肖金明

一、黨內(nèi)法治基本范疇

黨內(nèi)法規(guī)和法治理論研究落后于黨內(nèi)法規(guī)和法治實踐，這是目前一個普遍的看法，也確是一個事實。一方面，黨內(nèi)法規(guī)理論界無法有效回應黨內(nèi)法規(guī)和法治實踐的需求，黨內(nèi)法規(guī)實務界的這種感覺更為明顯；另一方面，也制約著黨內(nèi)法規(guī)和法治研究的學理化、學科化程度，黨內(nèi)法規(guī)學還不能成為一門獨立的學問和學科，原因就在于黨內(nèi)法規(guī)理論研究不到位，尤其是黨內(nèi)法規(guī)基礎理論研究不夠，特別是對黨內(nèi)法治基本范疇的研究明顯不足。黨內(nèi)法治基本范疇是黨內(nèi)法規(guī)學學科化的理論基石，如同一般法學重視法學基本范疇研究一樣，黨內(nèi)法規(guī)學也需要加強基本范疇研究，為黨內(nèi)法治理論體系奠定堅實的基礎?；趯ωS富的黨內(nèi)法規(guī)和法治實踐的觀察和思考，以及對黨內(nèi)法規(guī)多學科研究成果的梳理和概括，提出黨內(nèi)法治研究的若干范疇，由此深化黨內(nèi)法治基礎理論研究，創(chuàng)新發(fā)展黨內(nèi)法治理論體系。

（一）依規(guī)治黨—依法執(zhí)政

依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的需要，是全面依法治國的關鍵所在，是全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求，是黨的十八大以來黨領導人民治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略的最新內(nèi)容。①黨的十八大以來，依法治國呈現(xiàn)出新的格局。加強治國與治黨、從嚴治黨與制度治黨、制度治黨與依規(guī)治黨、依規(guī)治黨與依法治國等若干重要范疇之間的密切關系，創(chuàng)新發(fā)展了新時代全面依法治國的理論、制度和實踐，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一成為全面依法治國的基本原則。習近平關于依規(guī)治黨的思想，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要性提高到前所未有的戰(zhàn)略高度，為進一步加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設指明了方向。參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》2018年第2期。依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，也包括依章依規(guī)執(zhí)政，黨內(nèi)法規(guī)是黨的領導和執(zhí)政的基礎規(guī)范。依規(guī)執(zhí)政當然首先是依據(jù)黨的章程執(zhí)政，依章依規(guī)、依憲依法執(zhí)政是全面依法治國的前提，而依規(guī)治黨則是依法執(zhí)政的基礎。黨內(nèi)法規(guī)學是治國理政之學，治國理政的主線是推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深入依規(guī)治黨，深化依法執(zhí)政實踐，共同推進依法執(zhí)政和依法行政，從而走向全面依法治國。黨內(nèi)法規(guī)學研究必須結合治國理政的這一邏輯體系。在這個邏輯體系中，豐富和深化依規(guī)治黨的內(nèi)涵，一體建設法治政府和法治政黨，擴展依規(guī)治黨的效應，推進依法執(zhí)政，需要黨內(nèi)法規(guī)和法治理論、制度和實踐創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)和法治研究應當以依規(guī)治黨、依法執(zhí)政為基本范疇，以習近平新時代中國特色社會主義法治思想，尤其是習近平關于依規(guī)治黨的一系列重要論述和重大論斷為指導，科學闡釋依規(guī)治黨的本質、內(nèi)涵及其理論、實踐和時代特征，對依規(guī)治黨與依法執(zhí)政的關系、依法執(zhí)政與依法行政的關系、法治政黨與法治政府的關系、依規(guī)治黨與依法治國的關系等作出學理闡釋。

（二）黨的建設—黨的領導

黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象作為制度現(xiàn)象最直觀的表現(xiàn)就是實踐中形成的以黨章為核心、以準則條例為主干的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)制度體系。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，應當按照黨的十九大提出的要求，加快形成覆蓋黨的建設和黨的領導各方面各領域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的建設是系統(tǒng)建設，以政治建設為統(tǒng)領，包括政治建設、思想建設、組織建設、紀律建設、作風建設、制度建設等，其中，制度建設是保障，貫穿于黨的建設始終，體現(xiàn)于黨的建設全局。加強黨的制度建設尤其是黨內(nèi)法規(guī)制度建設，是保證黨的系統(tǒng)建設質量和水平的必然選擇；黨的領導是全面領導，黨的十九大將黨的全面領導提升到了前所未有的高度，黨的全面領導包括領導國家事務和社會事務，領導立法和政法、領導行政和監(jiān)察、領導國防和外交，領導政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明建設。加強黨的制度建設尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設，是保證黨的全面領導效能和水平的必然要求。黨的建設、黨的領導是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的兩個基本面向，應當加強黨的建設、黨的領導的理論研究，將其作為黨內(nèi)法治的基本范疇，加強黨的建設、黨的領導與黨的制度、黨內(nèi)法規(guī)的關系研究，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化、類型化、科學化。

