楊高武

[摘 要]高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是確保糧食生產(chǎn)安全、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平以及完善農(nóng)田配套設(shè)施的重要手段，其不僅能夠有效改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入，并且還能促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)更加協(xié)調(diào)發(fā)展。不過就目前情況來看，因為各種因素的影響，部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)情況并不是很理想。而PPP模式是全球公認(rèn)的一種新型建設(shè)管理模式，對于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)有著很大的促進(jìn)作用，不過因為引進(jìn)較晚，所以還難以將PPP模式作用充分發(fā)揮出來。基于此，本文從高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建中PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀著手，詳細(xì)分析PPP模式實際應(yīng)用中存在的問題，隨即提出了相應(yīng)的解決措施，旨在促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高標(biāo)準(zhǔn);基本農(nóng)田建設(shè);PPP模式

[中圖分類號]F713.36-4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2019年7月11日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開部常委會議，研究加強高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)與PPP模式應(yīng)用等工作。會議強調(diào)，各地相關(guān)部門應(yīng)該將思想與行動統(tǒng)一到國務(wù)院與黨中央決策部署上，加強對農(nóng)田建設(shè)工作的重視，并將其放在鄉(xiāng)村振興首要位置?？梢哉f，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保障國家糧食安全、鞏固和提升糧食綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，因此，各級部門應(yīng)該抓緊制定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，強化監(jiān)管平臺建設(shè)，積極探索建設(shè)新模式，尤其是在新形勢背景下，傳統(tǒng)建設(shè)模式弊端越來越凸顯，很難滿足各方面建設(shè)要求。而PPP模式的出現(xiàn)給高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)帶來了很大的機(jī)遇，其不僅有助于撬動社會資本確保完成建設(shè)任務(wù)，優(yōu)化資源配置、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，同時還能有效強化國家扶持政策的實效性以及針對性。為此，加強高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用分析非常有必要，并且有著很強的現(xiàn)實意義。

1 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

毛澤東同志多次強調(diào)農(nóng)業(yè)對中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要性;習(xí)近平總書記更是明確要求：“中國人的飯碗不論什么時候都應(yīng)該牢牢端在自己手中。”自2004年以來，中央一號文件連續(xù)15年關(guān)注農(nóng)業(yè)，由此可見“三農(nóng)”工作在全國工作中的地位。要想更好發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化以及集約化等為重點，強化產(chǎn)業(yè)與科技支撐，積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式。而高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對于保障國家糧食安全、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及加速我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程有著很強的意義。2013年，國務(wù)院對《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》進(jìn)行了復(fù)批，其中提出到2020年，建成旱澇保收、集中連片的8億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù);2017年1月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》中明確強調(diào)，到2020年確保建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，并力爭10億畝。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大的背景下，緊靠國家財政資金顯然很難完成這一目標(biāo)，因此積極調(diào)動社會資本積極性顯得越發(fā)重要。

PPP模式是國際公認(rèn)的政府與社會資本合作的有效模式，經(jīng)過幾十年的發(fā)展改革，這一模式在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)越來越成熟，并在環(huán)境、交通以及教育等領(lǐng)域應(yīng)用中取得了顯著效果，實施經(jīng)驗和成功案例也較多。就我國當(dāng)前情況來看，PPP模式應(yīng)用還處于初步階段。據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年2月底，我國管理庫PPP項目累計8780個，總投資額為13.3億元。四批示范項目共987個，投資額2.2億元，總共涉及19個行業(yè)。各地將繼續(xù)加強PPP項目規(guī)范發(fā)展，嚴(yán)格遵循《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目信息管理工作的通知》精神。例如四川省射洪縣，就探索且提出了股份合作制、財政補助制以及貸款貼息制這三種運作模式，不過缺乏實踐與理論支持。就整體情況來看，我國涉農(nóng)PPP項目還相對較少，有關(guān)于這方面的研究還不夠深入，還需進(jìn)一步努力。

