文/毛偉旗 毛睿涵

保障食品安全，法治是根本。2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《食品安全法》，2009年頒布的《食品安全法實(shí)施條例》已不適應(yīng)新時(shí)期加強(qiáng)食品安全工作的需要。原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局于2015年12月啟動(dòng)修訂工作，歷時(shí) 近4年 時(shí) 間，經(jīng)2019年3月26日國(guó)務(wù)院第42 次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，10月11日李克強(qiáng)總理簽署第721 號(hào)國(guó)務(wù)院令，10月31日全文公布《食品安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱：條例），于2019年12月1日起正式實(shí)施。下文介紹條例的創(chuàng)新與亮點(diǎn)。

對(duì)食品安全違法行為“處罰到人”，是全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，加大食品領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要措施，也是本次條例修訂的最大亮點(diǎn)。

一、全面落實(shí)“處罰到人”要求

條例第七十五條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等單位有食品安全法規(guī)定的違法情形，除依照食品安全法的規(guī)定給予處罰外，有下列情形之一的，對(duì)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1 倍以上10 倍以下罰款：

（一）故意實(shí)施違法行為；

（二）違法行為性質(zhì)惡劣；

（三）違法行為造成嚴(yán)重后果。

屬于食品安全法第一百二十五條第二款規(guī)定情形的，不適用前款規(guī)定?！?/p>

對(duì)食品安全違法行為“處罰到人”，是全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，加大食品領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要措施，也是本次條例修訂的最大亮點(diǎn)。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上首次提出食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”，此后又多次強(qiáng)調(diào)要求把“四個(gè)最嚴(yán)”落到實(shí)處?？倳浀囊螅鞔_了食品安全工作方法、原則，是做好食品安全工作的基本遵循。2017年1月，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)第四次全體會(huì)議提出“處罰到人”。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了“處罰到人”的要求。對(duì)于本條可以從以下3 個(gè)方面予以把握。

（1）適用處罰到人的前提，是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等單位有食品安全法規(guī)定的違法情形，且具備以下情形之一：①故意實(shí)施違法行為；②違法行為性質(zhì)惡劣；③違法行為造成嚴(yán)重后果。從條文的歷次修訂變動(dòng)分析，所謂故意實(shí)施違法行為應(yīng)當(dāng)是明知必然和明知可能，不包括重大過(guò)失。

（2）處罰到人的范圍。除對(duì)違反食品安全法的單位進(jìn)行處罰外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。其中，直接負(fù)責(zé)的主管人員是在違法行為中起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮作用的主管人員。其他直接責(zé)任人員是具體實(shí)施違法行為并起較大作用的人員，既可以是單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員，也可以是單位的職工。

（3）處罰幅度。罰款金額為上述人員上一年度從本單位取得收入的1 倍以上10 倍以下。如何針對(duì)具體違法情形確定處罰倍數(shù)，仍有待做出統(tǒng)一規(guī)定。

落實(shí)食品違法行為“處罰到人”，是全面貫徹“四個(gè)最嚴(yán)”要求，加大食品領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要措施，對(duì)于嚴(yán)控安全風(fēng)險(xiǎn)，確保人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心具有非常重要的意義。對(duì)違法人員處以高額罰款，目的在于使其感受到切膚之痛，令其不敢、不能、不想以身試法，有效減少、防止、杜絕違法行為的發(fā)生，強(qiáng)化食品監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威，預(yù)防、控制和懲處食品安全領(lǐng)域違法犯罪，凸顯、傳導(dǎo)和強(qiáng)化食品案件查辦的震懾力，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

值得注意的是，立法上貫徹處罰到人的決策部署，不等于在執(zhí)法中可以不區(qū)分具體過(guò)錯(cuò)，一律對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人給予處罰。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政處罰的基本原則，深入研究處罰到人的客觀要件、主觀要求、處罰程序、具體執(zhí)行等問(wèn)題，真正做到罰當(dāng)其罪，責(zé)任自負(fù)。

