宋麗鋒，孫 鈺，（教授），崔 寅

一、引言

城市公共基礎設施是指城市生存和發(fā)展所必須具備的經濟性基礎設施和社會性基礎設施的總稱。目前，國內學者普遍認為城市公共基礎設施可分為六大系統(tǒng)，包括城市能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、道路交通系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和城市防災系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間相互影響與作用。本文中城市公共基礎設施政府供給績效是指政府作為供給主體對于城市公共基礎設施的投入，對社會生產和市民生活水平提高所產生的效果和利益，它反映了政府為滿足社會公共需要而進行的投入與所取得的社會實際效果之間的比較關系。

城市公共基礎設施是加速城市化和實現現代化的重要物質基礎。隨著我國城市化進程的加快，城市規(guī)模迅速擴張，居住人口持續(xù)增長，城市公共基礎設施供需矛盾日益突出。近年來，我國不斷加大對城市公共基礎設施建設的投入力度，而城市公共基礎設施投資建設和運營管理主要由政府承擔，市場化相對滯后，導致政府及相關職能部門在有效實施投資建設的同時，也存在著注重建設規(guī)模與速度、忽視供給績效和運營效率等問題。因此，對政府的供給績效進行客觀而準確的評價，提高政府決策的科學性、合理配置公共財政資源、確保城市公共基礎設施供給績效最大化，成為迫切的現實需求。

國內外對于基礎設施的相關研究較多。例如，在基礎設施建設對經濟發(fā)展的影響方面，國外學者Farhadi[1]、Sahoo等[2]以及Kayode[3]從投入產出效果這一角度分析了基礎設施投資對經濟增長的作用。國內學者對于城市公共基礎設施供給績效研究較多關注投融資管理、資金來源、供給結構等方面的問題[4-6]，研究對象的選取也多集中于省會城市[7]以及全國所有的地級市[8]等。在研究方法上，由于現有研究多將經濟增長作為評價基礎設施投入效率的指標，因此，目前也多采用生產函數法[9]、向量自回歸法（VAR）[10]和誤差修正模型（VECM）[11]等計量經濟學方法進行研究。國內主要運用層次分析法、模糊綜合評價、數據包絡分析（DEA）、熵權TOPSIS、因子分析等研究方法對供給績效進行評價[12-14]。

根據上述研究可以看出，學者們關于城市公共基礎設施對經濟增長和社會發(fā)展的作用已達成了共識，對于供給效率也開展了大量的實證研究。但是，對于政府供給城市公共基礎設施所取得的有效成果以及資金使用是否達到預期目標，是否有效滿足社會公眾的需要，即政府供給績效如何尚未進行有效論證。

本文從投入產出的角度對城市公共基礎設施的政府供給績效進行考察，通過計算具有相似規(guī)模的北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢七個超大城市公共基礎設施的投入產出相對效率值，從而比較這幾個城市公共基礎設施政府供給績效狀況的差異和特征。然后對無效DEA 單元進行調整分析，旨在尋找合理路徑以解決目前政府在城市公共基礎設施供給方面存在的相關問題，為更好地促進城市公共基礎設施良性發(fā)展提供可行措施。

二、城市公共基礎設施政府供給績效評價指標體系構建

本文運用DEA 方法對城市公共基礎設施政府供給績效進行評價，在指標的選取上力求反映城市公共基礎設施的投入產出水平。首先，為更加科學地評價城市公共基礎設施的政府供給績效，將產出指標分為經濟效益、社會效益和環(huán)境效益三個方面。經濟效益指標用來描述樣本城市公共基礎設施投入對于經濟發(fā)展所產生的效果；社會效益指標用來描述樣本城市公共基礎設施投入對于社會發(fā)展所產生的效果；環(huán)境效益指標用來描述樣本城市公共基礎設施投入對于環(huán)境方面所產生的效果。其次，為比較全面地反映城市公共基礎設施的供給，在投入指標選取上涵蓋了城市公共基礎設施的能源、給排水、道路交通和生態(tài)環(huán)境四大系統(tǒng)，由于郵電通信系統(tǒng)和城市防災系統(tǒng)數據不全，不在本研究考慮范圍之內。此外，指標的選取還充分考慮了數據的可得性、代表性、獨立性等原則[15]。

