曲永軍 路曉娜

[摘要]在國家發(fā)展過程中，貧困一直存在，不容忽視。經(jīng)過三十多年的奮斗，政府主導的農(nóng)村貧困治理獲得了豐碩的成果，但隨著農(nóng)村貧困問題縱向發(fā)展以及社會經(jīng)濟環(huán)境的改變，以往以政府為主導的機制不適應現(xiàn)階段的發(fā)展要求。非政府組織參與農(nóng)村貧困治理可以改善政府主導扶貧形式的不足，政府和非政府組織之間更好的結(jié)合，將是推動我國農(nóng)村扶貧問題的進一步解決的有效途徑。

[關鍵詞]非政府組織;農(nóng)村;貧困治理

[基金項目]吉林省發(fā)展與改革委員會重大項目“吉林省‘十四五時期健全社會治理體系研究”。

[作者簡介]曲永軍（1976），男，管理學博士，長春工業(yè)大學公共管理學院教授;路曉娜（1995），女，長春工業(yè)大學公共管理學院碩士研究生（長春130012）。

全面建成小康社會的奮斗目標、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程、經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)等都對扶貧問題提出了新的挑戰(zhàn)。這就要求我們積極轉(zhuǎn)變扶貧開發(fā)方式，摒棄政府獨攬的弊病，發(fā)揮非政府組織在農(nóng)村扶貧治理中的靈活性、創(chuàng)新性作用，更加深入到貧困人口的生活中去。本文在非政府組織參與農(nóng)村貧困治理的基礎上，對非政府組織參與農(nóng)村貧困治理產(chǎn)生的問題進行分析，并提出解決措施。

一、基本概念

（一）貧困治理的概念

貧困治理的概念是通過將政府組織和非政府組織納入貧困治理體系并充分利用其各自的優(yōu)勢，最大程度上達到了減貧的目標。貧困治理也可以分為農(nóng)村貧困治理和城市貧困治理，這是取決于我國一直以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。本文著重從農(nóng)村貧困治理方面進行分析。

（二）非政府組織參與農(nóng)村貧困治理的類型

國外非政府組織起步比較早，發(fā)展比較完善。許多非政府組織都參與貧困治理，如：福特基金會、國際紅十字會、國際小母牛組織等等。在我國農(nóng)村扶貧事業(yè)進程中，國外非政府組織參與其中，也發(fā)揮了重要作用。我國的非政府組織起步時間比較晚，主要是承擔一部分政府職能轉(zhuǎn)變來的行政職能，這些組織仍或多或少的受政府管理和協(xié)調(diào)。

我國有很多民間發(fā)起的社會組織，他們由于沒有達到登記注冊的標準而不屬于非政府組織。這些社會組織通常具備很強的地域特征，是由當?shù)氐挠凶R之士自發(fā)建立起來的，用于公益目的。所以，他們有很強的公益性，更容易貼近貧困戶。他們可以通過了解貧困戶的切實需要，有針對性的提供他們真正需要的服務。這樣也做到了充分利用社會資源，符合當?shù)氐那闆r，同時大大提高了扶貧的準確性和效率，必須認識到，在農(nóng)村貧困治理工作中，這些社會組織的管理結(jié)構(gòu)還不完善，但仍有很大的發(fā)展空間和前景。

二、參與階段的劃分

（一）政府主導的非政府組織參與階段

改革開放之后，隨著國家職能的下放和非政府組織的進一步發(fā)展，政府頒布了一系列規(guī)章條例來管理非政府組織，非政府組織參與農(nóng)村貧困治理走上法制化道路。

非政府組織向貧困農(nóng)戶提供直接財政資助，以解決眼前的貧困問題，防止因貧困而形成的惡性循環(huán)。鼓勵貧困農(nóng)戶積極參與致富脫貧項目，非政府組織對項目全過程進行指導和監(jiān)督，確保資金和物資的有效利用，提高貧困農(nóng)戶的參與度。同時考慮到一些貧困農(nóng)村地區(qū)的生活條件較差，非政府組織通過為貧困農(nóng)戶提供適合他們的工作來增加個人收入，使貧困農(nóng)民的短期收益有所增加。