二、強(qiáng)化法律責(zé)任適用，依法從嚴(yán)從重罰款

條例第六十七條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于食品安全法第一百二十三條至第一百二十六條、第一百三十二條以及本條例第七十二條、第七十三條規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重情形：

（一）違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額2 萬(wàn)元以上或者違法行為持續(xù)時(shí)間3 個(gè)月以上；

（二）造成食源性疾病并出現(xiàn)死亡病例，或者造成30 人以上食源性疾病但未出現(xiàn)死亡病例；

（三）故意提供虛假信息或者隱瞞真實(shí)情況；

（四）拒絕、逃避監(jiān)督檢查；

（五）因違反食品安全法律、法規(guī)受到行政處罰后1年內(nèi)又實(shí)施同一性質(zhì)的食品安全違法行為，或者因違反食品安全法律、法規(guī)受到刑事處罰后又實(shí)施食品安全違法行為；

（六）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為處以罰款時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法從重從嚴(yán)?！?/p>

行政相對(duì)人違反行政管理秩序的行為，依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定必須給予行政處罰的，應(yīng)依法給予行政處罰?！缎姓幜P法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！钡诙鍡l和第二十七條規(guī)定了從輕、減輕處罰的情形。因此，行政處罰在具體量罰時(shí)可以從輕、減輕與從重。從重處罰，是指行政機(jī)關(guān)在法定的處罰方式和幅度內(nèi)，對(duì)行政違法行為人在數(shù)種處罰方式中選擇較嚴(yán)厲的處罰方式，或者在某一處罰方式的幅度內(nèi)選擇近乎上限或上限的處罰。為引導(dǎo)和規(guī)范食品安全監(jiān)管人員依法行使裁量權(quán)，條例規(guī)定對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為處以罰款時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)從重，旗幟鮮明地向社會(huì)傳遞重拳打擊各類食品違法違規(guī)行為的強(qiáng)有力信號(hào)。

本條第一款正面列舉了“情節(jié)嚴(yán)重”的5 種具體情形，第六項(xiàng)又為復(fù)雜的執(zhí)法實(shí)踐預(yù)留了空間。其中，對(duì)于“拒絕、逃避監(jiān)督檢查”的認(rèn)定，可以結(jié)合條例修訂送審稿的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行把握，包括：以毆打、侮辱、謾罵、恐嚇等方式拒絕、阻撓、干涉食品安全監(jiān)督管理執(zhí)法；損毀、隱匿證據(jù)或者當(dāng)事人逃匿；對(duì)執(zhí)法人員、舉報(bào)人、證人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)等。應(yīng)當(dāng)注意的是，此前，各省、自治區(qū)、直轄市食品安全監(jiān)督管理部門發(fā)布的食品類行政處罰案件自由裁量權(quán)適用標(biāo)準(zhǔn)，如果與條例的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)以條例為準(zhǔn)。

三、進(jìn)一步明確監(jiān)管事權(quán)，強(qiáng)化食品安全監(jiān)督管理

條例第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)督管理體制，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)。

縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，做好食品安全監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助縣級(jí)人民政府食品安全監(jiān)督管理部門及其派出機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展食品安全監(jiān)督管理工作?！?/p>

從字面理解，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的單位是縣級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門的派出機(jī)構(gòu)。

條例第五十九條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門根據(jù)監(jiān)督管理工作需要，可以對(duì)由下級(jí)人民政府食品安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施隨機(jī)監(jiān)督檢查，也可以組織下級(jí)人民政府食品安全監(jiān)督管理部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施異地監(jiān)督檢查。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門認(rèn)為必要的，可以直接調(diào)查處理下級(jí)人民政府食品安全監(jiān)督管理部門管轄的食品安全違法案件，也可以指定其他下級(jí)人民政府食品安全監(jiān)督管理部門調(diào)查處理?！?/p>