（三）黨內(nèi)民主—黨內(nèi)權威

黨內(nèi)法規(guī)學著眼于治國理政之道，聚焦于黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，主要依賴兩類高度關聯(lián)的制度即黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律制度。以制度為基礎的治理現(xiàn)代化著重于兩個基本維度即民主和權威，構成與法治高度關聯(lián)的治理標準和要素。無論全球治理、國家治理、黨內(nèi)治理，還是地方治理、社區(qū)治理、大學治理，皆不例外。如何保障黨內(nèi)民主，如何維護黨內(nèi)權威，是全面從嚴治黨，推進黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大理論和實踐命題。作為治國理政之學的黨內(nèi)法規(guī)學聚焦政治文明的永恒主題，即推進權力走向權威。推進黨內(nèi)權力走向黨內(nèi)權威，需要發(fā)展黨內(nèi)民主和健全黨內(nèi)法治。黨內(nèi)民主、黨內(nèi)權威及其相互關系應當建立在黨內(nèi)法治基礎上，實現(xiàn)黨內(nèi)民主與黨內(nèi)權威的有機結合，必須依靠黨內(nèi)法治。從一定意義上說，黨內(nèi)民主、黨內(nèi)權威、黨內(nèi)法治三者有機統(tǒng)一，深化新時代黨的民主集中制理論和實踐，是黨內(nèi)法治理論和實踐創(chuàng)新的重大課題。

（四）黨規(guī)權力—黨規(guī)權利

無論政治制度、經(jīng)濟制度還是社會制度，大凡重要的制度現(xiàn)象都需要法學研究，需要法學學科的學理貢獻。法學思維和方法尤其是權力—權利分析框架，在國家制度、黨的制度、社會制度研究中不可替代。作為治國理政之學，黨內(nèi)法規(guī)學必須依循法學思維和方法，圍繞黨規(guī)權力—責任、黨規(guī)權利—義務、黨規(guī)權力—權利這些基本范疇展開理論體系。黨內(nèi)法規(guī)學既要研究黨規(guī)權力與國法權力的差異、黨規(guī)權力運行規(guī)律及相關制度邏輯，尤其是黨規(guī)權力責任限度、程序、方式等方面的制度化、規(guī)范化、程序化、法規(guī)化，將黨內(nèi)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權等關進法規(guī)制度的籠子，納入黨內(nèi)法治軌道；黨內(nèi)法規(guī)學又要研究黨規(guī)權利與國法權利的異同，黨規(guī)權利義務的性質特征、價值功能，尤其是權利義務的政治性、倫理性、義務優(yōu)先性、權利基本性等，以及黨規(guī)權利義務關系及其實現(xiàn)方式、保障機制；黨內(nèi)法規(guī)學還要研究黨規(guī)權力與黨規(guī)權利的關系，強調權力權利的互約性和平衡性。權利與權力的關系是傳統(tǒng)法學的基本命題，也是新時代公法學的重大命題。權利與權力的關系邏輯同樣適用于公法學的新時代命題，對于黨內(nèi)法規(guī)和法治研究具有基礎價值。

（五）黨內(nèi)法規(guī)—黨內(nèi)法治

黨的十八大以來，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，核心是構建中國特色社會主義法治體系，這其中包括黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律制度兩大制度板塊，在全面依法治國、建設法治中國進程中，黨內(nèi)法規(guī)制度呈現(xiàn)出越來越重要的作用。①截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4200部，構成了“1+4”黨內(nèi)法規(guī)框架體系，形成了由中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的層級結構。就框架體系看，一部黨章，黨的組織法規(guī)450多部，黨的領導法規(guī)900多部，黨的自身建設法規(guī)1400多部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1460多部；就層級結構看，一部黨章，220多部中央黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范面上的問題，240多部部委黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范條上的問題，地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占法規(guī)總量的90%，著重解決塊上的問題。參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》2018年第2期。毫無疑問，全面依法治國之法、法治中國之法，不僅僅指國家法律制度體系，黨規(guī)國法及其關系是新時代黨領導人民治國理政的基本制度支撐。當前推進中的黨和國家機構改革必須堅持以人民為中心，堅持黨的領導，堅持法治思維和法治方式，這里的法治就不僅僅是國家意義上的法治，還包括黨內(nèi)法治，必須以黨內(nèi)組織法治和國家組織法治為黨和國家機構改革提供強有力的制度支撐。從一定意義上講，黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是中國特色社會主義制度的現(xiàn)代化，就是中國法的現(xiàn)代化，包括黨內(nèi)法規(guī)制度、國家法律制度、社會規(guī)章制度的現(xiàn)代化。中國法的現(xiàn)代化著重于重構法的形式體系，重申法治實質精神。黨內(nèi)法規(guī)是法的基本形式，黨內(nèi)法治是中國法治的全新形態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法治是黨內(nèi)法規(guī)學的基本范疇，對于黨內(nèi)法規(guī)學學科化具有基礎意義。

二、黨內(nèi)法治基本原則

黨內(nèi)法規(guī)和法治研究需要一個合理的分析框架，以“理念—原則—制度—行為”為基本分析框架，有利于全面深入地認識和把握黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象及其本質，有利于黨內(nèi)法規(guī)和法治研究的規(guī)范化、學理化和法學化。研究黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，可以以理念映照制度的靈魂和精神，以原則形塑制度的骨架和經(jīng)絡。原則也是一種規(guī)范，是一種更為基礎的規(guī)范，它承載著理念，作用于制度甚至直接作用于行為。黨內(nèi)法規(guī)基本原則是指貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定、遵守、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，對黨內(nèi)立規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)行為具有引領和約束作用的基礎規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)基本原則來自兩個方面的匯聚和融合，即由理論原理演繹而來或者由具體規(guī)范抽象而成，一方面是對黨內(nèi)法規(guī)實踐經(jīng)驗的總結和提升，是超越黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范的高度凝練和概括；另一方面是由政治理念和黨內(nèi)法規(guī)原理延伸而來，是政治理念和法治原理的延展和轉化。這兩個方面結合和統(tǒng)一起來，可以明確以下黨內(nèi)法規(guī)基本原則，即依規(guī)治黨原則、黨章為本原則、義務優(yōu)先原則、民主集中制原則、法治統(tǒng)一原則。