2 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用存在的問題

2.1 基礎(chǔ)工作開展不全面

當(dāng)前，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部已經(jīng)聯(lián)合下發(fā)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP指導(dǎo)意見，明確要求支持社會資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。不過因為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項目不論是從社會影響、產(chǎn)生的政績，還是社會規(guī)模等，都很難與交通、市政等項目相提并論，進(jìn)而使得當(dāng)?shù)卣谪斄?、人力等方面的支持上略顯不足，基礎(chǔ)工作開展嚴(yán)重缺乏積極性，使得進(jìn)展與全面性很不理想。

2.2 缺乏高素質(zhì)人才

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用是一項長期且系統(tǒng)性的工作，需要有專門的管理機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)開展。不過因為我國涉農(nóng)PPP模式起步較晚，進(jìn)而這方面的人才極為缺乏，嚴(yán)重阻礙到PPP模式作用的發(fā)揮，影響到高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田進(jìn)一步建設(shè)。除此之外，因為各方面因素的限制，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用所受重視程度較低，進(jìn)而在人才招聘方面隨意性較大，門檻設(shè)置較低，導(dǎo)致建設(shè)隊伍人員素質(zhì)參差不齊，建設(shè)進(jìn)程嚴(yán)重受阻。

2.3 各項機(jī)制不完善

就當(dāng)前情況來看，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用各項機(jī)制存在很大缺陷，具體表現(xiàn)在部門聯(lián)席會議機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及政府信用擔(dān)保機(jī)制這三方面。就其中的部門聯(lián)席會議機(jī)制來說，如果存在缺陷，那各個部門之間便很難進(jìn)行有效的溝通交流，極易造成落實過程過于繁雜和重復(fù)扶持等問題發(fā)生。其次就是監(jiān)管機(jī)制，如果缺乏監(jiān)管機(jī)制，那政策、資金以及人才等的落實效果將會大打折扣。最后就是政府信用擔(dān)保機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項目存在投資大、回報周期長等特點，如果政府信用擔(dān)保機(jī)制不足，那便很難吸引社會資本注入，而項目因為缺乏資金支持自然難以有效開展。

3 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用思考

3.1 注重基礎(chǔ)性工作的開展

一是開展項目實現(xiàn)。建議由國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、財政部等進(jìn)行專項資金安排，用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項目試點，以此來有效解決地方政府預(yù)算沒有安排項目資金問題。就試點項目來說，具體可以應(yīng)用競爭立項這一方式，然后由地方政府申報與實施，以此來有效激發(fā)和調(diào)動地方政府積極性，促使高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP項目更加高效和廣泛地應(yīng)用。二是出臺地方性實施細(xì)則，以此來有效提升項目實施規(guī)范性。為了有效提升實施細(xì)則法律效力，應(yīng)該由當(dāng)?shù)厝舜髮徸h制定與通過。細(xì)則內(nèi)容應(yīng)該包括社會資本準(zhǔn)入制度、PPP項目招投標(biāo)程序、項目公司成立條件以及項目適應(yīng)范圍與條件等。實施細(xì)則應(yīng)該貫穿于項目整個開展過程，嚴(yán)禁出現(xiàn)“頭重腳輕”問題。三是建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項目庫，項目來源具體可以分為以下三種模式：第一種是針對農(nóng)田難流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)的，不過老百姓意愿十分強烈，這一情況可以由政府部門負(fù)責(zé)申報和規(guī)劃。第二種是已有社會資源具備流轉(zhuǎn)意象的，由社會資本直接申報和規(guī)劃，而沒有流轉(zhuǎn)意向但是其他優(yōu)勢明顯的，其申報和規(guī)劃還是交由政府部門負(fù)責(zé)。第三種是私人部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，申報和規(guī)劃由私人部門直接負(fù)責(zé)。四是大力宣傳，加強輿論引導(dǎo)。具體可以通過網(wǎng)絡(luò)、紙媒以及廣播等形式廣泛公示高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)PPP項目庫，確保公開性，深化社會資本對PPP項目的認(rèn)識，進(jìn)而積極參與進(jìn)來。與此同時，還應(yīng)該正確宣傳PPP模式的工作方法和理念、基本運作思路以及國家扶持政策等，不僅要激發(fā)社會資本參與積極性，還得讓他們正確了解項目運營風(fēng)險以及盈利周期性等，以免他們出現(xiàn)過高預(yù)期，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中PPP模式更加高效的應(yīng)用。