（二）專業(yè)型扶貧非政府組織參與階段

專業(yè)型扶貧非政府組織通過開展專業(yè)性的扶貧項目，鼓勵貧困農(nóng)民以家庭為單位參與其中，不但可以幫助農(nóng)戶進行資本的累積，而且能夠鍛煉他們具備獨立進行項目操作的基本能力。非政府組織通過提供有針對性的服務幫助貧困農(nóng)民家庭，傳授他們所需的工作生活技能，從根本上消除造成貧困的因素。

專業(yè)型扶貧非政府組織致力于減貧，通過發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，為政府、企業(yè)、農(nóng)民成為合作伙伴架起橋梁，一定程度上彌補政府的缺位及不足。

在這一階段，政府也為非政府組織發(fā)展提供了有利的外部政策，營造了良好的發(fā)展環(huán)境，使其在專業(yè)技能水平、從業(yè)資質(zhì)、國際聲譽上都有了質(zhì)的飛越。

（三）國家戰(zhàn)略層面的非政府組織參與階段

國家戰(zhàn)略層面的非政府組織特征表現(xiàn)為國家將非政府組織參與貧困治理上升到國家戰(zhàn)略層面，在資金政策等方面均給予大力支持，并加強與國際非政府組織之間的學習交流，非政府組織扶貧模式向?qū)I(yè)化、多元化發(fā)展。

政府對有官方背景的非政府組織給予很多優(yōu)惠政策，資金上給予大力支持，這在很大程度上也激發(fā)了非政府組織工作的積極性。通過自身的發(fā)展，積極帶動其他類型非政府組織以飽滿的熱情參與到農(nóng)村扶貧工作中來，通過與政府的緊密配合，側(cè)面推動了基層非政府組織的發(fā)展進程。

與此同時，國外非政府組織也對國內(nèi)非政府組織提供了一定的幫助，由于國外非政府組織發(fā)展時間較長，有很多值得借鑒的地方。通過學習國外先進的管理模式，我國非政府組織逐漸走向制度化，并與國際標準的扶貧組織接軌。

非政府組織在國家積極的推動和支持下，扶貧模式逐漸向多樣性和靈活性發(fā)展，除了救助扶貧、開發(fā)項目扶貧這些傳統(tǒng)模式之外，還運用參與式扶貧、財政扶貧等手段，不斷創(chuàng)新扶貧形式，充分發(fā)揮貧困戶的主體作用，這也是目前農(nóng)村貧困治理發(fā)展創(chuàng)新的豐碩果實。

三、存在的問題

盡管非政府組織在農(nóng)村貧困治理方面有著不可或缺的意義，彌補了政府某些方面的不足，但我們也應該認識到我國非政府組織體制機制建設、注冊登記、接受程度等方面都受到來自組織內(nèi)外部的限制。非政府組織發(fā)展過程中還有很多問題亟需解決，這表現(xiàn)在以下幾方面。

1.非政府組織的發(fā)展缺乏配套的法律法規(guī)。目前，國家尚未出臺配套的法律法規(guī)來保障非政府組織的健康發(fā)展，政府在各方面的投人力度還不夠大，造成非政府組織農(nóng)村貧困治理工作缺乏一定的合法性。

2.非政府組織參與農(nóng)村貧困治理的專業(yè)性不強。政府具有很強的調(diào)配資源的能力，而非政府組織在這方面就顯得心有余而力不足。單純依靠組織在社會中的號召力和公信力來籌措資金是很局限的，很難保證組織達到良性循環(huán)有序發(fā)展;非政府組織在性質(zhì)上更加注重慈善捐助和強調(diào)個人奉獻，這就使得非政府組織的薪資沒有其他地方豐厚，導致了人才的流失。基層從業(yè)者素質(zhì)不高，造成農(nóng)村貧困治理中存在專業(yè)性不強等情況，使得民眾對非政府組織開展的工作信任度低。

