周菲菲

摘 要：當(dāng)前政府管理逐漸走向轉(zhuǎn)型期，向公共治理方位靠攏，之前由傳統(tǒng)行政部門所擔(dān)負(fù)的管理責(zé)任，日漸向基于多元主體之上的公共承擔(dān)責(zé)任轉(zhuǎn)變，治理責(zé)任對(duì)于當(dāng)前行政法治來說，顯得尤為關(guān)鍵和重要。治理責(zé)任囊括了所有治理主體責(zé)任以及整個(gè)治理階段內(nèi)的責(zé)任，它在指向政府責(zé)任的同時(shí)，又指向于承擔(dān)公共治理職能的其他應(yīng)負(fù)責(zé)任類型，并且涵蓋了治理主體應(yīng)付事后責(zé)任和治理主體負(fù)責(zé)有關(guān)的制度工具。本文從實(shí)際角度出發(fā)，對(duì)行政法上的治理責(zé)任要點(diǎn)予以詳細(xì)分析和闡述。

關(guān)鍵詞：行政法;治理;責(zé)任;分析;研究

在當(dāng)前行政法結(jié)構(gòu)體系中，責(zé)任貫穿于行政組織、行政救濟(jì)的全過程，其指向行政主體義務(wù)，并且指向了違反法定職責(zé)規(guī)定而需要承擔(dān)的反向后果。現(xiàn)在政府管理模式趨于公共治理化，主體和過程，這兩者彰顯出分散化發(fā)展態(tài)勢(shì)和復(fù)雜化發(fā)展趨向。國家到市場(chǎng)轉(zhuǎn)至社會(huì)，從社會(huì)再到個(gè)體成員，形成了聯(lián)動(dòng)形態(tài)的治理流程，基于環(huán)境治理和社會(huì)保險(xiǎn)以及幼老保障行業(yè)的治理責(zé)任，可清晰地看出多元主體為主的治理責(zé)任承擔(dān)現(xiàn)狀。政府購買服務(wù)等治理工具相繼出現(xiàn)，公法格外重視不同主體責(zé)任，從公共治理角度審視責(zé)任，旨在防止權(quán)力分散和行動(dòng)多樣所致的責(zé)任漏洞，治理責(zé)任框架的形成過程十分繁雜，但仍舊在不斷改進(jìn)、創(chuàng)新。治理主體多元化狀態(tài)下，責(zé)任主體勢(shì)必多元化，國家角色變化，而后政府一方的責(zé)任承擔(dān)模式也會(huì)隨之變化?；诠仓卫砭置娴膷湫仑?zé)任配置模式，其和制約機(jī)制并進(jìn)，私人主體承擔(dān)公法責(zé)任必為大勢(shì)所趨。

一、治理責(zé)任

（一）責(zé)任

我們通常所說的治理責(zé)任，是囊括整個(gè)治理過程和治理主體的一種責(zé)任類型，英語語境下的責(zé)任是借助識(shí)別、評(píng)估等信息交流，然后助力信息接受方對(duì)信息作出準(zhǔn)確權(quán)衡與判定，期間分為制度性控制內(nèi)容和保障責(zé)任有序落實(shí)內(nèi)容等。公共治理，其對(duì)責(zé)任制度提出了嚴(yán)格要求，很多專家學(xué)者密切關(guān)注公共治理語境下責(zé)任主體明確難、責(zé)任承擔(dān)機(jī)制落實(shí)吃力等狀況，普遍認(rèn)為“公法責(zé)任遁入司法”存在。與此同時(shí)，治理網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性和目標(biāo)一致性等特點(diǎn)存在，后續(xù)實(shí)現(xiàn)難度非常大，那么責(zé)任落實(shí)難度也就隨之攀升，這就使得“責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)”“治理失調(diào)”等情況相繼出現(xiàn)。換個(gè)角度來說，責(zé)任自然是治理過程中的重中之重，將政府管理的公共治理轉(zhuǎn)型作為基礎(chǔ)，治理責(zé)任自然會(huì)被視為行政法治熱點(diǎn)課題。公共治理趨勢(shì)下，之前調(diào)整行政主體、相對(duì)二元關(guān)系的相關(guān)公法理論，日漸將側(cè)重點(diǎn)放在現(xiàn)下多元關(guān)系優(yōu)化上。之前為了保障行政部門履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任的制度設(shè)置，日漸向多主體化義務(wù)履行、責(zé)任承擔(dān)方位轉(zhuǎn)化，行政部門承擔(dān)保護(hù)責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任均對(duì)應(yīng)相關(guān)制度。