條例既強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)食品安全負(fù)屬地管理責(zé)任，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)督管理體制,又注意避免層層下放責(zé)任，導(dǎo)致食品安全責(zé)任落空的問(wèn)題，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持協(xié)助的食品安全責(zé)任定位。隨機(jī)監(jiān)督檢查（雙隨機(jī)）、交叉監(jiān)督檢查（飛行檢查）、提級(jí)管轄和指定管轄等執(zhí)法監(jiān)督措施，有利于強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)管部門對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，推動(dòng)落實(shí)屬地管理責(zé)任，破除地方保護(hù)對(duì)食品安全的影響，確保監(jiān)管到位，提高執(zhí)法效能。

四、堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化特殊食品監(jiān)管

當(dāng)前食品、保健食品欺詐和虛假宣傳問(wèn)題突出，社會(huì)反映強(qiáng)烈，老百姓深惡痛絕。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，市場(chǎng)監(jiān)管部門和有關(guān)部門聯(lián)合開(kāi)展了食品、保健食品欺詐和虛假宣傳專項(xiàng)整治，查處了案件5.8萬(wàn)余件，貨值33.2 億元，此外還公布了34 起典型案例[1]。但是還存在普通食品非法宣稱保健功能、保健食品非法宣稱藥品功能的問(wèn)題，屢禁不止、屢打不絕。對(duì)于這些食品安全工作中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，條例明確規(guī)定，特殊食品不得與普通食品或者藥品混放銷售；對(duì)保健食品之外的其他食品，不得聲稱具有保健功能；特殊食品的標(biāo)簽、說(shuō)明書內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與注冊(cè)或者備案的標(biāo)簽、說(shuō)明書一致，不一致的不得銷售；特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中的特定全營(yíng)養(yǎng)配方食品應(yīng)當(dāng)通過(guò)醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者藥品零售企業(yè)向消費(fèi)者銷售；禁止利用包括會(huì)議、講座、健康咨詢?cè)趦?nèi)的任何方式對(duì)食品進(jìn)行虛假宣傳；特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中的特定全營(yíng)養(yǎng)配方食品廣告按照處方藥廣告管理，其他類別的特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告按照非處方藥廣告管理；對(duì)添加食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的選擇性添加物質(zhì)的嬰幼兒配方食品，不得以選擇性添加物質(zhì)命名；特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢驗(yàn)項(xiàng)目對(duì)出廠產(chǎn)品實(shí)施逐批檢驗(yàn)。

條例第七十三條規(guī)定：“利用會(huì)議、講座、健康咨詢等方式對(duì)食品進(jìn)行虛假宣傳的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令消除影響，有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，依照食品安全法第一百四十條第五款的規(guī)定進(jìn)行處罰；屬于單位違法的，還應(yīng)當(dāng)依照本條例第七十五條的規(guī)定對(duì)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處罰?！睂?shí)踐中，要注意本條規(guī)定的特殊性，決定暫停銷售和向社會(huì)公布只能由省級(jí)以上人民政府食品監(jiān)督管理部門作出；被責(zé)令暫停銷售后仍然銷售的，還要再次沒(méi)收違法所得并處以罰款，即對(duì)于虛假宣傳情節(jié)嚴(yán)重的，可能會(huì)作出兩個(gè)沒(méi)收違法所得的處罰決定。

五、明確了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的結(jié)果處置

條例第七條規(guī)定：“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明存在食品安全隱患，食品安全監(jiān)督管理等部門經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查確認(rèn)有必要通知相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知。接到通知的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行自查，發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當(dāng)依照食品安全法第六十三條的規(guī)定停止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，實(shí)施食品召回，并報(bào)告相關(guān)情況。”

