柯 衛(wèi) 汪振庭
(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所,廣東 廣州 510320;德恒南京律師事務(wù)所,江蘇 南京 210019)
言論自由是公民基于法律法規(guī),通過(guò)各種形式表達(dá)、傳播自己的觀點(diǎn)、思想、情感等的權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)言論自由本質(zhì)是言論自由在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的延伸與擴(kuò)展,是公民將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為媒介,在不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下,傳播自己的思想、主張、觀點(diǎn),且不受他人干擾的一種自主狀態(tài)。*甄樹青:《論表達(dá)自由》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版,第19頁(yè)。網(wǎng)絡(luò)具有無(wú)中心性、匿名性、主體廣泛性等特點(diǎn),使得網(wǎng)絡(luò)言論自由容易被濫用,從而侵犯國(guó)家利益、公共利益以及公民的合法權(quán)益。因此,必須明確網(wǎng)絡(luò)言論的法律界限,有效、合理規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論,以此來(lái)維護(hù)國(guó)家安全、公共秩序,保障公民的合法利益。
隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展以及網(wǎng)民數(shù)量的增多,網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)關(guān)系也趨于復(fù)雜多樣。在依法治理互聯(lián)網(wǎng)的原則下,構(gòu)建一套具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、靈活性的法律規(guī)范體系迫在眉睫。當(dāng)前我國(guó)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論并沒(méi)有專門的規(guī)制立法,主要借助相關(guān)法律法規(guī)以及部門規(guī)章等規(guī)范性條文中涉及網(wǎng)絡(luò)言論的部分進(jìn)行調(diào)整??梢詮膶?duì)公民網(wǎng)絡(luò)言論內(nèi)容的規(guī)制、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商行為的規(guī)制等角度分析我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制。
對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)言論內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制,是“以內(nèi)容為控制對(duì)象”原則在立法中的運(yùn)用,也是我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制所采取的主要形式。對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的內(nèi)容,主要有禁止性規(guī)定以及違反禁止性規(guī)定的法律責(zé)任兩個(gè)方面。我國(guó)《憲法》第51條規(guī)定,公民在行使權(quán)利時(shí)不得損害國(guó)家、社會(huì)以及其他個(gè)人的合法權(quán)益。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)不得發(fā)表和傳播的網(wǎng)絡(luò)言論采取列舉式方式予以明確,大致包括危害國(guó)家利益的言論、損害公共利益的言論、損害其他公民合法權(quán)益的言論以及其他禁止性言論。違反禁止性規(guī)定的法律責(zé)任,主要有刑事責(zé)任、民事責(zé)任以及行政責(zé)任。
第一,危害國(guó)家利益的言論。這里的國(guó)家利益是一個(gè)廣義概念,它包括國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)土安全等利益。我國(guó)《憲法》規(guī)定,中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)國(guó)家利益的義務(wù)。網(wǎng)絡(luò)雖然不同于現(xiàn)實(shí)世界,但作為網(wǎng)絡(luò)主體的公民在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表網(wǎng)絡(luò)言論的行為仍要受到現(xiàn)實(shí)法律的約束。網(wǎng)絡(luò)言論不得侵犯國(guó)家利益,否則將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?!毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第12條第2款就規(guī)定,任何個(gè)人和組織都不得利用網(wǎng)絡(luò)從事危害國(guó)家安全、利益和榮譽(yù)等危害國(guó)家利益的行為。
第二,危害社會(huì)公序良俗的言論。危害社會(huì)公序良俗的言論包括危害社會(huì)秩序和違反善良風(fēng)俗的言論。網(wǎng)絡(luò)言論、信息的發(fā)布者不得通過(guò)不實(shí)的言論、信息迷惑他人,煽動(dòng)群眾情緒進(jìn)行非法活動(dòng),造成社會(huì)秩序發(fā)生混亂。在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行賭博,傳播色情、賣淫等信息、言論的行為,則違反社會(huì)的公序良俗。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第9條就明確規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者在開展經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)以及社會(huì)公德。
第三,侵害其他公民合法權(quán)益的言論。網(wǎng)絡(luò)的匿名性與虛擬性賦予公民更多的話語(yǔ)權(quán),使得公民對(duì)每一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題或者公眾事件都有可能發(fā)表自己的看法和觀點(diǎn)。但是,公民在網(wǎng)絡(luò)上行使自己言論自由權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)以不得侵犯他人合法權(quán)益為界限。對(duì)他人的合法權(quán)益,如他人的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)不得侵犯。我國(guó)《憲法》第51條、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第12條第2款等法律都有明確規(guī)定。
