)值的時(shí)間差。我國一直處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和貨幣購買力走低的背景下，時(shí)間越長土地價(jià)值和地上附著物及青苗的成本越高，土地征收補(bǔ)償費(fèi)也不能不有所提高，征而不用可以較低的征收成本取代未來較高的征收成本，本質(zhì)上就是低價(jià)強(qiáng)購農(nóng)民土地。⑤參見孟勤國：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第143頁；孟勤國：《論新時(shí)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋毓芾矸ㄐ拚浮罚ú莅福┑葲]有明確土地征收必須即征即用，是現(xiàn)行土地征收法律制度利益失衡的重要原因，應(yīng)依據(jù)利益平衡的價(jià)值取向予以漏洞填補(bǔ)?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)當(dāng)將即征即用作為與公共利益并列的基本原則，土地閑置超過兩年的，視情況不同，分別采用下列措施：建設(shè)項(xiàng)目未動(dòng)工的，撤銷土地征收，恢復(fù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)；建設(shè)項(xiàng)目已動(dòng)工的，按照建設(shè)項(xiàng)目完成時(shí)間的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重新計(jì)算并補(bǔ)發(fā)各項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)；建設(shè)項(xiàng)目被取消的，按照重新出讓時(shí)間的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算并補(bǔ)發(fā)各項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)。《土地儲備管理辦法》的收儲對象應(yīng)刪除“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地”，徹底杜絕以土地儲備為名的違法土地征收。

五、土地征收的程序規(guī)范

土地征收是行政強(qiáng)制行為，具有嚴(yán)格的程序要求。這種要求體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地征收程序法定，土地征收的每一個(gè)程序都由法律明確規(guī)定，不允許政府隨意增減；二是土地征收的法定程序必須不折不扣的執(zhí)行，不能有任何的變通。土地征收必須遵循“法無明文規(guī)定不可行”和“程序錯(cuò)一切都錯(cuò)”的原則，才能有效約束土地征收權(quán)，確保土地征收在法律軌道內(nèi)運(yùn)行。然而，長期以來，程序問題在土地征收中一直沒有得到應(yīng)有的重視，地方政府普遍存在違反征地程序的問題⑥參見王一娟、李冰：《地方政府成為土地違法主角》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年4月17日。，如江蘇某地政府幫助鐵本公司以化整為零的方式繞開國務(wù)院的審批程序，征收基本農(nóng)田多達(dá)1200余畝，又如浙江寧?？h政府通過偽造村民簽約獲取浙江省政府的批文。⑦參見鄒愛華：《土地征收中的被征收人權(quán)利保護(hù)研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第228-229頁；鄒愛華、婁明悅：《土地征收審批權(quán)配置完善研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期。違法成本低是地方政府違反征地程序的主要原因，但土地征收法定程序的軟弱和漏洞縱容了地方政府目中無法?，F(xiàn)行征地程序散見于《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《征收土地公告辦法》《國土資源聽證規(guī)定》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》等，存在著至少3個(gè)急需解決的問題。