3.貧困農(nóng)戶對非政府組織的扶貧項目參與度不高?，F(xiàn)階段，我國非政府組織參與農(nóng)村貧困治理的手段除了和政府合作之外，還包括定點扶貧和參與式扶貧。根據(jù)非政府組織參與農(nóng)村貧困治理的實際情況分析，雖然在扶貧過程中一直強調(diào)扶貧先扶志，密切關注貧困農(nóng)戶的參與度，但貧困農(nóng)戶對于農(nóng)村非政府組織的項目參與積極性較弱，而且相當一部分的貧困戶對非政府組織不夠信任，對其行為持懷疑和否定的態(tài)度。不健全的非政府組織管理體制也是造成貧困農(nóng)戶配合度不高的重要原因，如個別組織資金的監(jiān)管和運轉(zhuǎn)不到位，導致一些扶貧資金被個人貪污或者假借扶貧項目將籌集的資金用在別處。在網(wǎng)絡和傳媒如此發(fā)達的今天，諸如此類的事件被報道傳播之后，嚴重阻礙了非政府組織扶貧工作的開展。

四、解決措施

隨著非政府組織在農(nóng)村貧困治理中取得突出成績，國家逐漸意識到非政府組織的不可或缺性。政府出臺了一系列優(yōu)惠政策，保證扶貧非政府組織的正常運行。通過把社會資源向扶貧非政府組織傾斜，將其上升到農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略層面?，F(xiàn)階段，阻礙非政府組織改善農(nóng)村貧困問題的因素還有很多。我們應從不同維度解決這些阻礙因素，使非政府組織積極參與到農(nóng)村貧困治理中，切實改善農(nóng)村貧困人口的生活現(xiàn)狀，使他們真正的脫貧，共享新時代的美好生活。

（一）政府

現(xiàn)階段，我國有關非政府組織的法律法規(guī)主要包括《社會團體登記管理條例》《公益事業(yè)捐贈法》和《私營非政府企業(yè)管理條例》。整體來說，雖然國家重視相關法律法規(guī)的構(gòu)建，但由于目前我國非政府組織仍處于初步的發(fā)展探索階段，各方面還未成熟，管理模式和運行機制需要經(jīng)過時間和實踐的檢驗，目前還不是出臺根本立法的最好時機，因此，當前政府立法工作的重點在于對嚴重限制非政府組織發(fā)展的條例進行商議和修訂，最終目的是為了非政府組織能夠在一個良好的法律制度環(huán)境中健康運行。通過構(gòu)建完備的法律體系，明確政府應負的法律責任，減少政府對非政府組織運營的干涉，并盡快修訂《行政訴訟法》的有關規(guī)定，為非政府組織的良性運行提供法律保障。

在社會主義市場經(jīng)濟中，政府發(fā)揮著主導作用。政府職能的轉(zhuǎn)變對于非政府組織的有序運行以及二者合作共贏模式的構(gòu)建，是至關重要的一環(huán)。在發(fā)揮原有政府在市場資源配置的主導作用、把握市場運行的宏觀發(fā)展之外，政府還應積極宣傳非政府組織在參與農(nóng)村貧困治理中取得的成績，鼓勵更多社會精英加入非政府組織，塑造正面的組織形象，營造健康可持續(xù)的經(jīng)濟環(huán)境，促進我國的非政府組織的扶貧治理工作更好地與市場相結(jié)合。此外，政府應減少對非營利性組織在具體項目實施過程中的干預，更好地發(fā)揮其引導作用。重構(gòu)政府扶貧機構(gòu)，理順扶貧管理機制，明確各級扶貧機構(gòu)的職責，使扶貧機構(gòu)系統(tǒng)化、規(guī)模化。政府扶貧機構(gòu)直接對接中央，降低地方政府對其工作的阻礙，發(fā)揮好政府扶貧機構(gòu)的紐帶作用。

增強非政府組織的公共責任意識。非政府組織的宗旨是追求社會公共利益，因此要比企業(yè)和其他盈利組織更加積極主動地承擔社會公共責任。扶貧非政府組織的工作對接農(nóng)村貧困戶，在社會大眾的監(jiān)督下落實項目，這就要求非政府組織在參與農(nóng)村貧困治理時，不光要對自身行為有高度的責任感，更應該積極為政府分擔壓力，在落實農(nóng)村公共服務和推動農(nóng)村經(jīng)濟水平提高的同時，明確幫助貧困農(nóng)戶的社會責任。非政府組織在參與農(nóng)村貧困治理中要做到依法行事，積極響應社會公眾對組織工作的建議和意見，高效完成治理規(guī)劃和目標。更為重要的是，要對資金及具體使用情況進行定期的監(jiān)督與評估，使整個運行過程更加透明化，從組織內(nèi)部杜絕挪用和盜用資金的情況。