（一）關于依規(guī)治黨原則

一般說來，法治是一個外來性明顯、本來性不足的概念。如果作為一個現(xiàn)實性強烈、實踐性鮮明的概念，它需要知識、理論、話語更加中國化。在中國語境中，法治就是指依法治國，對它最樸素的解釋就是依法治權、依法治官，將權力關進制度的籠子里，納入法治軌道。與國家法治同理，總體上講，黨內(nèi)法治作為一個最具中國特色的概念，也要強調在黨內(nèi)依規(guī)治權、依規(guī)治官，將黨內(nèi)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權關進制度的籠子，納入由黨內(nèi)法規(guī)鋪設的法治軌道。①只有將依規(guī)治黨聚焦在依規(guī)治官、依規(guī)治權上，才能在思想內(nèi)涵上與依法治國保持一致。加強“依法治國、依規(guī)治黨的關鍵是依法治官、依法治權”的觀念，形成依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的認識和思想基礎，是全面依法治國的需要。作為黨內(nèi)法規(guī)的基本原則，依規(guī)治黨是思想建黨、制度治黨的基本要求，是治黨務必從嚴、從嚴必依法度的具體體現(xiàn)，是新時代全面依法治國的有機組成部分，與依法治國有機統(tǒng)一成為全面依法治國的基本原則，是堅持和實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關鍵所在，是推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。遵循依規(guī)治黨原則，就是要求將黨內(nèi)治理奠定在以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度基礎上，將黨的各項工作納入由黨內(nèi)法規(guī)鋪設的法治軌道，實現(xiàn)黨內(nèi)依規(guī)治權、依規(guī)治官，形成黨規(guī)責任權力一致、黨規(guī)義務權利統(tǒng)一、規(guī)范權力保障權利、履行義務維護權威的黨內(nèi)法治邏輯，為黨內(nèi)法規(guī)制定、遵守、執(zhí)行和監(jiān)督提供基本指引。

（二）關于黨章為本原則

黨章為本原則源自第一個中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要，與憲法至上并列為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本要求。毫無疑問，黨章為本的要求不僅適用于黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，它同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)的遵守、執(zhí)行和監(jiān)督。黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有基礎性地位和最高規(guī)范效力，堅持黨章的根本法規(guī)地位，維護黨章最高法規(guī)效力，必須將“黨章為本”確立為黨內(nèi)法治基本原則，以其駕馭黨內(nèi)法規(guī)制度建設和黨內(nèi)法治實踐。與在國家法律體系中強調“憲法至上”一樣，在黨內(nèi)法規(guī)體系中強調黨章為本原則，就是突出黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的根本法地位，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制定的根本依循，統(tǒng)領黨內(nèi)法規(guī)制度建設，維護黨內(nèi)法規(guī)體系的基本秩序。不僅如此，它還應當作用于黨內(nèi)法治的全過程。當然，“憲法為上、黨章為本”具有高度一體性，它必然要求黨內(nèi)法規(guī)不抵觸憲法法律，以保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系保持統(tǒng)一。實際上，黨規(guī)與國法是兩個并列的制度系統(tǒng)，它們之間的統(tǒng)一成為新時代法治建設的新課題。黨規(guī)和國法的關系是一個相互的關系，黨規(guī)不能抵觸國法是執(zhí)政黨在制度建設上的自我要求和約束。相對應的是，國家立法也需要考慮與黨規(guī)保持協(xié)調一致，這是對國家立法的新要求。②黨內(nèi)法規(guī)不能抵觸憲法法律，這是中國共產(chǎn)黨對自身制度建設的基本要求，是正確處理黨規(guī)與國法關系的基本需要，是黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的基本體現(xiàn)。這是中國法治特殊性的表現(xiàn)，不能簡單地將其解讀為一般法治的要求，否則就需要將黨規(guī)納入合憲性審查范圍。從中國法的體系化的角度講，黨規(guī)國法不能抵觸是雙向的，這是黨規(guī)與國法協(xié)調一致的要求和保障。

（三）關于義務優(yōu)先原則

無論黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，以及它們調整的社會關系，都存在權利—義務、權利—權力等結構。黨規(guī)與國法不同，其中就包括權利義務、權力權利關系不同。黨的組織與黨員的關系不同于政權組織與公民的關系，由此決定了黨規(guī)關系與國法關系在性質、特征、產(chǎn)生方式等方面的若干不同。國法上的權利義務關系主要是指不同主體之間的權利義務關系，黨規(guī)上的權利義務關系更多地體現(xiàn)為同一主體的權利義務關系，并且黨員的主體地位更加強調義務的重要性。無論是黨規(guī)還是國法，都強調權利義務的統(tǒng)一，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。國法上除強調一般意義上的權利義務的平衡性外，更加強調權力權利關系的對等性，由權利本位理念衍生出的權利保障原則，要求以義務履行回應權利需要，以規(guī)范權力對應權利需求。與國法上的權利本位理念不同，黨規(guī)上強調義務重心論，由此衍生出黨內(nèi)法規(guī)的義務優(yōu)先原則，在保障黨員民主權利的同時更加強調黨內(nèi)義務優(yōu)先的意義，黨員在黨內(nèi)政治生活中的主體地位要依靠黨員主張和行使權利來體現(xiàn)，更要靠履行黨員義務來實現(xiàn)。在國法意義上，權力與權利是一對矛盾，矛盾的過程在一定意義上受權利本位理念和權利保障原則的主導；在黨規(guī)關系上，權利與權力也構成一對矛盾，矛盾的過程在相當程度上受義務重心理念和民主集中制原則的主導。