（二）治理責(zé)任

首先是事后問責(zé)。關(guān)于治理網(wǎng)絡(luò)體系中不同主體對(duì)違規(guī)行為需要承擔(dān)的后果加以分析，最為重要的關(guān)切點(diǎn)便是要求主體按照特定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)它的行為加以解釋以及正當(dāng)化闡述，之后在此基礎(chǔ)上借助決策改變和合理賠償來補(bǔ)缺漏洞，這就彰顯了對(duì)責(zé)任狹義內(nèi)涵的重視，可追責(zé)法律責(zé)任“浮出水面”，將事后問責(zé)作為基準(zhǔn)點(diǎn)進(jìn)行正規(guī)化理論架構(gòu)。事后追責(zé)的重視度加深，使得主體以及不為一定行為所造成的法律后果層次清晰，還有就是針對(duì)主體特定損害出現(xiàn)時(shí)，責(zé)任主體、責(zé)任歸類也會(huì)愈加明了。此類成果集中點(diǎn)即為給付行政領(lǐng)域，公共治理視域下國家責(zé)任從直接履行變化為責(zé)任保障、擔(dān)保等，均被視為關(guān)注點(diǎn)，私人主體由之前的不擔(dān)責(zé)任，抑或是承擔(dān)法律責(zé)任，然后轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在公法責(zé)任承擔(dān)和治理責(zé)任承擔(dān)。

其次是將治理責(zé)任劃分為責(zé)任性。責(zé)任性即為可問責(zé)性以及應(yīng)責(zé)性。重要關(guān)切點(diǎn)在于要求某人做事要提供理由，讓個(gè)體行為受到有效監(jiān)管。此類觀點(diǎn)對(duì)追責(zé)理解延伸了，深入到規(guī)制和治理范疇內(nèi)，將管理體制、治理體系的責(zé)任要求作為重點(diǎn)，一般情況下和科學(xué)性、合法性等公權(quán)力屬性，抑或是合格程序、信息公開、可預(yù)見性、民眾參與等對(duì)公權(quán)利要求并駕齊驅(qū)。核心誘因是，不是每項(xiàng)責(zé)任、糾紛事件均會(huì)步入最后問責(zé)路徑中來，實(shí)際上也經(jīng)常滋生為尋求一個(gè)承擔(dān)賠償責(zé)任的“傀儡”，系統(tǒng)性問題和政策矛盾問題被忽視。可問責(zé)性的重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，和直面治理過程息息相關(guān)，不是單純的聚焦在司法審查方面，這便警示人們，基于公共治理體系的權(quán)責(zé)一致平衡思維，會(huì)滲透在當(dāng)前治理網(wǎng)絡(luò)中的每個(gè)細(xì)節(jié)上。特別注意的一點(diǎn)是，治理之中的過程控制，不意味著單純的事后問責(zé)。

（三）治理責(zé)任歸類

首先是治理責(zé)任在具體情境下可以將公法責(zé)任和司法責(zé)任劃分出來，借助行政訴訟手段和民事訴訟等模式進(jìn)行一一處理，而后實(shí)現(xiàn)基于刑事標(biāo)準(zhǔn)的刑事責(zé)任承擔(dān)。整體制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)內(nèi)，治理階段內(nèi)可分解出的法律關(guān)系、責(zé)任類型量度最終結(jié)果是怎樣的，都不能撼動(dòng)國家一方的擔(dān)保角色和保障權(quán)力，這就是為什么治理責(zé)任能夠充當(dāng)當(dāng)前核心公法議題的原因所在。最為常見的就是養(yǎng)老保障方面，政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、家庭以及社區(qū)等，這些均為行動(dòng)主體角色，盡管政府機(jī)構(gòu)頻繁參與其中，并且以合作、引導(dǎo)等形式進(jìn)行公共養(yǎng)老服務(wù)外包，直接履行責(zé)任得到相應(yīng)分隔，但公民權(quán)利保障責(zé)任實(shí)際上并未削減，而是借助更多的制度設(shè)計(jì)、安排等全面提升此類公共服務(wù)效率以及能力。