第四,其他禁止性言論。在我國(guó),除上述危害國(guó)家利益、危害社會(huì)公序良俗和侵犯他人合法權(quán)益的言論被法律法規(guī)明令禁止,也有其他被法律禁止的言論。例如,對(duì)在網(wǎng)絡(luò)上散播極端主義、恐怖主義言論,以及宣揚(yáng)民族仇恨、民族歧視的言論等,都屬于法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的規(guī)制范圍。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第12條第2款、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》第9條第4款、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)域名管理辦法》第27條第5款都對(duì)此類言論作了禁止性規(guī)定。
網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商是向用戶提供互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的電信運(yùn)營(yíng)商,其提供的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)主要包括三類:互聯(lián)網(wǎng)接入義務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)增值業(yè)務(wù)和網(wǎng)絡(luò)信息業(yè)務(wù)。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈中,扮演內(nèi)容收集者、生產(chǎn)者和業(yè)務(wù)提供者的角色。網(wǎng)絡(luò)用戶只有在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商提供服務(wù)的基礎(chǔ)上,才能進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)世界。故而,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對(duì)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論有著極其重要的作用。我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商規(guī)制的模式主要是政府的直接監(jiān)管加法律法規(guī)的嚴(yán)格責(zé)任的綜合規(guī)制模式。
1.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的直接監(jiān)管
網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商直接監(jiān)管的方式包括資本控制和許可備案兩種方式。根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄(2017年修訂)》,網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)、上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)皆為外商禁止投資的領(lǐng)域。2007年《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)從事互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)的條件作出了嚴(yán)格的規(guī)定?!痘ヂ?lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》第8條明確規(guī)定申請(qǐng)從事互聯(lián)網(wǎng)視聽服務(wù)節(jié)目服務(wù)的,不僅應(yīng)當(dāng)具備法人資格,是國(guó)有獨(dú)資或控股單位,而且要符合自申請(qǐng)之日前3年內(nèi)無(wú)相關(guān)違法違規(guī)的記錄,否則不能取得資格。該條規(guī)定意味著我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)傳播媒體的監(jiān)管依舊沿用對(duì)傳統(tǒng)媒體的監(jiān)管模式,并沒(méi)有制定與之相適應(yīng)的法律法規(guī)。
同時(shí),根據(jù)我國(guó)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第3條、第4條的規(guī)定,我國(guó)將互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供商分為經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性兩種。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商從事網(wǎng)絡(luò)信息傳播活動(dòng)實(shí)行許可制度;對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商則實(shí)行備案制度,履行相關(guān)的備案手續(xù)即可。由此可見,在我國(guó)提供與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的信息服務(wù),應(yīng)當(dāng)通過(guò)審批獲取許可證或者履行備案手續(xù),否則就是非法經(jīng)營(yíng)。
2.法律法規(guī)規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的嚴(yán)格責(zé)任
我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商規(guī)定了嚴(yán)格的責(zé)任要求。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商一方面對(duì)自己所提供的服務(wù)、信息負(fù)有責(zé)任,同時(shí)還負(fù)有對(duì)網(wǎng)絡(luò)中存在的非法、有害的言論內(nèi)容配合有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管、控制的義務(wù)。
第一,維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的義務(wù)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第9條規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者開展運(yùn)營(yíng)、服務(wù)活動(dòng),必須遵守法律、行政法規(guī),履行網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)義務(wù),承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。第10條明確規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)采取技術(shù)措施和其他必要措施來(lái)保障網(wǎng)絡(luò)安全、穩(wěn)定運(yùn)行,有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全事件,防范網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)。可以看出,我國(guó)法律法規(guī)要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全維護(hù)的責(zé)任和義務(wù),為建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)體系、規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)安全的管理工作作出貢獻(xiàn),還應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的犯罪活動(dòng)及時(shí)防范,普及、強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶的安全教育。