雖然中國(guó)足球在亞洲的地位遠(yuǎn)不及中國(guó)籃球，但是中超球隊(duì)的市值卻遠(yuǎn)超CBA球隊(duì)。2016年1月，恒大淘寶向與恒大集團(tuán)有合作關(guān)系的23家公司定向增發(fā)了2173.40萬(wàn)股并募集資金8.6936億元，每股40元，由此恒大市值立刻躥升至158.6936億元，而當(dāng)時(shí)尚在紐交所上市的英超曼聯(lián)俱樂(lè)部的市值為25.3億美元，約合167億元人民幣。所以恒大當(dāng)時(shí)的市值已經(jīng)堪比曼聯(lián)。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是《食品安全法》確立的一項(xiàng)重要法律制度，指通過(guò)系統(tǒng)和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，并進(jìn)行綜合分析和及時(shí)通報(bào)的活動(dòng)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是食品安全監(jiān)督管理的重要技術(shù)手段，也是世界衛(wèi)生組織向成員方推薦的、解決食品安全的有效措施之一，目的在于發(fā)現(xiàn)食品安全隱患。因此， 食品安全監(jiān)管管理部門對(duì)于通過(guò)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)存在可能食品安全隱患的，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則慎重處理，否則可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人權(quán)益[2]。實(shí)踐中，首先應(yīng)當(dāng)采取對(duì)當(dāng)事人影響最小的手段展開(kāi)調(diào)查，其次結(jié)合《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》第四十一條的規(guī)定，由省級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)一步調(diào)查和分析研判，確認(rèn)有必要通知相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是《食品安全法》確立的一項(xiàng)重要法律制度，指通過(guò)系統(tǒng)和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，并進(jìn)行綜合分析和及時(shí)通報(bào)的活動(dòng)。

六、鼓勵(lì)內(nèi)部人舉報(bào)嚴(yán)重違法行為

條例第六十五條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行食品安全違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。舉報(bào)人舉報(bào)所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益?！?/p>

食品安全問(wèn)題涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、違法手段隱蔽性高，首要的治理難題是“發(fā)現(xiàn)難”。內(nèi)部人舉報(bào)嚴(yán)重違法行為又稱“公益告發(fā)”，國(guó)外稱之為食品企業(yè)“吹哨人”制度，在我國(guó)，近年來(lái)曝光的一些重大食品安全事件，很多都是舉報(bào)人或者內(nèi)部舉報(bào)人舉報(bào)的。因此，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部人員積極參與舉報(bào)所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為，條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。但也要注意，公益告發(fā)制度的目的在于鼓勵(lì)內(nèi)部人揭露嚴(yán)重違法行為，并不是所有的內(nèi)部人舉報(bào)都應(yīng)當(dāng)加大獎(jiǎng)勵(lì)。

陽(yáng)光是最好的消毒劑,燈光是最好的警察。食品安全涉及每個(gè)消費(fèi)者的切身利益，全社會(huì)應(yīng)當(dāng)正確對(duì)待內(nèi)部舉報(bào)，積極參與食品安全社會(huì)共治。食品生產(chǎn)者首先要練好內(nèi)功，依照法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，接受監(jiān)管與監(jiān)督。對(duì)于惡意舉報(bào)、虛假舉報(bào)、以“舉報(bào)”為牟利手段敲詐勒索等嚴(yán)重侵害企業(yè)利益的行為，有關(guān)部門應(yīng)依法嚴(yán)厲打擊，并追究其法律責(zé)任。

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)，并進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會(huì)輿論。

七、規(guī)范食品安全信息發(fā)布行為

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)，并進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會(huì)輿論。按照《計(jì)量法》等法律法規(guī)的規(guī)定，為社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門對(duì)其計(jì)量檢定、測(cè)試的能力和可靠性考核合格。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可的規(guī)定依法取得資質(zhì)認(rèn)定后，方可從事食品檢驗(yàn)活動(dòng)。未依法取得資質(zhì)認(rèn)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，不得向社會(huì)出具具有證明作用的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)果。