通過以上分析并參考潘勝強等[16]、烏蘭等[17]和王坤巖等[18]學者對指標的選取方法，構建了以下城市公共基礎設施政府供給績效評價指標體系，如表1所示。

如表1 所示，因為城市公共基礎設施的建設通常要統(tǒng)籌考慮經濟效益、社會效益和環(huán)境效益三個方面，因此，為了更加全面地構建績效評價指標體系，本文選取了包含三個方面的6項投入指標和3項產出指標。6項投入指標中，雖然現實情況下可能會存在社會和企業(yè)的投資，但總體來說在這些方面政府都是供給的主體，可以反映政府供給績效的投入情況。X1代表城市公共基礎設施的投資水平；X2～X4代表城市公共基礎設施能源、給排水和道路交通系統(tǒng)的投入指標，這些基本設施的改善有利于提高城市的硬件水平與居民的生活條件，并能為外商投資創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。X5和X6用環(huán)衛(wèi)車輛和垃圾處理廠的數量來表示城市公共基礎設施環(huán)境系統(tǒng)的投入情況。3項產出指標中，Y1反映該地區(qū)經濟發(fā)展水平，Y2反映城市公共基礎設施的改善對于外資的吸引力，Y3反映生活垃圾的處理情況對于生態(tài)環(huán)境的影響。

表1 城市公共基礎設施政府供給績效評價指標體系

三、實證研究與結果分析

1.研究方法與模型構建。DEA方法是一種利用數學規(guī)劃模型計算具有相同投入和產出的若干個決策單元（DMU）相對有效性的評價方法。運用DEA進行效率評價，實際上是利用線性規(guī)劃方法找出效率前沿投入產出關系的包絡面，通過評價對象與效率前沿面的對比找出差異，進而測度效率。判斷決策單元是否有效取決于其是否在生產可能集的生產前沿面上。若決策單元為非DEA有效，可通過求解、計算來調整原有投入產出向量，經過調整后的點為決策單元在生產前沿面上的“投影”[19]。本文也正是利用CCR 模型的這個優(yōu)勢，在評價結果的基礎上進行投影分析，為無效DEA單元提供改進方案。

將城市公共基礎設施視為具有多重輸入和輸出的投入產出系統(tǒng)，設有n 個同類評價單元，對于第i個評價單元DMUi（i=1，2，…，n），其m 個投入指標組成的投入向量，s個產出指標組成的產出向量，則所有評價單元投入產出指標組成的輸入矩陣X=（x1，x2，…，xn）、輸出矩陣和分別表示輸入和輸出的權向量，則第i個決策單元DMUi的效率評價指數可表示為

基于此，CCR模型可表示如下：

若模型（2）的最優(yōu)解wi和μi滿足Eii==1，則稱DMUi為DEA 有效；若Eii＜1，則稱DMUi為DEA無效。

2.樣本選取與數據來源。學者們對于城市公共基礎設施供給績效的研究多是針對某個地區(qū)范圍內的若干城市或者全國的省級城市進行對比分析，這種方法可能會因為投入規(guī)模的差異而對評價結果產生一定影響。鑒于此，本文選取了北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢等七個超大城市作為評價單元。一方面，這七個城市是我國經濟高度發(fā)達、人口密度較大的地區(qū)，常住人口都在1000 萬人以上。據相關資料顯示，這七個超大城市占全國城市數總量約百分之一，但固定資產投資總額在十年來卻占全國10%以上，龐大的基礎設施供給也使得這七個城市出現的問題更為集中和典型，因此研究其政府供給績效具有一定代表性。另一方面，這七個城市在公共基礎設施投入方面的差異相對較小，進行供給績效的比較更加客觀。眾所周知，目前“垃圾圍城”“交通擁堵”等城市問題屢見不鮮，作為超大城市，情況更為突出，嚴重影響著居民的正常工作和生活。提高政府對公共基礎設施的供給績效，能夠促進基礎設施與城市經濟協(xié)調發(fā)展，為城市營造良好的發(fā)展環(huán)境，間接拉動其他行業(yè)發(fā)展。

本文利用這七個城市2007～2016年的面板數據來考察政府供給績效情況，通過縱向比較評價，以七個城市十年中各年份作為決策單元，以反映十年來我國城市公共基礎設施的政府供給績效水平及變化趨勢。本文使用的數據來自相關年份的《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》《廣東省統(tǒng)計年鑒》和《武漢市統(tǒng)計年鑒》。