3.2 加強人才建設(shè)

就目前情況來看，部分省市已經(jīng)開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田試點工作，并且成立了專門的建設(shè)管理委員會，負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃以及PPP項目協(xié)調(diào)開發(fā)等工作，進(jìn)而對于人才需求原來越大。對于地方政府和相關(guān)部門來說，PPP模式是一種新事物，不僅準(zhǔn)備不充分，并且認(rèn)識還不到位，思維依舊停留在傳統(tǒng)投融資上，進(jìn)而在項目實施中出現(xiàn)消極應(yīng)對和無所適從等問題，影響到PPP模式應(yīng)用。針對這一情況，首先就是需要組織對項目實施單位人員、項目實施部門工作人員等開展專門的培訓(xùn)強化，強化這些人員PPP模式的知識儲備，切實提升他們對PPP項目實務(wù)操作能力與政策解讀和把握能力等;其次，結(jié)合本地實際情況采購PPP咨詢公司服務(wù)，又或者是直接引進(jìn)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，如精通法律、工程建設(shè)、金融財務(wù)以及項目管理等方面;最后就是針對性地進(jìn)行培養(yǎng)，提高招聘門檻。并且通過一系列優(yōu)惠政策和福利待遇吸引高素質(zhì)、高技能人才，為PPP模式在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中的應(yīng)用提供更大助力。

3.3 完善相關(guān)機(jī)制

首先就是建立部門聯(lián)席會議機(jī)制，促進(jìn)各部門之間資源、信息共享，便于對高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項目扶持和政策支持上的統(tǒng)籌安排。其次完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制。資本逐利性決定了政府部門必須得加強項目監(jiān)管，只有這樣才能促進(jìn)公正公平，切實保障各方面利益。具體可以成立專門的監(jiān)管部門，又或者是結(jié)合項目實際情況合理劃分各部門的監(jiān)管職能，確保PPP模式整個應(yīng)用過程中都有專人負(fù)責(zé)，這樣便能及時發(fā)現(xiàn)問題且解決問題，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中將PPP模式作用充分發(fā)揮出來，促進(jìn)項目健康穩(wěn)定地開展。最后就是健全政府信用擔(dān)保機(jī)制。具體可以從失信懲罰、合同制定以及行政賠償這幾方面開展工作，一是要有法律保障，讓項目不受或較少受外界因素影響，能夠在領(lǐng)導(dǎo)更替或政府換屆的情況下依舊能兌現(xiàn)政府承諾。二是提出預(yù)防作用。要在項目實施前全面審查政府履約能力，以免出現(xiàn)先天性功能不足而導(dǎo)致政府承諾不兌現(xiàn)或兌現(xiàn)縮水等問題;三是充分體現(xiàn)監(jiān)督處理，強化績效考核，使得在政府違約情況下，相關(guān)部門不能用“拖字訣”來躲避問題。這樣有助于打消社會資本顧慮，使得他們積極參與到項目建設(shè)中。

我國是擁有近14億人口的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)事關(guān)國家安全與大局穩(wěn)定。一直以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視糧食問題，而高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是確保糧食生產(chǎn)安全、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等。為此，相關(guān)人員應(yīng)該重視高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并且加強PPP模式的應(yīng)用，具體可以從注重基礎(chǔ)性工作開展、加強人才建設(shè)以及完善相關(guān)機(jī)制這幾方面著手，以此來推動高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張子旭，盧兆鑫，張曉清.以制度供給釋放改革紅利 內(nèi)蒙古巴林右旗高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP模式工作紀(jì)實[J].地球，2017（11）.

[2] 谷金麗，姜僑，許傳剛.高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效研究——以東港市為例[J].科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2017（17）.

[3] 胡江雨，伍世代，林蕙靈.基于三象限法的縣域高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)布局與發(fā)展模式研究[J].水土保持通報，2018（01）.

[4] 高群.淺析高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)權(quán)屬調(diào)整——以蒙陰縣垛莊鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目為例[J].經(jīng)營管理者，2016（19）.