實(shí)踐中，一些不具備法定檢驗(yàn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，違反法定抽樣程序，在符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的食品中尋找“具有潛在風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，并擅自發(fā)布似是而非的檢測(cè)信息，過(guò)度渲染或者惡意解讀檢測(cè)數(shù)據(jù)，在各大媒體平臺(tái)廣為傳播，引發(fā)公眾恐慌，嚴(yán)重?fù)p害食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的合法利益，削弱了消費(fèi)者對(duì)食品行業(yè)的信心和對(duì)政府監(jiān)管的信任。條例針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，專門對(duì)此加以規(guī)范，明確不得發(fā)布沒(méi)有資質(zhì)的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)信息，包括檢驗(yàn)檢測(cè)收據(jù)、檢測(cè)結(jié)果以及抽樣信息。

八、明確了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法律性質(zhì)

條例第七十四條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)但不符合食品所標(biāo)注的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門給予警告，并責(zé)令食品經(jīng)營(yíng)者停止經(jīng)營(yíng)該食品，責(zé)令食品生產(chǎn)企業(yè)改正；拒不停止經(jīng)營(yíng)或者改正的，沒(méi)收不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的食品，貨值金額不足1 萬(wàn)元的，并處1 萬(wàn)元以上5 萬(wàn)元以下罰款，貨值金額1 萬(wàn)元以上的，并處貨值金額5 倍以上10 倍以下罰款?！?/p>

《食品安全法》實(shí)施以來(lái)的行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中，不同的主體從不同的視角對(duì)《食品安全法》第三十條的規(guī)定有不同理解。對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)的食品符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)但不符合執(zhí)行的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是否需要予以行政處罰的問(wèn)題，實(shí)踐中爭(zhēng)議較多。有觀點(diǎn)認(rèn)為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就是食品安全標(biāo)準(zhǔn)，不符合即應(yīng)按照法律要求予以處罰。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，此行為應(yīng)當(dāng)視作“標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容”。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)放在食品安全標(biāo)準(zhǔn)這一章，主要是從關(guān)聯(lián)性和立法技術(shù)的角度考慮，不能直接等同于食品安全標(biāo)準(zhǔn)，而且企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中包含的質(zhì)量指標(biāo)和企業(yè)自我規(guī)定的管理要求，并不能都視作食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求，予以處罰不符合立法目的和邏輯[3]。

對(duì)此，條例首先明確企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的“食品安全指標(biāo)”應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)。所謂食品安全指標(biāo)是指對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害的危險(xiǎn)的指標(biāo)，不包括質(zhì)量等與食品安全無(wú)關(guān)的指標(biāo)。其次，要認(rèn)識(shí)到食品安全監(jiān)管本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)管理，“安全”是指生命健康安全。當(dāng)執(zhí)行食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的食品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求、不存在食品安全問(wèn)題時(shí)，也就說(shuō)明食品安全管理機(jī)關(guān)還沒(méi)有將此類不符合作為風(fēng)險(xiǎn)控制要求和強(qiáng)制性義務(wù)，因此不應(yīng)當(dāng)從食品安全方面予以否定性評(píng)價(jià)。另外，2018年實(shí)施的《標(biāo)準(zhǔn)化法》取消了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的要求。但為了保證食品安全，條例對(duì)于食品安全指標(biāo)嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，仍然要求應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案。因此，并不是所有的食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都必須備案，并且備案是將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存檔、備查的行為，備案部門不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，不得拒絕備案。

《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。

九、明確了食品委托加工法律性質(zhì)

條例第二十一條規(guī)定：“食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的，應(yīng)當(dāng)委托取得食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，并對(duì)其生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)。受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，并接受委托方的監(jiān)督?！?/p>

《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。委托加工的預(yù)包裝食品同時(shí)標(biāo)示有委托單位（名義生產(chǎn)者）和受托單位（實(shí)際生產(chǎn)者），發(fā)生食品安全違法行為的，是由其中一方承擔(dān)責(zé)任還是雙方均承擔(dān)責(zé)任，實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)。