其次是公共治理的形態(tài)以網(wǎng)絡(luò)化操作為主，政府和其他治理方各個(gè)主體、個(gè)體尚未透徹表達(dá)其繁雜形態(tài)。一般來說，不同主體中活動(dòng)人員，大家一同去發(fā)揮能效，這時(shí)的治理責(zé)任難以捋清。以現(xiàn)在環(huán)境治理行業(yè)為例，環(huán)保機(jī)構(gòu)和一些主觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，其義務(wù)與責(zé)任機(jī)制的差別甚是明顯，再如排污企業(yè)，它在污染治理和綠色生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)層面上的法律責(zé)任，與后續(xù)的社會(huì)責(zé)任千差萬別。行業(yè)協(xié)會(huì)和非政府環(huán)保組織間的不同行為，其實(shí)都有著相應(yīng)的責(zé)任歸屬。個(gè)體成員在作為消費(fèi)者和環(huán)保參與人角色出現(xiàn)時(shí)，責(zé)任也必然不同。

最后是治理責(zé)任將硬法作為支撐，違法責(zé)任源自國家正式法律淵源對(duì)所述框架的制度布置，同時(shí)也是最為基本的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)類型。社會(huì)公治為民心所向，主體和主體間借助契約模式來實(shí)施責(zé)任分擔(dān)，政府購買服務(wù)中的行政契約就最具代表性，假設(shè)一方違反原有約定的責(zé)任存在，那么就會(huì)被定性會(huì)違約責(zé)任。存在一種責(zé)任，它不是源于我們的國家法，同時(shí)也不是源自原有合同規(guī)定，歸屬于一類剩余機(jī)制實(shí)施自律的軟法責(zé)任類型。企業(yè)一方，為本體制定優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)章制度、勞動(dòng)人員保護(hù)機(jī)制、環(huán)境保護(hù)章程等，借助企業(yè)社會(huì)責(zé)任規(guī)范模式來全面對(duì)外公布和允諾，此類行為所遵守和信奉的便是企業(yè)自我規(guī)制責(zé)任。企業(yè)所遵守的非正式國際組織、企業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織而高于國家法律法規(guī)的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，其所屬責(zé)任也是軟法責(zé)任中的一種。

二、治理責(zé)任分析框架與結(jié)構(gòu)

首先是責(zé)任主體。責(zé)任人日漸指向承擔(dān)主體多元化，我們從治理角度加以審視，承擔(dān)公共職能并且在公共網(wǎng)絡(luò)中扮演重要角色的主體，均需承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。此類責(zé)任較為常見，以承擔(dān)公共服務(wù)私人主體的必要責(zé)任、義務(wù)等最為見長。政府并不會(huì)由于治理機(jī)構(gòu)變化減少責(zé)任，此類轉(zhuǎn)化過程主體是責(zé)任承擔(dān)的一種方式。另外，治理責(zé)任機(jī)制拓展定性為私人主體時(shí)，對(duì)政府能力的要求變得更加嚴(yán)苛，政府一方的威信、責(zé)任機(jī)制以及維系手段等重要性愈加凸顯出來。唯有國家深度落實(shí)保護(hù)責(zé)任以及監(jiān)督職責(zé)，并且做好救濟(jì)責(zé)任等工作，方可最大限度上達(dá)成市場(chǎng)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的雙向、有力落實(shí)。國家角色變更、政府職能轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織均承擔(dān)著核心主體責(zé)任，接受委托、外包操作，代履行相關(guān)職能、把控資源、提供服務(wù)等。上述責(zé)任很多源自法律規(guī)定，剩余的源自合同規(guī)定。委托、外包、代行使公權(quán)力外的功能并沒有納入到政府內(nèi)部，比如常見的社會(huì)自治、行業(yè)自治等范疇內(nèi)所屬的服務(wù)、治理工作等。