（二）非政府組織

提高非政府組織的社會公信力。非政府組織在參與農(nóng)村貧困治理時，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況拓寬服務渠道和采用靈活的工作模式，以此來提高社會公信力。首先，非政府組織在參與農(nóng)村貧困治理時，要厘清服務主體，增強其主人翁意識，真正做到幫助貧困農(nóng)戶脫貧致富。其次，非政府組織應充分利用農(nóng)村地區(qū)信息傳播媒介，通過村內(nèi)廣播站、報刊、電視、網(wǎng)絡等傳播途徑提高對組織的宣傳力度，破除幫扶對象和社會公眾對非政府組織的錯誤認知，維護自身良好的品牌形象。再次，非政府組織在農(nóng)村扶貧治理工作中應該向公眾公開資源使用和資金走向，讓公眾成為非政府組織行為的監(jiān)督者，發(fā)揮其主人翁的作用，使非政府組織工作更加規(guī)范化。最后，非政府組織在貧困治理工作中要發(fā)揮榜樣的作用，提高貧困治理工作的能力，使貧困農(nóng)戶更加信任非政府組織，與政府行成合力，不斷提高自身的社會公信力和對公眾的影響力。

拓寬非政府組織的籌資渠道。現(xiàn)階段我國扶貧非政府組織可持續(xù)發(fā)展面臨的最大問題就是缺少資金保障。因此，不斷尋求多種方式，拓寬籌資渠道，才能為非政府組織開展扶貧工作提供強有力的支持。解決這一問題的最根本的方式是加強對扶貧非政府組織的財政轉(zhuǎn)移支付。其次還要尋求政府的政策支持，對于主動參與扶貧非政府組織開展的農(nóng)村貧困開發(fā)項目企業(yè)，政府應頒布一定的優(yōu)惠政策，以調(diào)節(jié)稅收的方式讓利企業(yè)。通過這樣的舉措吸引和呼吁更多具有社會責任心的企業(yè)參與到農(nóng)村貧困治理活動中。也可以通過加深與國際非政府組織的合作與交流，獲取來自國際方面的資金捐助。除了以上的籌集資金的渠道，非政府組織還可以開展一些公益慈善活動，把公眾捐贈的部分資金投人到維持組織的運轉(zhuǎn)中。

（三）農(nóng)村貧困地區(qū)

深入開展農(nóng)村貧困地區(qū)政府與非政府組織在貧困治理方面的合作。地方政府應成立專門的扶貧辦公點，保證扶貧項目各項工作的高效運行;同時大力支持非政府組織的扶貧工作，給予一定的財政補貼和政策傾斜，使雙方在脫貧問題上共同努力。

在地方政府的帶領下，貧困農(nóng)戶通過以下三種形式與非政府組織構(gòu)建緊密聯(lián)系：一是地區(qū)政府創(chuàng)新宣傳形式，采取多種傳播媒介使貧困農(nóng)戶樂于接受非政府組織的幫助。二是地區(qū)政府應幫助貧困農(nóng)戶對非政府組織樹立正確認識，加深雙方的信任程度。三是貧困農(nóng)戶也應積極主動的聯(lián)系非政府組織，幫助非政府組織在參與農(nóng)村貧困治理時能準確掌握當?shù)卮嬖诘木唧w問題。

普通民眾也應該發(fā)揮好輔助作用，積極配合非政府組織開展農(nóng)村貧困治理工作。當?shù)卣畱丶ぐl(fā)普通民眾的責任感和參與感。社會上應加強對慈善捐助行為的宣傳和鼓勵，將我國優(yōu)秀的互幫互助的傳統(tǒng)美德與當今時代的慈善情懷相結(jié)合，營造一個有助于我國非政府組織更好更快發(fā)展的文化環(huán)境。