3.評價過程與結果分析。本文使用DEAP 2.1軟件對我國七個超大型城市2007～2016年十年間數據共70 個決策單元進行計算，基于CCR 模型和BCC模型得到各年評價結果，如表2所示。

（1）根據表2的評價結果來看，這七個超大城市在2007～2016年政府對于城市公共基礎設施的供給，除重慶市外，其他城市在十年間都出現規(guī)模效益遞增或者不變的情況，規(guī)模收益總體上呈不斷遞增的趨勢，需要不斷加大投入力度。七個城市的綜合效率平均值為0.868，純技術效率、規(guī)模效率的平均值分別為0.929、0.933。綜合效率=純技術效率×規(guī)模效率，綜合效率不為1 的城市和年份說明該地區(qū)在基礎設施供給規(guī)模和有效利用等方面存在不足?？傮w來看，這七個城市十年來平均綜合效率均小于1，表明公共基礎設施供給績效未達到有效。其中純技術效率無效的年份占44.3%，規(guī)模效率無效的年份占62.8%，規(guī)模效率問題較為突出，說明這七個超大型城市政府對于公共基礎設施的供給規(guī)模和資金使用效率與最佳狀態(tài)相比有一定差距。通過對比綜合效率發(fā)現，深圳（0.998）、廣州（0.993）、天津（0.950）表現較好，上海（0.918）、北京（0.817）次之，重慶（0.737）和武漢（0.682）較差。

（2）從具體的城市來看，十年內北京市僅有2011年和2016年兩年達到DEA 有效，這與其作為全國的政治文化中心地位不匹配，不能有效滿足市民對于城市公共基礎設施的需求，需要在供給規(guī)模、供給結構以及資金使用效率上不斷改進。北京市的規(guī)模效率雖然有8年沒有達到1，但基本都在0.9 以上；相對而言，純技術效率稍低，表明資金的有效利用程度有待提高，但十年來整體上兩者都呈不斷增長趨勢，在2016年都達到了有效。這表明北京市近年來不斷擴大對于城市公共基礎設施的供給規(guī)模、優(yōu)化供給結構，資金的利用效率也在不斷提高，產生的經濟、社會和環(huán)境效益越來越明顯。

天津市總體表現良好，平均純技術效率和規(guī)模效率分別達到0.999、0.951。上海市作為我國的金融中心，經濟社會高度發(fā)達，城市公共基礎設施建設較 為完善，十年內有五年的技術效率都為1、有四年都在0.9以上，說明在城市公共基礎設施的資金利用和技術投入方面較為理想，在最近三年經過不斷改善，都表現出DEA有效的狀況。重慶市在2007～2016年

間有九年均出現DEA無效的情況，并從2013年開始規(guī)模收益呈遞減狀態(tài)，與其他三個直轄市相比問題更為突出，說明該地區(qū)在城市公共基礎設施的供給結構、供給比例與資金使用效率方面急需改進。廣州市整體表現良好，僅2010年和2015兩年綜合效率沒有達到1，平均純技術效率和規(guī)模效率分別為0.996和0.977，較為平穩(wěn)。

表2 2007～2016年七個超大型城市公共基礎設施政府供給績效評價結果

在研究期間內深圳市與其他城市相比最為理想，十年的純技術效率均為1，說明其在城市公共基礎設施技術投入層面表現較好，技術利用的有效程度較高。該市僅在2011年出現了規(guī)模效率值（0.981）小于1 的情況，從而導致該年份沒有達到DEA 有效，并且該年度規(guī)模效益呈遞增趨勢，說明如果加大投入，產出將會繼續(xù)增加。武漢市與其他六個城市相比表現較差，十年內綜合效率均為無效，平均值也只有0.682，說明該城市的公共基礎設施仍不完善，建設力度仍需不斷加大，在投入結構和比例上應更加科學，以不斷提升供給績效。