（四）關于民主集中制原則

民主集中制原則既是國家政權組織及其活動的基本原則，也是中國共產(chǎn)黨組織和活動的基本原則，既是一項政治原則，又是一項法治原則，它是由憲法和黨章確立和保障的，是黨規(guī)和國法必須依循和貫徹的基本原則。作為一項政治原則的民主集中制，要求在黨的組織和活動中充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，實行正確黨內(nèi)集中，以形成既有集中又有民主，既有紀律又有自由，既有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面。作為一項法治原則的民主集中制，主要強調將黨內(nèi)民主與黨內(nèi)權威統(tǒng)一于黨內(nèi)法治。黨的十八大以來，黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提上議事日程，黨和國家的關系、治理和制度的關系、黨規(guī)和國法的關系、法治與善治的關系等成為治理現(xiàn)代化的重大命題。民主集中制是新時代治理變革和現(xiàn)代化必須遵循的基本原則。新時代黨內(nèi)民主集中制原則的創(chuàng)新實踐，要求正確處理黨內(nèi)民主、權威和法治的關系，加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，在尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利的同時，強調維護黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導。①現(xiàn)代治理必須加強制度邏輯，在民主、科學、法治的治理標準上，在民主、權威、法治的治理要素上，突出法治的意義。民主集中制作為傳統(tǒng)表述的黨的組織和活動的根本原則，應當視為新時代黨的治理的根本原則，其重大現(xiàn)實命題就是不斷優(yōu)化民主、權威和法治的關系，確保黨內(nèi)民主和權威在法治軌道上并行，不斷推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在黨內(nèi)充分發(fā)揚民主，正確實行集中，必須加強黨內(nèi)法規(guī)和法治建設，實現(xiàn)黨內(nèi)民主、權威（集中）、法治三位一體，以法治保障民主、維護權威，使民主與權威并行于法治軌道上，在法治軌道上推進和保障民主，確立和維護權威。

（五）關于法治統(tǒng)一原則

法治統(tǒng)一原則不同于以往講的法制統(tǒng)一原則，它比法制統(tǒng)一原則具有更廣泛的意義。一般說來，法制統(tǒng)一原則是一項憲法原則，它強調憲法至上，以憲法統(tǒng)率國家法律制度，并建立憲法監(jiān)督制度，開展合憲性審查工作，以維護憲法權威和國家法律體系。法制統(tǒng)一原則同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)制度建設，強調黨章為本，以黨章統(tǒng)率黨內(nèi)法規(guī)制度，并建立黨章監(jiān)督制度，開展合章性審查工作，以維護黨章權威和黨內(nèi)法規(guī)體系。法治統(tǒng)一原則更進一步，不僅強調國家法律制度體系的統(tǒng)一性，還強調黨章與憲法的統(tǒng)一、黨規(guī)與國法的統(tǒng)一，是在超越國家法律體系的中國特色社會主義法治體系中，以法制統(tǒng)一為基礎，強調黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一，強調黨章黨規(guī)與憲法法律的統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)的法治統(tǒng)一原則要求以黨章和憲法統(tǒng)一并統(tǒng)率黨規(guī)和國法的統(tǒng)一，以合章性審查與合憲性審查統(tǒng)一保障黨規(guī)和國法統(tǒng)一。貫徹黨內(nèi)法規(guī)的法治統(tǒng)一原則，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的要求，有利于改善中國特色社會主義法治體系的質量，是新時代全面依法治國的需要，有利于提升依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的水平。

若干相互聯(lián)系的黨內(nèi)法規(guī)基本原則構成一個完整體系，它們彼此支持支撐、相輔相成。黨內(nèi)法規(guī)基本原則的意義不言而喻，通過發(fā)揮指引、規(guī)范作用，包括補位作用，維護黨內(nèi)法規(guī)體系的整體性、結構性和有序性。推進黨內(nèi)法規(guī)建設，深化黨內(nèi)法治實踐，必須遵循依規(guī)治黨原則、黨章為本原則、義務優(yōu)先原則、民主集中制原則和法治統(tǒng)一原則，以上述原則為黨內(nèi)法規(guī)制度的骨架和經(jīng)脈，將法的理念和精神輸入黨內(nèi)法規(guī)制度體系，維護黨內(nèi)法規(guī)和法治的方向和水平，撐起黨內(nèi)法規(guī)的精神境界和黨內(nèi)法治的遠大格局。

三、黨內(nèi)法治基本邏輯

加強黨內(nèi)法治建設，構建黨內(nèi)法治體系，深化黨內(nèi)法治實踐，需要以黨內(nèi)法治基本范疇為基礎，以黨內(nèi)法治基本原則為依循，科學凝練和闡釋與正確實踐和遵循黨內(nèi)法治基本邏輯。黨內(nèi)法治基本邏輯主要包括治理—法治—善治邏輯、人民—政黨—國家邏輯、權威—民主—法治邏輯、權力—權利—義務邏輯等。黨內(nèi)法治基本邏輯體系規(guī)定著黨規(guī)制度的民主性、科學性、法治性，決定著黨內(nèi)法治發(fā)展的方向、格局和水平。遵循治理—法治—善治邏輯，主要回應通過黨內(nèi)法治走向黨內(nèi)善治的實踐要求；遵循人民—政黨—國家邏輯，主要對應一般法治與特別法治有機統(tǒng)一的實際要求；遵循權威—民主—法治邏輯，主要呼應黨內(nèi)民主、法治、權威相輔相成的現(xiàn)實要求；遵循權力—權利—義務特別邏輯，主要順應黨內(nèi)關系的特性與黨內(nèi)治理的特質。