1.被征地農(nóng)民知情權(quán)的保障程序。土地征收事關(guān)農(nóng)民的切身利益，被征地農(nóng)民有權(quán)了解為何征地和如何征地?！锻恋毓芾矸ā返?6條、第48條，《土地管理法實(shí)施條例》第25條，《征收土地公告辦法》第14條都是為了讓被征地農(nóng)民知悉征地事項(xiàng)并賦予查詢和舉報(bào)權(quán)，但實(shí)踐效果不佳。有些地方不明確告知擬征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑，沒有征地的文件和公告，沒開村民代表大會(huì)①參見劉啟平：《河南國聯(lián)集團(tuán)涉嫌違法占地 監(jiān)管部門“集體失語”》，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》2017年12月29日。；有些地方未告知建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益和征地補(bǔ)償、安置方案的具體依據(jù)和理由，僅僅在法定地點(diǎn)張貼書面形式的公告。②參見高飛：《集體土地征收程序的法理反思與制度重構(gòu)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。地方政府即便不公告也沒有太大的問題，因?yàn)闆]有任何關(guān)于地方政府違反公告和聽取被征地農(nóng)民意見的應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。保障被征地農(nóng)民知情權(quán)是土地征收的重點(diǎn)程序，被征地農(nóng)民充分了解土地征收的情況，是被征地農(nóng)民自覺配合土地征收或依法維權(quán)的基礎(chǔ)，許多土地征收糾紛形成于被征地農(nóng)民對土地征收的一知半解。征地公告內(nèi)容應(yīng)有法定要素、細(xì)節(jié)和格式，使大多數(shù)被征地農(nóng)民能夠理解征地事項(xiàng)如擬征地的理由、建設(shè)項(xiàng)目基本情況、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地進(jìn)程、相關(guān)批準(zhǔn)文件、相關(guān)法律法規(guī)條款、異議和投訴方式與程序等；征地公告不能在法定地點(diǎn)一貼了之，應(yīng)以書面形式送達(dá)每一農(nóng)戶，確保每一農(nóng)戶知曉征地和表達(dá)意見的權(quán)利，農(nóng)戶拒絕簽收可留置送達(dá)；被征地農(nóng)民可就知情權(quán)受侵害提起行政訴訟，法院依照簡易程序?qū)徖聿脹Q。《土地管理法修正案》（草案）第47條第1款只規(guī)定了公告內(nèi)容包括擬征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等，地方政府沒有公告或拒不聽取被征地農(nóng)民意見應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任則未作規(guī)定，而且，征地公告的書面送達(dá)形式和被征地農(nóng)民的訴訟救濟(jì)渠道也未被提及，這是一個(gè)重大缺陷，應(yīng)予補(bǔ)正。

2.公共利益的聽證程序。《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田和土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)當(dāng)事人申請舉行聽證，但沒有明確聽證的內(nèi)容。土地征收中，最需要聽證的是公共利益和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，前者事關(guān)該不該征收土地，后者事關(guān)如何確定合理的補(bǔ)償。在我國，公共利益的認(rèn)定基本停留于政府內(nèi)部流程，聽證基本流于形式，政府的審批往往就是公共利益的證明③同注②；參見鐘頭朱：《論我國土地征收程序的缺陷和完善》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。，被征地農(nóng)民和公眾的意見對政府的土地征收決定基本沒有影響和約束。建設(shè)項(xiàng)目是否屬于公共利益、屬于哪一類公共利益是一個(gè)主觀判斷，美國、法國和日本設(shè)置公共利益的聽證程序以免出錯(cuò)④參見彭立峰：《土地征收公共目的的美法日三國比較研究》，《行政法學(xué)研究》2014年第3期。，公共利益聽證本質(zhì)上是對政府征地權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督和制約，有助于減少內(nèi)部人控制的失誤和尋租，因而應(yīng)當(dāng)確立公共利益聽證制度。除國防、外交、安全等涉及涉密項(xiàng)目外，公共利益聽證一律法定聽證，無需當(dāng)事人申請；聽證員的2/3由非政府人員擔(dān)任，在各界人士組成的聽證員庫中隨機(jī)抽選，當(dāng)事人和公眾均可參與聽證并發(fā)表意見；公共利益聽證公開直播，聽證紀(jì)要在當(dāng)?shù)赜杏绊懙膱?bào)紙等媒體上公布，鼓勵(lì)專業(yè)人士評述聽證結(jié)論?！锻恋毓芾矸ㄐ拚浮罚ú莅福┰诘?7條第1款中規(guī)定了“聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系的意見”，但和前述公共利益的聽證程序相比還存在本質(zhì)區(qū)別。