委托加工是市場(chǎng)行為，首先應(yīng)當(dāng)適用《民法總則》中委托代理的規(guī)定，但是承擔(dān)了民事責(zé)任并不意味行政責(zé)任的退出。按照責(zé)任自負(fù)的原則，受托方為實(shí)際的食品生產(chǎn)加工者，應(yīng)該對(duì)生產(chǎn)行為的合法性負(fù)責(zé)；委托方是法律意義上的生產(chǎn)者，并對(duì)該食品承擔(dān)安全責(zé)任；委托方在承擔(dān)了食品安全責(zé)任后，可以依據(jù)雙方的委托加工合同，要求受托方承擔(dān)違約責(zé)任。規(guī)定受托方對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，在于表明委托方是獨(dú)立于委托方的法律主體，盡管其對(duì)受托生產(chǎn)的食品不承擔(dān)食品安全責(zé)任，但必須遵守法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品生產(chǎn)的一般義務(wù)條款，否則要對(duì)生產(chǎn)行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)注意的是，如果受托方明知雙方合同約定違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，仍然接受委托，其不得以委托加工合同的約定對(duì)外主張免責(zé)。因此造成消費(fèi)者人身?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)與委托方承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

十、加強(qiáng)對(duì)變質(zhì)、超過(guò)保質(zhì)期以及回收食品的管理

條例第二十九條：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)變質(zhì)、超過(guò)保質(zhì)期或者回收的食品進(jìn)行顯著標(biāo)示或者單獨(dú)存放在有明確標(biāo)志的場(chǎng)所，及時(shí)采取無(wú)害化處理、銷毀等措施并如實(shí)記錄?！庇星笆銮樾蔚?，依照《食品安全法》第一百二十六條第一款、條例第七十五條的規(guī)定給予處罰。

食品保質(zhì)期是食品在標(biāo)明的貯存條件下保持品質(zhì)的期限。過(guò)期食品的管理與處置，是社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，也是食品安全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)。對(duì)于過(guò)期食品的管理，除原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)超過(guò)保質(zhì)期食品監(jiān)管工作的通知》等規(guī)范性文件外，尚缺乏法律層面的明確規(guī)定。由于大部分過(guò)期食品從外觀上難以分辨,一些不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)即將過(guò)期或者已過(guò)期食品的生產(chǎn)日期進(jìn)行篡改,或?qū)⒁堰^(guò)期的、有包裝的食品化整為零,當(dāng)作散裝食品繼續(xù)上架出售,嚴(yán)重侵害消費(fèi)者利益，危害食品安全。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)變質(zhì)、超過(guò)保質(zhì)期的定性查處一直是執(zhí)法難點(diǎn)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)常以未使用、無(wú)直接證據(jù)證明使用為由進(jìn)行抗辯。

執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)了變質(zhì)、超過(guò)保質(zhì)期或者回收的食品，且沒(méi)有進(jìn)行顯著標(biāo)示或者單獨(dú)存放在有明確標(biāo)志的場(chǎng)所，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全景式取證，固定直接證據(jù)，重視現(xiàn)場(chǎng)檢查和詢問(wèn)調(diào)查，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)設(shè)施設(shè)備、進(jìn)貨記錄等情況，判斷食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是否使用了變質(zhì)、超過(guò)保質(zhì)期或者回收的食品。在沒(méi)有直接證據(jù)證明使用的情況下，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用超過(guò)保質(zhì)期的食品原料生產(chǎn)食品的違法行為。

另外，條例在“放管服”方面也做了有益的規(guī)定，有利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。例如，條例明確了回收食品的定義，是指已經(jīng)售出，因違反法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)保質(zhì)期等原因，被召回或者退回的食品，不包括依照《食品安全法》第六十三條第三款的規(guī)定可以繼續(xù)銷售的食品，有效降低了企業(yè)因經(jīng)營(yíng)需要發(fā)生的調(diào)貨、換貨被誤認(rèn)為違法的風(fēng)險(xiǎn)。再比如，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以在食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的實(shí)施日期之前實(shí)施，并公開(kāi)提前實(shí)施情況，解決了長(zhǎng)期困擾企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)能不能提前實(shí)施問(wèn)題。