（一）治理—法治—善治邏輯

黨的十八屆三中全會決定關于全面深化改革總體目標的表述，突出強調了制度與治理之間的內(nèi)在關聯(lián)，確立了全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆四中全會決定關于全面推進依法治國的決定則延伸了制度與治理關系的內(nèi)在邏輯，中國特色社會主義制度主要包括完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構成了一個更為完整、更加有力的治理—法治—善治邏輯體系。

其一，善治是相關學科公認和共享的概念和范疇。一般來說，善治是治理傾向的目標，法治是善治的基本構成要素。①善治包括合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正等要素。參見俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第100-110頁。比較而言，政治學、黨建學等學科更加關注黨內(nèi)治理的自治性，組織的自治性必然與法治、善治相關聯(lián)；法學更加關注黨內(nèi)治理的規(guī)范化，治理的規(guī)范化必然與法治、善治相聯(lián)系。在一定意義上講，在黨內(nèi)治理領域，就治理、法治、善治的關聯(lián)研究而言，黨建學、政治學與法學殊途同歸。黨內(nèi)法規(guī)學應當以治理—法治—善治邏輯體系為基石，深化黨規(guī)制度現(xiàn)象和黨內(nèi)法治實踐研究。

其二，善治是政治與法治有機統(tǒng)一的過程和狀態(tài)。善治是治理現(xiàn)代化的政治表述，法治是治理現(xiàn)代化的基本特征，政治與法治的有機統(tǒng)一是走向善治的必經(jīng)之路?，F(xiàn)代政黨和國家治理首先是一個政治過程，它們以制度為基礎，在制度治理上更加突出法治，以法治為基本特征的治理現(xiàn)代化過程即是實現(xiàn)善治的過程。在中國，善治的政治表述和法治表達就是黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。換言之，推進黨和國家治理民主化、法治化，實現(xiàn)以民主法治為基本特征的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，即達成善治。

其三，善治是黨和國家治理相融合的趨勢和效果。從某種意義上講，法治中國建設過程就是黨和國家治理現(xiàn)代化的過程，也就是黨和國家治理走向善治的過程。依循治理—法治—善治邏輯主線，以善治為歸宿，優(yōu)化它們之間的相互關系，形成通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理，逐步走向黨內(nèi)善治的態(tài)勢。黨和國家治理以制度為基礎，突出法治的作用，必須強調黨的制度之于社會主義制度的重要性，突出黨規(guī)制度體系以及黨內(nèi)法治建設在黨和國家治理現(xiàn)代化中的作用，使其成為中國特色社會主義制度的關鍵內(nèi)容和中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長遠目標，需要在全面依法治國的總格局中加強黨和國家制度建設，推進黨規(guī)與國法相結合，堅持依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一，加快中國特色社會主義法治體系的構建，夯實中國特色的黨內(nèi)法治，以黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理，聯(lián)動國家法治、帶動社會法治，使黨內(nèi)法治在黨和國家以及社會治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮示范作用。

（二）人民—政黨—國家邏輯

任何事物、現(xiàn)象都有自身的產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律，法治亦是如此。通常說來，不同領域和方面的法治有所不同，但法治的一般原理都有所適用。法治有一般法治與特別法治之分，所謂一般法治，就是超越各個領域和方面法治的共性法治，可以人民法治命名；所謂特別法治，就是指分別在不同領域和方面的差別法治，例如國家法治、黨內(nèi)法治等。相對于人民法治原理、規(guī)律而言，國家法治、黨內(nèi)法治可以視為特別法治，或者人民法治的不同形式，它們共用權力、責任、權利、義務等法治基本要素，共享自由、平等、公正等法治基本價值，共循人民民主、人民主權、社會主義法治等原則。黨內(nèi)法治、國家法治是中國特色社會主義法治體系的不同部分，它們有共性并密切關聯(lián)，也有差異且并行共進。

其一，一般法治即共性法治，側重于黨內(nèi)法治和國家法治相同的一般原理和規(guī)律。比如，執(zhí)政意志與政權意志從屬于人民意志，黨內(nèi)權力、國家權力歸屬于人民權力；國家法治建設強調的是良法善治，法治國家建設是國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。黨內(nèi)法治建設亦強調良規(guī)善治，法治政黨建設則是黨的治理現(xiàn)代化的必由之路；國家法治與民主相結合、與人權相統(tǒng)一，黨內(nèi)法治也要與黨內(nèi)民主相結合并與黨內(nèi)權利保障相統(tǒng)一；依法治國關鍵是依法治官、依法治權，依規(guī)治黨的關鍵也是規(guī)范和控制權力，把黨內(nèi)權力歸納入黨規(guī)制度鋪設的軌道；從法制到法治，從法律體系到法治體系，體現(xiàn)了國家法治的發(fā)展軌跡，從黨規(guī)制度到黨內(nèi)法治，從黨規(guī)制度體系到黨內(nèi)法治體系，則反映了黨內(nèi)法治的發(fā)展邏輯。概言之，無論是法治國家、法治政府，還是法治社會、法治政黨，其中的法治內(nèi)涵具有共性，不同領域和方面的法治共同遵循一般法治原理和規(guī)律。