第二,保證內(nèi)容合法的義務(wù)。法律法規(guī)要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)保證內(nèi)容合法。這里主要包括兩點(diǎn):一是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商自己發(fā)布、傳播的相關(guān)信息內(nèi)容不得違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定;二是保證他人在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商提供的服務(wù)基礎(chǔ)上所發(fā)表的言論內(nèi)容也不能違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定。[注]陳偉、謝可君:《網(wǎng)絡(luò)中立幫助行為獨(dú)立可罰性之肯定》,《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)對(duì)他人基于其所提供的服務(wù)發(fā)表、傳播的言論信息內(nèi)容進(jìn)行審查,如果言論內(nèi)容違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定的,則負(fù)有及時(shí)刪除、停止傳輸或停止提供服務(wù)等義務(wù),并采取消除措施。對(duì)相關(guān)的違法、犯罪記錄予以保存,并向有關(guān)部門報(bào)告?!毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第48條第2款對(duì)此有明確規(guī)定。
第三,保留、提供記錄的義務(wù)?!毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第48條第2款、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第14條等法律法規(guī)都有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者保留用戶在網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)記錄,以便在必要的時(shí)候提供給相關(guān)部門查詢。
當(dāng)前各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制主要是法律規(guī)制、行業(yè)組織的自律規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段的控制相結(jié)合。我國(guó)目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制以法律法規(guī)的規(guī)制為主,但隨著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展以及行業(yè)組織制度的日漸成熟,行業(yè)自律規(guī)范越來(lái)越被運(yùn)用到對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制中。行業(yè)自律規(guī)范對(duì)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者的職業(yè)行為,構(gòu)建自我規(guī)范與自我協(xié)調(diào)的行業(yè)自律機(jī)制,減少外部的不適當(dāng)干預(yù),推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康快速發(fā)展有很大的積極意義。[注]沈超紅、胡安:《共享經(jīng)濟(jì)背景下政府規(guī)制與供給意愿關(guān)系研究》,《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2018年第6期。為此,我國(guó)也在積極倡導(dǎo)和推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律規(guī)范機(jī)制的建設(shè)。
目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的技術(shù)手段主要有過(guò)濾與言論分類技術(shù)?,F(xiàn)階段我國(guó)主要采取的是過(guò)濾技術(shù),即通過(guò)設(shè)立具體的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)言論內(nèi)容進(jìn)行篩選,將不符合標(biāo)準(zhǔn)的言論內(nèi)容自動(dòng)屏蔽。這種通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在網(wǎng)頁(yè)源代碼里對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論內(nèi)容的屬性進(jìn)行標(biāo)簽,然后通過(guò)過(guò)濾軟件過(guò)濾相關(guān)內(nèi)容的技術(shù)方式,將非法、有害言論信息淘汰,以達(dá)到對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論環(huán)境的凈化,是規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的有效手段之一。過(guò)濾技術(shù)也可以基于不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主體層面,實(shí)現(xiàn)不同的過(guò)濾效果。
我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制較為嚴(yán)格,基本的規(guī)制結(jié)構(gòu)是以法律法規(guī)為規(guī)制依據(jù),政府主管部門為具體的監(jiān)管主體,行業(yè)自律、技術(shù)手段控制為輔的綜合規(guī)制體制。這種規(guī)制結(jié)構(gòu)具有多樣性與層次化特征。由于互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)言論表達(dá)也會(huì)隨之產(chǎn)生新的動(dòng)態(tài)變化,法律規(guī)制也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。