其次是責(zé)任目標(biāo)。對(duì)誰承擔(dān)責(zé)任，其指向了需要對(duì)此負(fù)責(zé)的目標(biāo)，也就是責(zé)任對(duì)象，同時(shí)將此類目標(biāo)作為責(zé)任監(jiān)督主體。要求助力主體進(jìn)行信息公開和決策公開的主體人是誰，而誰又有這些監(jiān)督權(quán)力呢？從政府角度來說，其應(yīng)該向廣大人民群眾和代表人民的部門所負(fù)責(zé)，可設(shè)置立法部門監(jiān)督機(jī)制。政府要向公民個(gè)體人員負(fù)責(zé)，所以司法部門可對(duì)政府一方進(jìn)行全面監(jiān)督，與此同時(shí)，政府要身負(fù)推動(dòng)市場(chǎng)治理以及促進(jìn)社會(huì)治理的相應(yīng)責(zé)任，作為市場(chǎng)主體和社會(huì)團(tuán)體，二者對(duì)政府履責(zé)行為可進(jìn)行相應(yīng)制約和監(jiān)督。社會(huì)不斷發(fā)展，非官方主體所倡導(dǎo)的政府績效評(píng)估相繼滋生，私人主體此時(shí)也可發(fā)布規(guī)范，最為常見的便是團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布和生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，這些都是具備影響效果的，旨在借助責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)操作，以此監(jiān)督和維系網(wǎng)絡(luò)體系中的治理核心，使其走向正軌，不會(huì)對(duì)利害關(guān)系者信息公開，以科學(xué)、正規(guī)的規(guī)定實(shí)施獎(jiǎng)懲并行，對(duì)本體所設(shè)定績效以及對(duì)象等全權(quán)負(fù)責(zé)。

最后是責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。以角色標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，也就是不同類型主體的責(zé)任，和其扮演角色緊密關(guān)聯(lián)，它所承擔(dān)的任務(wù)、所擁有的功能等都和主體責(zé)任密不可分。信息化平臺(tái)其實(shí)就扮演了銜接消費(fèi)者、商品供給的重要角色，同時(shí)相應(yīng)的擁有健全平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、公平對(duì)待客戶、優(yōu)化申請(qǐng)監(jiān)督機(jī)制、助力監(jiān)管部門監(jiān)管等責(zé)任;以能力為前提的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，需要做好角色責(zé)任，之后在此基礎(chǔ)上對(duì)公共治理主體責(zé)任承擔(dān)能力予以審查，企業(yè)社會(huì)責(zé)任興起便備受其影響，使之擁有更大的實(shí)力去維系發(fā)展權(quán)利，防止各利益主體權(quán)益受到不良侵害;以獲益責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，也就是整體架構(gòu)中獲取更多利益的主體方，其要由此擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)前國家加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)的法律控制，并且著重保護(hù)勞動(dòng)人民權(quán)益，這就有此類標(biāo)準(zhǔn)的作用。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展權(quán)理論，更加偏向于保護(hù)我們社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利、權(quán)益，同樣的，這也是此類標(biāo)準(zhǔn)的集中體現(xiàn)。

三、結(jié)語

綜上所述，治理責(zé)任，需要明確期間的責(zé)任主體和目標(biāo)以及做好標(biāo)準(zhǔn)配置等工作，監(jiān)督審查等也要隨之跟進(jìn)，還有就是要借助法律規(guī)范將不同領(lǐng)域的責(zé)任進(jìn)行精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化配置，讓責(zé)任配置和可問責(zé)性制度方面的設(shè)計(jì)更為合理合法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。精細(xì)化操作是我們現(xiàn)在要做的，借助國家立法，同時(shí)兼顧軟法效能。

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