其二，特別法治即差別法治，側重于黨內(nèi)法治和國家法治不同的特殊理論和邏輯。黨內(nèi)法治和國家法治是人民法治的基本類型，它們在人民法治原理、規(guī)律之下有各自的理論和邏輯。比如，在權利與權力、權利與義務關系等重大理論問題上，國家法治上的權利本位理論就不能機械地搬用到黨內(nèi)法治上，在黨內(nèi)法治上，義務重心論有著更大的合理性；再比如，國家法治上的司法觀念和制度不能盲目地移植到黨內(nèi)法治上，黨內(nèi)爭議、糾紛具有政治性，在黨內(nèi)以非訴訟、非司法方式解決。①在黨內(nèi)法治體系的構建方面，有學者主張，在從嚴治黨層面設立與現(xiàn)行國家法治同樣的規(guī)治體系，其中包括：在黨內(nèi)設立司規(guī)系統(tǒng)，負責對于黨員與黨員之間、黨員與黨組織之間、黨組織與黨組織之間的糾紛進行裁決，甚至主張在黨內(nèi)設立類似于公檢法一樣的體制亦即偵查、監(jiān)督和審判體制，特別是設立黨庭進行適用黨內(nèi)法規(guī)的審判，黨員和公民都可以對黨員或者黨組織的違紀違規(guī)進行起訴，黨內(nèi)規(guī)治系統(tǒng)與國家法治系統(tǒng)一樣要嚴格遵循程序規(guī)則，偵查、監(jiān)督和審判之間相互獨立、相互配合，做到公開、透明和公正。參見柯慶華：《黨導法治：將黨關進黨規(guī)的鋼籠子里》，http://www.aisixiang.com/data/89399.html，愛思想網(wǎng)，2018年10月3日訪問。作為聯(lián)系人民和國家的主體性橋梁，執(zhí)政黨組織必須是緊密型的政治組織，黨內(nèi)法治在一些重大主題上與國家法治的差別必須受到足夠的重視。這就意味著政治規(guī)矩、組織紀律、民主集中制以及義務重心論、特別權力（權利）論等原則和理論對黨內(nèi)法治建設具有特別的意義，也由此形成了執(zhí)政組織體系及其治理結構不同于政權組織及其治理結構的特征。

其三，一般法治與特別法治相統(tǒng)一，必須遵循法治共性并且尊重法治差別。既然黨內(nèi)法治與國家法治有共性也有差別，就必須強調一般法治原理和規(guī)律對黨內(nèi)法治建設的指導意義，明確黨內(nèi)法治的特別理論和邏輯，兩者不能偏廢。一方面，黨內(nèi)法治不能偏離一般法治原理和規(guī)律，因而也不能忽視國家法治的經(jīng)驗；另一方面，不能機械地、僵化地、盲目地在黨內(nèi)法治建設上照搬國家法治，復制國家法治模式，照搬和復制國家法治就容易將黨內(nèi)法治過于簡單化。加快推進黨內(nèi)法治建設，依循人民—政黨—國家的邏輯主線，以人民為起點，優(yōu)化它們之間的相互關系，形成人民、政黨和國家有機體，以人民法治統(tǒng)馭黨和國家法治，推進共性法治與差別法治有機統(tǒng)一，通過黨內(nèi)法治和國家法治實踐人民法治。

人民是中國共產(chǎn)黨政治的邏輯起點，也是中國法治的邏輯起點。以人民為邏輯起點加強黨內(nèi)法治建設，堅持人民、黨和國家有機體理論，以人民法治駕馭黨內(nèi)法治和國家法治，正確處理一般法治與特別法治的關系，實現(xiàn)共性法治與差別法治有機統(tǒng)一，在黨內(nèi)法治建設中貫徹一般法治原理與規(guī)律，同時探尋和實踐黨內(nèi)法治自身的特別理論與邏輯，推進黨內(nèi)法治理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。

（三）民主—權威—法治邏輯

無論是國家政權組織、執(zhí)政組織還是社會組織，其存在、改革和發(fā)展必然要實現(xiàn)權威、民主、法治的適度結合與動態(tài)統(tǒng)一。尤其是政黨與國家，同屬于現(xiàn)代社會公共組織，它們的治理具有一定的同理性，比如，它們都需要建立在制度基礎上，形成正當、合法、有效的政治、組織的權威秩序，都需要發(fā)揚民主和貫徹法治，堅持民主與法治的有機統(tǒng)一，都要強調民主原則和對民主權利的保障，都要強化法治和對權力的監(jiān)督和制約，將權力關進制度的籠子里，等等。盡管權威、民主、法治可能在不同時期有所偏重，但國家治理需要三者同在，相互平衡、相互促進、相輔相成，政黨組織尤其是執(zhí)政組織的治理亦是如此。

其一，三者相互平衡。權威不是孤立的事物，民主、法治亦是如此，權威、民主、法治是相互聯(lián)系的政治現(xiàn)象。沒有民主，就不會有法治，權威無法獲得正當性；沒有法治，就不會有真正的民主，或者過度民主或者過度權威，或者兩者權威結合，都可能產(chǎn)生專制和暴政；沒有權威，民主容易無序，政治無法穩(wěn)定，法治也就會徒有虛名。民主、法治、權威不能同頻、參差不齊，勢必影響治理格局和成效。一般說來，民主與法治的關系在于相互依存、有機統(tǒng)一，特別強調民主制度化、規(guī)范化、程序化；民主與權威的關系在于彼此依賴、相互依賴，特別強調權威基于民主、依賴民主；權威與法治的關系在于相互依靠、相互保障，尤其強調權威立于法治、依靠法治。黨和國家領導人依章依憲、依規(guī)依法有序產(chǎn)生，是政治制度是否民主、有效的首要標識，也是形成權威的前提和基礎。①評價一個國家的的政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督。參見習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，http://www.npc.gov.cn，中國人大網(wǎng)，2018年9月15日訪問。在推進黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，黨內(nèi)法治、黨內(nèi)民主、黨內(nèi)權威三位一體，它們互為條件和相互平衡。