3.違反程序的追責(zé)機(jī)制?！爸貙?shí)體、輕程序”在土地征收中尤其突出，不僅地方政府經(jīng)常違反程序，多數(shù)被征地農(nóng)民對政府程序違法也不甚在意。①參見高飛：《集體土地征收程序的法理反思與制度重構(gòu)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。這是因?yàn)?，現(xiàn)行土地征收制度中幾乎沒有追責(zé)機(jī)制。例如：《土地管理法》第45條規(guī)定須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的征地情形，但沒有違反這一規(guī)定的責(zé)任主體和法律后果，《土地管理法修正案》（草案）第46條第3款同樣如此；《征收土地公告辦法》第13條規(guī)定被征地人有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償和安置手續(xù)，但沒有善后措施；《國土資源聽證規(guī)定》第34條、第35條規(guī)定違反聽證程序追究行政乃至刑事責(zé)任，但沒有具體條件和路徑。沒有追責(zé)機(jī)制，地方政府為趕進(jìn)度，就可以不走法律程序，就能調(diào)動(dòng)城管、警察或默許黑惡勢力強(qiáng)拆強(qiáng)征，只要不發(fā)生惡性事件，不僅無責(zé)，反而是當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的政績。土地征收利益巨大，違反土地征收程序幾乎無一不是出于追求不當(dāng)利益的目的，不嚴(yán)格追責(zé)，土地征收的任何實(shí)體規(guī)則都形同虛設(shè)，土地征收難免淪為地方政府及其利益集團(tuán)肆無忌憚謀取不法利益的工具，因而，“程序錯(cuò)一切都錯(cuò)”的行政法原理在土地征收中應(yīng)成為首要原則。違反征地法定程序，無論大小輕重，無一不究，無一不承擔(dān)行政處分乃至刑事責(zé)任，不得以動(dòng)機(jī)不壞作為免責(zé)理由。支持和獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)事人、公眾、政府內(nèi)部知情人員舉報(bào)土地征收違法行為，監(jiān)察委必須一一查處，漏查或不予查處，追究監(jiān)察委玩忽職守的責(zé)任。違反法定程序行為未處理之前，土地征收暫停。已完成土地征收手續(xù)的暫停項(xiàng)目建設(shè)，造成嚴(yán)重后果的，撤銷土地征收。

六、土地征收的法律責(zé)任

違法成本必須大于違法收益，這是遏制違法行為最重要、最有效、最合理的制度安排。法律責(zé)任是違法成本的載體和體現(xiàn)，法律責(zé)任的輕重直接反映違法成本的高低。土地征收的違法成本必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法收益才有可能扭轉(zhuǎn)目前土地征收幾近失控的局面，因?yàn)橥恋厥巧底羁斓呢?cái)產(chǎn)，土地征收是暴利最高的行為，地方政府違法征地的概率與對地方政府的懲處呈反向關(guān)系，與農(nóng)戶維權(quán)成本呈正向關(guān)系。②參見鄒秀清、鐘驍勇、肖澤干、宋鑫：《征地沖突中地方政府、中央政府和農(nóng)戶行為的動(dòng)態(tài)博弈分析》，《中國土地科學(xué)》2012年第10期?，F(xiàn)行土地征收法律制度中，法律責(zé)任過輕，不僅不能遏制土地征收違法行為，反而有鼓勵(lì)土地征收違法行為的作用，必須推倒重來。

首先，政府違法征地的法律責(zé)任大多空洞無物。國務(wù)院要求公安機(jī)關(guān)嚴(yán)查暴力征地，禁止隨意動(dòng)用警察參與強(qiáng)行征地，追究因征地引發(fā)惡性事件的黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任③參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2010〕15號）。，不少地方政府我行我素，因?yàn)閯?dòng)用警察參與強(qiáng)行征地至今沒有一例被認(rèn)定為“隨意”。國土資源部要求規(guī)范征地程序，不得強(qiáng)行征地④參見《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號）。，對違法違規(guī)征地、采取暴力方式征地等侵害農(nóng)民利益行為，引發(fā)群體性或惡性事件的，按照有關(guān)規(guī)定對有關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅追究責(zé)任⑤參見《國土資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)格管理防止違法違規(guī)征地的緊急通知》（國土資電發(fā)〔2013〕28號）。，但查處主體缺位，地方國土資源局不能不聽政府的。法律、法規(guī)沒有明確的強(qiáng)行征地、暴力征地的法律責(zé)任，公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院有理由不予立案，刑事追究和行政訴訟無從談起。因而，必須重新構(gòu)建政府違法征地的法律責(zé)任。《土地管理法修正案》（草案）第6條賦予國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)以督察的權(quán)力，督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)直接監(jiān)查省、自治區(qū)、直轄市人民政府，以及國務(wù)院確定城市的地方人民政府對土地的利用和管理情況。這為強(qiáng)化和細(xì)化行政機(jī)關(guān)在違法違規(guī)征地上應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，提供了法律制度層面的宏觀指引。2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》第62條沿用了2009年修改的《農(nóng)村土地承包法》第59條，設(shè)置了對于違法違規(guī)征地的刑事責(zé)任追究或損害賠償責(zé)任承擔(dān)的原則性規(guī)則。但這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》還應(yīng)當(dāng)明確禁止一切不屬于法院強(qiáng)制執(zhí)行的強(qiáng)行征地，對動(dòng)用警察或默許黑惡勢力強(qiáng)拆強(qiáng)征的主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員一律予以開除公職處分，造成嚴(yán)重后果的視不同情況追究濫用職權(quán)罪、徇私枉法罪、破壞公私財(cái)物罪、擾亂公共秩序罪、傷害罪等。其他違法行為如違反公告和通知義務(wù)、化整為零審批征地、違規(guī)壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、為土地儲備而征地，等等，都應(yīng)有與之對應(yīng)的具體的法律責(zé)任如各種行政處分和涉嫌的刑事責(zé)任。