現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的主要法律淵源有兩類:一類是法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制,包括《憲法》《刑法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律規(guī)定中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論的部分。例如,《網(wǎng)絡(luò)安全法》第12條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)言論應(yīng)遵守憲法、法律、公共秩序以及不得侵犯他人權(quán)益等,《刑法》第103條規(guī)制了關(guān)于利用網(wǎng)絡(luò)信息煽動(dòng)分裂國(guó)家的行為等。另一類是專門針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理而制定的規(guī)章。其中,有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論的具體限制條款大多零散在這類規(guī)章之中。一方面,這類規(guī)章的具體操作性很強(qiáng),對(duì)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論的主體、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等都有比較細(xì)致的安排和規(guī)定;另一方面,也存在著立法層級(jí)較低等一系列問(wèn)題。
1.立法層級(jí)較低
我國(guó)《憲法》第35條規(guī)定公民享有言論自由權(quán),但憲法規(guī)定是一種原則性指引,并沒(méi)有具體規(guī)定行使該權(quán)利的一些更為細(xì)致的措施規(guī)范以及言論自由權(quán)受到侵犯的救濟(jì)程序。我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展過(guò)程中針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中出現(xiàn)的某些突出現(xiàn)象制定了相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整,但是由于這些法律在制定之初并不是專門規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的,其所發(fā)揮的作用也相當(dāng)有限。因而,在實(shí)際中真正發(fā)揮規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的是相關(guān)的法規(guī)與部門規(guī)章。而此類法規(guī)、規(guī)章的制定主體很多,包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門,如文化部、工信部、公安部等。這就導(dǎo)致大量有關(guān)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)范性文件出現(xiàn),這些規(guī)范性文件以規(guī)定、暫行規(guī)定、辦法等名稱出現(xiàn)。一方面,層級(jí)較低,權(quán)威性不夠;另一方面,大量有關(guān)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)范性文件的出現(xiàn),使得這方面的立法出現(xiàn)缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性問(wèn)題,相關(guān)的規(guī)定之間意思重復(fù),立法語(yǔ)言上模糊、語(yǔ)義不清等問(wèn)題。立法主體較多,造成“法出多門”現(xiàn)象。在監(jiān)管方面,由于有權(quán)監(jiān)管的主體較多,在具體實(shí)踐中可能會(huì)有重疊監(jiān)管、多頭監(jiān)管的局面。這不僅會(huì)降低行政效率,也會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空。
2.公眾參與程序不足
公民對(duì)立法過(guò)程的全面參與、監(jiān)督,是保障立法民主的基本條件,也是社會(huì)公眾表達(dá)訴求的方式之一。廣泛聽取公民的意見、建議是民主立法的基礎(chǔ)與核心。對(duì)公民意見、建議等的信息收集、分析與實(shí)際運(yùn)用,互聯(lián)網(wǎng)的存在無(wú)疑能夠提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。顯然,在制定有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論方面的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí),公眾參與有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。一方面,可以憑借互聯(lián)網(wǎng)平等開放的自由交流平臺(tái)以及迅捷的信息傳播機(jī)制將社會(huì)公眾關(guān)于網(wǎng)絡(luò)言論立法的相關(guān)意見、建議及時(shí)反饋給立法者;另一方面,有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論權(quán)利涉及每一位網(wǎng)民個(gè)人權(quán)利的行使,無(wú)疑會(huì)調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性使之參與到立法程序之中,提高立法的民主性。但是,現(xiàn)階段我國(guó)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)范性文件大多數(shù)都是行政規(guī)章,很多規(guī)章在制定時(shí)并未經(jīng)過(guò)充分的論證,也沒(méi)有廣泛聽取社會(huì)公眾的意見、建議。
我國(guó)并未制定專門的法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行調(diào)整,與之相關(guān)的法律條文分散在各法律法規(guī)、部門規(guī)章以及司法解釋里,這便導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)言論的立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的責(zé)任過(guò)于嚴(yán)格。
在我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》等法律規(guī)范中,涉及網(wǎng)絡(luò)言論的條文中監(jiān)管的內(nèi)容居多。這體現(xiàn)了我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)言論立法方面更多的傾向于以網(wǎng)絡(luò)空間的安全、秩序?yàn)閮r(jià)值,側(cè)重于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息的監(jiān)管、控制。我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制與對(duì)傳統(tǒng)媒體的規(guī)制類似,忽視了網(wǎng)絡(luò)言論本身的特性。同時(shí),在對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的程度上要符合一定的條件,即合法性與比例性。