其二，三者相互促進。如前所言，權威需要以民主為前提和基礎，以法治為規(guī)范和保障。民主維護權威的正當性，法治維持權威不發(fā)生異變，民主與法治有機統(tǒng)一能夠促進權威；同樣，民主需要權威和法治的保障和規(guī)范，權威與法治有機統(tǒng)一能夠促進民主；同理，沒有民主、權威就沒有法治，沒有黨內(nèi)民主就沒有黨內(nèi)法治，沒有黨內(nèi)權威也不會有黨內(nèi)法治，黨內(nèi)法治既離不開黨內(nèi)民主，也離不開黨內(nèi)權威。法治的意義在于維護和約束權威，促進和保障民主，實現(xiàn)民主與權威的統(tǒng)一是法治的使命。順言之，全面從嚴治黨，一方面要將黨內(nèi)民主與黨內(nèi)權威結合起來，將黨內(nèi)民主與黨內(nèi)權威建立在黨內(nèi)法治基礎上；另一方面要將必要的黨內(nèi)權威和充分的黨內(nèi)民主作為黨內(nèi)法治的基本條件和保障，在黨內(nèi)建立法治，民主與權威缺一不可。

其三，三者相輔相成。依循權威—民主—法治的邏輯主線，優(yōu)化它們的相互關系，是黨內(nèi)善治的主題。以民主為視線，與權威結合、與法治統(tǒng)一，形成三者相互統(tǒng)合的良性關系；以權威為視線，將權威建立在民主與法治統(tǒng)一的基礎上，形成三者相輔相成的良好態(tài)勢；以法治為視線，實踐黨內(nèi)民主與法治關系的內(nèi)在統(tǒng)一，強化黨內(nèi)權威與法治的內(nèi)在聯(lián)系，形成三者并行同進的優(yōu)良格局。黨內(nèi)民主、權威與法治的統(tǒng)一是新時代民主集中制的重大主題。堅持民主集中制原則，推進黨內(nèi)民主制度化、規(guī)范化、程序化，構建完整的黨內(nèi)法治體系，將黨內(nèi)民主、權威建立在黨內(nèi)法治基礎上，預防黨內(nèi)權威與民主、法治發(fā)生斷裂，有利于形成黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化趨勢。

加強黨內(nèi)法治建設，推進黨內(nèi)治理現(xiàn)代化，必須進一步闡釋和實踐權威、民主、法治關系的統(tǒng)一邏輯。①一般說來，法治與民主、人權、司法高度關聯(lián)，法治與民主的關系、法治與人權的關系、法治與司法的關系決定了法治的政治基礎、根本價值和基本路徑。加強民主，必須健全法制，這是最基礎的法治；保障人權，必須加強法治，這是最根本的法治；公正司法，必須強化法治，這是最基本的法治。在國家治理模式上，權威以民主為基礎獲得正當性、合法性，受到法治的保障和制約。黨內(nèi)治理亦是如此，沒有黨內(nèi)民主就沒有黨內(nèi)法治，沒有黨內(nèi)法治也就沒有黨內(nèi)民主，建立和維護黨內(nèi)權威必須依賴黨內(nèi)民主與法治。加強治理權威，必須發(fā)展民主和健全法治，這是國家建設、國家治理的基本原理，同樣適用于黨的建設和黨的治理。

（四）權力—權利—義務邏輯

凡法治，必言權利。權利是法治的顯要符號，也是法治的主要邏輯起點。權利與義務的關系、權利與權力的關系是法治的重大主題。在國法范疇內(nèi)，公民權利與公民義務的關系、公民權利與國家權力的關系狀態(tài)，尤其是后者，在一定意義上決定著國家法治的質量和水平，通常表現(xiàn)為憲法法律更加注重對國家權力的制約和對公民基本權利的保障，憲法統(tǒng)帥的國法體系將公民權利置于崇高位置。毫無疑問，黨章黨規(guī)必須保障黨員的基本權利，黨內(nèi)法治必然強調對黨內(nèi)權力的監(jiān)督制約，這是黨內(nèi)法治的一個基本前提。②1956年的八大黨章第3條規(guī)定了黨員的7項權利，這在一定程度上體現(xiàn)了黨內(nèi)法治的水平。但自“反右”以后，這一條款實際上形同虛設。1969年九大黨章、1973年十大黨章和1977年十一大黨章取消了1956年八大黨章中的黨員權利條款，尤其是1969年和1973年黨章，幾乎沒有規(guī)定黨員權利，而是更多地提出了對黨員的義務要求。如果沒有了黨內(nèi)權利的保障，顯然也就失去了權利義務關系的前提。在黨內(nèi)權利與義務的關系、權利與權力的關系等重大理論問題上，黨內(nèi)法治尤其要強調義務重心論、權利受限論和相對平衡論的意義。