為了對七個超大城市十年間政府供給公共基礎設施的績效進行更加直觀的對比，具體綜合效率分析見表3。

表3 七個超大型城市公共基礎設施政府供給績效評價結果統(tǒng)計

（3）根據表3 數據進行分析，從橫向來看，2007～2016年這七個超大城市政府對于公共基礎設施的供給績效處于一個較為平穩(wěn)的水平，2011年之后均保持在0.9 以上，并且在近兩年有上升趨勢，總體情況較為樂觀。從縱向來看，這七個城市之間呈現出一定的差異，其中深圳和廣州排在前兩位，高達0.99，說明兩市的城市公共基礎設施政府供給績效較好；武漢和重慶僅為0.7左右，表明這兩地的政府供給績效不太理想，與其他城市相比差距較大，綜合效率有待提高。從地域上來看，天津、上海、廣州、深圳平均都保持在0.9 以上，遠遠高于武漢和重慶平均0.7左右的水平，說明東部城市的供給績效明顯高于中西部城市。

4.影響供給績效的結果分析。從以上分析結果可以看出，十年來七個超大型城市通過自身的不斷調整和改善，到2016年為止，除重慶和武漢外，其他五個城市的綜合效率都達到了DEA有效。相比較而言，重慶市和武漢市存在的問題較為突出。為進一步分析這兩個城市公共基礎設施政府供給績效較低的原因，本文選取了2016年的兩個無效決策單元作為調整目標，找出影響供給績效的因素并對產出不足、投入冗余、調整比率進行分析，從而為城市公共基礎設施政府供給績效的改善和提高提供科學依據。使用DEAP2.1 軟件對2016年兩個城市無效單元進行調整，結果見表4和表5。

從調整結果來看，重慶市產出指標調整幅度較大，主要集中在城市公共基礎設施建設投資、供氣管道長度、年末城市道路面積和垃圾處理廠數量方面。該市常住人口較多，已突破3000 萬人，在四個直轄市中區(qū)域面積最大，共下轄23個區(qū)。近年來，隨著兩江新區(qū)的設立以及撤縣設區(qū)的推進，城區(qū)面積不斷擴大，急需加強并完善基礎設施建設。但是，對于城市公共基礎設施的供給不能一味追求規(guī)模效應，基礎設施建設投資和垃圾處理廠數量的調整比率高達60%，雖然產生了明顯的經濟效益，但社會和環(huán)境效益不太樂觀。重慶市三面環(huán)山，坡地面積較大，被稱為“山城”。這也使得城市公共基礎設施的建設難度大、成本高，集聚效應不太顯著，在交通、環(huán)境基礎設施方面供給結構和比例的不合理也直接影響著地區(qū)生產總值和吸引外資的能力，導致產出不足。

武漢市在供給結構方面相對稍好，但是也同樣存在著投入規(guī)模過大的問題，主要表現在對環(huán)衛(wèi)車輛等環(huán)境設施的投入過多，調整比例為67%，出現了冗余，并直接導致垃圾處理率的產出不足，調整比例也達30%，說明供給規(guī)模與供給績效之間并非完全呈正相關關系。近年來，隨著垃圾清運設施機械化水平的不斷提高、其他環(huán)保配套設施的不斷完善以及市民垃圾分類意識的增強，加大環(huán)境基礎設施投入并未帶來理想的產出效果。因此，應該根據實際情況科學確定各系統(tǒng)的投入比例，統(tǒng)籌考慮經濟、社會和環(huán)境效益，提高綜合供給績效，以有效改善地區(qū)生產總值和利用外資額不足的問題。

表4 2016年重慶市無效單元調整結果

表5 2016年武漢市無效單元調整結果

影響我國城市公共基礎設施政府供給績效的原因主要有兩個：一是規(guī)模效率問題突出；二是純技術效率有待提高。其中規(guī)模效率不理想主要與城市人口數量、城區(qū)面積以及經濟基礎等因素有關。這七個超大城市人口基數大、常住人口多，對于基礎設施需求大、要求高；城區(qū)面積大的城市，基礎設施的供給相對來說較為分散，規(guī)模效益不明顯；城市的經濟越發(fā)達，供給能力相對越強，在基礎設施建設中就更具優(yōu)勢，相反則會影響投入力度。純技術效率總體不高，這主要是受城市的科技發(fā)展水平、人力資本質量、開放程度等因素的影響?？萍寄芰υ綇?、高素質人才越多以及開放程度越高的城市，基礎設施的供給能力也越強，投入冗余的情況也越少，可以用較少的投入取得更好的供給效果，在供給績效方面更占優(yōu)勢。