我國(guó)雖然對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商實(shí)行的是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,但不同于德國(guó)、日本等其他國(guó)家的過(guò)錯(cuò)責(zé)任形式,我國(guó)還附加規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商必須履行的相關(guān)義務(wù),包括網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)現(xiàn)違法行為向監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)告義務(wù),網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求刪除相關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論、信息的義務(wù),以及對(duì)用戶在網(wǎng)絡(luò)上留下的個(gè)人信息予以保留,以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨時(shí)查詢等的義務(wù)。德國(guó)《信息與通訊服務(wù)法》規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)盡量減少對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶信息的記錄。[注]邢璐:《德國(guó)網(wǎng)絡(luò)言論保護(hù)與立法規(guī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示》,《德國(guó)研究》2006年第3期。日本《網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商責(zé)任法》也有類似的規(guī)定,同時(shí)該法還規(guī)定對(duì)于網(wǎng)絡(luò)中泄露用戶信息的情形,在對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供信息時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)聽取被泄露者的意見[注]陳道英:《我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間里的言論自由》,《河北法學(xué)》2012年第10期。。
在我國(guó),網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商所承擔(dān)的義務(wù)相比德、日等國(guó)較重,一方面既要承擔(dān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)有害言論阻攔并向有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告的義務(wù);另一方面又要對(duì)網(wǎng)絡(luò)的非法有害信息盡到注意義務(wù),否則將與非法有害言論發(fā)布者承擔(dān)連帶責(zé)任。這將會(huì)引起另外兩個(gè)值得我們思考的問(wèn)題。第一,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的連帶責(zé)任是基于未履行相關(guān)的“注意義務(wù)”,問(wèn)題的核心是“注意義務(wù)”履行的程度,我國(guó)相關(guān)的法律條文對(duì)此規(guī)定的是“明顯屬于”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)注意的情形,而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)中的言論哪些明顯屬于法律禁止性規(guī)定的內(nèi)容范圍的判斷具有一定的主觀性。第二,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在對(duì)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)言論、信息刪除時(shí)所具有的自主裁量權(quán)范圍較寬,這會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商為了規(guī)避法律的責(zé)任、監(jiān)管部門的監(jiān)管,對(duì)相關(guān)言論采取過(guò)于嚴(yán)格的審查;同時(shí),由于我國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)言論的禁止性規(guī)定用語(yǔ)存在過(guò)寬和模糊的問(wèn)題,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在判斷網(wǎng)絡(luò)言論是否屬于禁止性規(guī)定的范圍之內(nèi)時(shí)就有較大的決定權(quán)。為了簡(jiǎn)單了事,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對(duì)相關(guān)信息寧愿采取刪除措施也不會(huì)將其通過(guò)從而讓自己面臨法律風(fēng)險(xiǎn),這無(wú)疑加劇了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商逃避責(zé)任的可能性,使公民的網(wǎng)絡(luò)言論表達(dá)空間受限,影響網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商與網(wǎng)民的關(guān)系。
針對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)言論法律規(guī)制存在的問(wèn)題,要從提升立法層次與完善立法程序,加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)言論保護(hù),明確網(wǎng)絡(luò)言論法律規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的責(zé)任,進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)言論的監(jiān)督管理等方面著力完善相關(guān)制度體系。
1.提升立法層級(jí)
言論自由是現(xiàn)代民主政治國(guó)家普遍承認(rèn)的憲法性權(quán)利,包括我國(guó)在內(nèi)很多國(guó)家的憲法都有明確的規(guī)定,對(duì)其進(jìn)行規(guī)制要符合憲法的要求。在立法層面,要遵守法律保留的基本原則,我國(guó)《立法法》第8條第5款對(duì)此作出了明確的規(guī)定。法律保留原則還要求對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的法律是已經(jīng)公布且應(yīng)當(dāng)是人人通過(guò)一般的渠道“可獲知”的,對(duì)于“不可獲知”的法律而要求人們遵守不符合法治的基本要求。同時(shí),在已獲知法律的具體內(nèi)容時(shí),還要求該規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論權(quán)的法律是“可預(yù)知”。所謂“可預(yù)知”是法律規(guī)定的界限明晰,不會(huì)使人產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)以及理解上障礙,人人都能夠通過(guò)對(duì)該法律的閱讀而知悉其中的意思。另外,法律保留原則也應(yīng)當(dāng)包括“阻止不正當(dāng)干預(yù)”的含義在內(nèi)。具體而言,對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論權(quán)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的手段要求與權(quán)限界定,即對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的方式由法律規(guī)定,其享有規(guī)制的權(quán)力界限亦由法律規(guī)定。在此后的立法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律保留原則,提升立法層級(jí),突出權(quán)威性與重要性。