同時(shí)，被征地農(nóng)民的違法行為缺乏應(yīng)有的法律責(zé)任。被征地農(nóng)民的違法行為大致分2類：一是為了多得征地補(bǔ)償，不少農(nóng)民在擬征土地上搶栽農(nóng)作物、搶種林木花卉、搶建房屋、密植假植、虛報(bào)墳頭、多報(bào)戶頭或人口等。①根據(jù)筆者對湖南省衡陽市國土資源局工作人員的訪談梳理而成。對此，《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》和地方性法規(guī)只是規(guī)定不予補(bǔ)償②參見《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地補(bǔ)償條例》《黑龍江省土地管理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《福建省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《長沙市征地補(bǔ)償安置條例》《蘭州市保障重點(diǎn)工程建設(shè)若干規(guī)定》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》。，蘭州市稍顯力度，還要求當(dāng)?shù)卣畬Ξ?dāng)事人給予批評教育?，F(xiàn)有法律法規(guī)沒有任何懲罰性措施③參見《蘭州市保障重點(diǎn)工程建設(shè)若干規(guī)定》第16條。，形成多違法多得、少違法少得、不違法不得、被查出至多不得的氣氛，刺激違法行為蔓延，損害土地征收秩序。土地征收法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定：被征地農(nóng)民為多得征地補(bǔ)償而弄虛作假的，按照弄虛作假可能得到的征地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額予以罰款，罰款在征地補(bǔ)償費(fèi)中扣交。二是違法維權(quán)，不少農(nóng)民以鬧事、圍堵、打砸、縱火、自殘等阻擾和對抗土地征收，宣示和爭取自身的土地征收利益。對此，現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏針對性的規(guī)定，地方政府往往能壓就壓，壓不住就無原則地私下安撫，形成大鬧大得、小鬧小得，不鬧不得的預(yù)期，刺激違法維權(quán)行為過激化、惡性化，正常的合法維權(quán)反而邊緣化。土地征收法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分合法維權(quán)和違法維權(quán)，一方面確保合法維權(quán)渠道暢通、有效，對合法維權(quán)置之不理或予以非法打壓的追究有關(guān)部門玩忽職守等責(zé)任。另一方面明確違法維權(quán)行為的定義和情形，依據(jù)不同情況追究行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。嚴(yán)禁以私下提高補(bǔ)償費(fèi)等方式遷就或平息違法維權(quán)，在政府征地行為合法合規(guī)的前提下，違法維權(quán)行為產(chǎn)生自焚、自殘、自殺等惡性后果的，由違法維權(quán)人自行承擔(dān)，不得歸咎于政府。

七、結(jié) 語

土地征收的原理闡述并不復(fù)雜，但土地征收的行為和利益非常復(fù)雜。我國土地征收法律制度不能依賴本本或國外經(jīng)驗(yàn)，必須從我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，切實(shí)有效地規(guī)范土地征收行為，平衡土地征收各方利益。黨的十九大明確我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展由數(shù)量型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模的土地征收已失去作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理由，理應(yīng)也有條件實(shí)行最嚴(yán)格的土地征收制度，希望本文的分析和對策能引起國家立法機(jī)關(guān)的高度關(guān)注。