四、結論及建議

1.結論。本文采用DEA 分析方法，通過構建投入產出指標體系，對我國七個超大城市2007～2016年公共基礎設施的供給績效進行了評價和分析，根據實證結果可以得出以下結論：十年來我國七個超大城市政府供給績效水平整體較好，基本上都處于規(guī)模報酬遞增階段，說明在供給總量上仍需不斷提高。從區(qū)域上來看，地區(qū)差異明顯，東部城市明顯好于中西部城市，說明城市公共基礎設施的政府供給績效與城市經濟發(fā)展水平以及政府治理能力等因素有一定的相關性。通過對無效單元的調整結果也可以看出，城市公共基礎設施的供給績效與投入規(guī)模并不完全呈正相關關系，說明不注重供給的結構和比例，盲目擴大投入規(guī)模，并不能帶來綜合供給績效的提高。

2.建議?；谝陨辖Y論，本文提出如下建議：

（1）加大城市公共基礎設施的投入力度。近年來，我國雖然在不斷擴大對城市公共基礎設施的投入，但是仍滯后于當前經濟社會的發(fā)展速度，急需改善公共基礎設施，從而與迅速增長的城市人口相匹配。應進一步根據各地區(qū)的實際情況有針對性地加大投入力度，例如對于北京、上海等基礎設施相對完善的城市，要著重加大對維護和運營方面的投入，不斷提高基礎設施的利用效率；對基礎設施相對薄弱的重慶、武漢等城市，要加強頂層設計，理順區(qū)縣政府間的層級關系，明確職能定位，實行多規(guī)合一，站在全局高度進行合理規(guī)劃，一張圖紙管到底，科學利用建設資金，以有效滿足群眾對于城市公共基礎設施的需求。

（2）優(yōu)化城市公共基礎設施的供給結構。我國城市公共基礎設施政府供給績效的總體水平與理想的投入產出狀態(tài)相比仍有一定差距，在七個超大城市中，重慶、武漢還存在著較為嚴重的投入冗余和產出不足現象，關鍵問題在于供給結構不合理，亟需不斷改善。要合理調整投入產出的比例與規(guī)模，除了對城市道路等顯性的、能夠直接產生經濟社會效益的基礎設施進行投入，還要注重城市綠地、垃圾處理廠等隱性的、產生效益較慢的環(huán)境基礎設施的投入，不斷優(yōu)化城市公共基礎設施各系統(tǒng)的供給結構，以最大限度地提高產出能力，從而達到整體供給績效的不斷提升。具體來講，一是對于城市公共基礎設施的投入冗余的情況，要及時進行調整，合理削減無效投入，并從決策程序上進行規(guī)范，進一步加大民眾監(jiān)督和參與力度；二是要科學安排不同系統(tǒng)基礎設施的供給結構，不能有所偏廢，注重整體推進，擴大民意反映渠道，重視專家論證和民主聽證，廣泛吸納社會公眾的合理意見，為市民提供更加完善、便利的公共服務，為吸引外來投資提供良好的外部環(huán)境，不斷提高地區(qū)經濟發(fā)展水平。

（3）注重城市公共基礎設施的協(xié)調發(fā)展。從前文結論中可以看出，我國城市公共基礎設施的政府供給績效不僅存在著顯著的地域差異，而且同一城市內部不同種類基礎設施的供給也存在著不協(xié)調的現象。七個超大型城市中，位于中西部的武漢市和重慶市相對于東部的廣州和深圳市來說，在供給績效上存在較大差距。從政府方面來看，需要不斷加大對欠發(fā)達地區(qū)的投入力度，采取轉移支付等方式建立相應的補償機制，同時也要減少對發(fā)達地區(qū)的盲目供給與重復建設；落后的城市也要以先進地區(qū)為標桿，借鑒先進經驗，加大開放力度，吸納高素質人才，營造良好的投資環(huán)境，不斷提升供給績效。另外，政府在供給過程中，要兼顧經濟、社會和環(huán)境效益的統(tǒng)一，樹立正確的政績觀，實現城市公共基礎設施內部各系統(tǒng)的協(xié)調與平衡，以此更好地推動城市的平穩(wěn)健康發(fā)展。