2.完善立法程序
民主立法原則要求社會(huì)公眾積極參與到立法的全過(guò)程之中,這不僅可以提高制定法的科學(xué)性,也可以最大程度上保證法的實(shí)效。我國(guó)《立法法》要求立法主體在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾參與立法提供便利條件,通過(guò)信件、電話、網(wǎng)絡(luò)等多種形式向群眾征求意見、建議,重視專家、學(xué)者的專業(yè)研究,使得所制定的法律切實(shí)反映民情與民意,實(shí)現(xiàn)立法的民主性與科學(xué)性。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論立法,立法主體更應(yīng)動(dòng)員社會(huì)公眾參與立法過(guò)程,從而為民主立法創(chuàng)設(shè)有利條件。其中,借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)進(jìn)行信息的收集與傳播的優(yōu)勢(shì)主要有三個(gè)方面:第一,由于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)用戶較為龐大,可以在更大范圍內(nèi)收集民意信息,且收集的渠道與方式比較便捷,成本較低;第二,網(wǎng)絡(luò)自身的特性使得網(wǎng)民表達(dá)訴求的方式更為自由,表達(dá)訴求的意愿更為真實(shí);第三,網(wǎng)絡(luò)不僅為立法者與公民之間的信息交流提供了流暢的渠道,也為社會(huì)公眾之間相互交流提供了便利,各種意見、利益在碰撞之中為立法者切實(shí)收集民意提供了助力。
網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日新月異的發(fā)展與進(jìn)步,使得立法者難以預(yù)測(cè)網(wǎng)絡(luò)會(huì)發(fā)展出何種功能,以及對(duì)社會(huì)產(chǎn)生何種影響。但是有一點(diǎn)是毋庸置疑的,互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)影響著言論自由的保護(hù)與限制,因此網(wǎng)絡(luò)言論的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循網(wǎng)絡(luò)媒體特性。我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)媒體的法律規(guī)制采取嚴(yán)格的監(jiān)管模式,但網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的復(fù)雜性對(duì)言論自由的保護(hù)與限制提出了更高要求。
1.建立網(wǎng)絡(luò)言論分級(jí)制度
互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)制度,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)是為了保護(hù)未成年人,將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行分類、標(biāo)簽,通過(guò)過(guò)濾技術(shù)過(guò)濾的一套規(guī)則系統(tǒng)。建立互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)制度,關(guān)鍵在于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)制度的分級(jí)范圍、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)濾軟件以及相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)。分級(jí)范圍包括一切以互聯(lián)網(wǎng)為傳播載體,同時(shí)在法律法規(guī)禁止性規(guī)定以外的不適宜未成年人的相關(guān)信息。由于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用的廣泛性,對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)不應(yīng)僅局限于門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇等,還應(yīng)當(dāng)將范圍擴(kuò)至智能手機(jī)、平板電腦等軟件應(yīng)用市場(chǎng),將其中存在的不適宜信息納入分級(jí)范圍。在分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上,互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不同于法律法規(guī)、司法解釋等對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)上傳播違法信息所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。可以通過(guò)采用年齡的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí),不同的年齡有不同的約束內(nèi)容。
首先,應(yīng)對(duì)每一個(gè)未成年人設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)的初始標(biāo)準(zhǔn),且互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)的初始標(biāo)準(zhǔn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者是具有強(qiáng)制性的,以保護(hù)未成年人免受網(wǎng)絡(luò)不適宜信息的危害。其次,在針對(duì)每一個(gè)未成年人設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)的初始標(biāo)準(zhǔn)后,可以以年齡大小為次序,按每一個(gè)年齡段未成年人的特征再分別設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)。最后,從分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容上,可以分為三類:性誘惑、暴力、其他。這三類內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不同于法律禁止性規(guī)定范圍內(nèi)有關(guān)色情、暴力等的標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)定禁止性范圍內(nèi)的色情、暴力屬于法律直接查禁的信息,針對(duì)成年人和未成年人。有關(guān)性誘惑信息,是指內(nèi)容輕佻,引誘他人產(chǎn)生性欲,又不構(gòu)成法律法規(guī)規(guī)定的“色情”標(biāo)準(zhǔn)的不適宜未成年人的信息。暴力信息是容易讓未成年人模仿而實(shí)施暴力的相關(guān)信息。其他信息包括不具有正面意義的、不適宜未成年人的其他信息,如賭博、迷信等方面的信息。對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者而言,應(yīng)當(dāng)采用互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并在基于該標(biāo)準(zhǔn)的前提下,設(shè)立標(biāo)簽、進(jìn)行分類。網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者在提供互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí),同時(shí),要求用戶按分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)設(shè)置。分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)營(yíng)者或行業(yè)協(xié)會(huì)制定,報(bào)政府主管部門備案。