其一，義務重心論。在“權利本位”還是“義務重心”問題上，黨內(nèi)法治與國家法治有所不同。與憲法法律不同，黨章黨規(guī)確立了黨內(nèi)權利與黨員義務關系的特別邏輯。在黨員權利義務關系上，基于黨的高度統(tǒng)一的政治要求和組織紀律嚴密的特性，黨內(nèi)法治比國家法治更加注重對義務的要求，加強組織紀律觀念和倫理建設，強化黨員義務要求和倫理要求，尤其突出黨員對組織的忠誠義務和倫理責任。政黨組織成員的政治地位主要是通過權利義務加以體現(xiàn)的，黨內(nèi)法治突出黨員主體地位，既需要通過黨內(nèi)權利加以體現(xiàn)，更需要通過黨內(nèi)義務加以支撐。強調黨內(nèi)義務的特殊意義，將履行黨員義務作為合格黨員的基本標準③“黨章對黨員的義務和權利要有明確規(guī)定。要用黨章規(guī)定的條件來衡量黨員合不合格，能履行黨員義務的叫合格?！眳⒁姟多囆∑侥曜V（1975-1997）》（上），中央文獻出版社2004年版，第595頁。十二大黨章規(guī)定入黨誓詞首次提出黨員應“履行黨員義務”，“履行黨員義務”成為合格黨員的基本標準。，通過黨規(guī)義務體現(xiàn)黨員主體地位，這是黨規(guī)權利與義務關系的特別邏輯決定的。

其二，權利受限論。就權利與權力關系而言，在強調權利意義和控權觀念上，黨內(nèi)法治與國家法治近似。但由于政黨組織的特殊性，黨規(guī)權利與權力的關系受到黨的性質、宗旨和使命的影響，組織之內(nèi)存在一定程度的特殊權力（權利）關系。①特別權力關系作為國法上的概念，是指行政主體基于特別法律原因，為實現(xiàn)特別行政目標，在一定范圍內(nèi)和程度上對行政相對人具有概括的命令強制權力，而行政相對人卻負有服從義務的行政法律關系。特別權力關系理論因在一定范圍內(nèi)和程度上削弱法律保留、排斥司法審查而備受質疑，各國法治實踐上日漸減弱該理論的影響。黨規(guī)上的特殊權力（權利）關系理論不同于國法意義上的特別權力關系理論，主要是因為執(zhí)政組織有別于政權組織，政黨組織的特性和中國共產(chǎn)黨的特質決定了特殊權力（權利）關系理論對于黨內(nèi)法規(guī)建設和法治實踐的意義。在特殊權力（權利）關系之下，組織成員的權利要受到超出一般的限制。從全面從嚴治黨與全面依規(guī)治黨相結合的角度講，必須強調黨規(guī)權利的一般意義，在黨內(nèi)法規(guī)的基礎上形成權利與權力的對應關系，形成以黨員主體地位和民主權利為基礎的強有力的黨內(nèi)權力監(jiān)督制約機制。同時，需要正確處理身份關系，在黨內(nèi)政治生活上，黨員身份優(yōu)先于公民身份，一些公民權利因黨員身份而受到限制，同時需要超出公民義務的額外義務。②有學者認為，黨內(nèi)法規(guī)是在國家法之上進行“二次調整”，對黨組織和黨員提出更高標準更嚴要求，專為調整黨內(nèi)關系量身定制。參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》2018年第2期。從自然邏輯上講，公民身份先于黨員身份，但從政治邏輯上講，黨員身份先于公民身份，黨內(nèi)關系先于一般社會關系，黨規(guī)調整先于國法調整。比如，言論自由、結社自由等，這些公民權利受到相對限制，通常是通過黨規(guī)義務來實現(xiàn)的，而與黨規(guī)義務對應，黨員享有一般公民并不享有的黨規(guī)權利，由此形成了二元權利義務體系平衡著黨員和公民身份。

其三，相對平衡論。無論是義務重心論，還是權利受限關系論，都不能使權利義務、權力權利關系失去應有的基礎平衡。依循權力—權利—義務的邏輯主線，以權利為視角，優(yōu)化它們之間的相互關系，實現(xiàn)權力與義務關系的制度化、規(guī)范化、合理化，形成黨規(guī)權力、權利、義務相對平衡的良好狀態(tài)。在權力—權利—義務邏輯體系中，權力與義務的關系可以從權力自身和權力對象兩個方面理解。從權力對象角度看，權力強勢與權力對象的義務過度相對應，義務過度不同于權利義務關系中的義務重心，后者基于政治道德和組織倫理，前者是權力專斷的衍生現(xiàn)象。由權力本位形成義務過度現(xiàn)象，不僅助長權力專斷現(xiàn)象，也會打破權利義務的平衡，破壞健康的政治組織生態(tài)；從權力自身角度看，義務意味著權力者的責任，權責應當是一致的，有權無責、有責無權都助長權力的隨意性，容易削弱權力與權利的平衡性，形成權力對權利的壓倒性優(yōu)勢，權責一致是以責任制約權力的基礎，而以責任制約權力無疑會使權力進入常態(tài)，權力對權利的尊重是權力常態(tài)的基本特征。依循權力—權利—義務關系的特別邏輯，優(yōu)化它們之間的相互關系，形成以權利制約權力、促進義務，逐步走向權利與權力、權利與義務的相對平衡態(tài)勢。

一般而言，權利是法治的核心要素，黨規(guī)權利是黨內(nèi)法治的基礎成分。以黨規(guī)權利為視角，可以觀測黨內(nèi)法治的兩條邏輯主線，它們在一定程度上表明了黨內(nèi)法治差別于國家法治：一是在黨規(guī)權利與義務關系上保持著制度上義務優(yōu)先于權利的主調；二是在黨規(guī)權利與黨規(guī)權力關系上形成了實踐中權利受制于權力的基調。當然，無論是義務重心論作用于制度，還是權利受限論作用于實踐，都不能破壞權利與權力、權利與義務之間的相對平衡。