分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)營(yíng)者制定的理由主要有兩個(gè):一方面,互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)最終實(shí)施的主要責(zé)任仍然在經(jīng)營(yíng)者,而不是其他主體;另一方面,互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)制度涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)用戶對(duì)信息的需求,經(jīng)營(yíng)者最貼近用戶,有利于掌握用戶需求。對(duì)政府主管部門而言,要依法處理關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的備案申請(qǐng),并對(duì)備案進(jìn)行監(jiān)督,向社會(huì)公布備案的具體情況、內(nèi)容等。針對(duì)積極設(shè)立分級(jí)制度的經(jīng)營(yíng)者、教育機(jī)構(gòu)等給予一定的補(bǔ)貼、優(yōu)惠,促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)制度的落實(shí)。家庭、教育機(jī)構(gòu)對(duì)于未成年人的健康成長(zhǎng)有著舉足輕重的作用,故而,家庭、教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定落實(shí)內(nèi)容分級(jí)制度。
2.法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)清晰明確
立法語(yǔ)言的明確性是影響立法質(zhì)量的因素之一。我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的立法中,有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論的立法語(yǔ)言存在模糊性。例如,根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》第18條第9款的規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)空間有關(guān)禁止性言論包括危害民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的言論。對(duì)什么是優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化是一個(gè)見仁見智的問(wèn)題,每個(gè)人都有不同的理解。
1.明確法律規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)
在司法實(shí)踐中,網(wǎng)絡(luò)言論的法律界限對(duì)個(gè)案的司法裁判尤為重要。根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》的規(guī)定,言論自由的法律界限是不得損害國(guó)家安全、公共秩序與道德、公共衛(wèi)生以及他人的基本權(quán)利。我國(guó)《憲法》對(duì)此也有類似規(guī)定,但這些憲法性規(guī)定更多的是一種原則上的指引。因此,在分析網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制理論的基礎(chǔ)上,考慮我國(guó)現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)言論法律規(guī)制的現(xiàn)狀,可以依據(jù)言論的主體不同劃分法律界限的具體標(biāo)準(zhǔn)。
網(wǎng)絡(luò)的特性使得網(wǎng)絡(luò)言論發(fā)布的主體具有廣泛性,不同的言論發(fā)布主體具有不同的言論影響力。依據(jù)網(wǎng)絡(luò)言論影響力的大小可以將言論發(fā)布主體分為公眾人物與非公眾人物。公眾人物主要是指國(guó)家公務(wù)人員以及具有較大影響力的社會(huì)名人等。對(duì)于公眾人物,由于其身份特性與公眾信賴度較高,網(wǎng)絡(luò)影響力較大,因此被賦予更多的注意義務(wù)與社會(huì)責(zé)任。公眾人物在發(fā)布言論、信息時(shí),應(yīng)該對(duì)有關(guān)信息的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查,而不能隨意發(fā)布不實(shí)、非法言論。非公眾人物由于其言論影響的有限性,相對(duì)而言限制的標(biāo)準(zhǔn)要寬松一些。但需要明確的一點(diǎn)是,公眾人物與非公眾人物都應(yīng)當(dāng)遵守法律基本的底線標(biāo)準(zhǔn),在發(fā)表言論時(shí)不得侵犯國(guó)家利益、集體利益、社會(huì)利益以及他人的合法權(quán)益。區(qū)別在于,公眾人物的注意義務(wù)要比非公眾人物的注意義務(wù)更多一些。
2.規(guī)范網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的責(zé)任
我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的規(guī)范性文件,大多數(shù)是在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)采用WEB1.0的時(shí)候所制定的。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,WEB2.0時(shí)代到來(lái)。WEB2.0時(shí)代的主要特征是強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)用戶的個(gè)性化以及用戶的積極參與。不同于WEB1.0時(shí)代自上而下的資源主導(dǎo)形式,WEB2.0使得網(wǎng)絡(luò)用戶代替網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商成為網(wǎng)絡(luò)言論發(fā)布的主體。雖然網(wǎng)絡(luò)提供商的地位與功效由于WEB2.0科技時(shí)代的到來(lái)而發(fā)生重要變化,但是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制的法律規(guī)范仍然是之前WEB1.0時(shí)代制定的,并沒(méi)有發(fā)生變化。在WEB1.0時(shí)代,對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商設(shè)置的歸責(zé)原則是加重的過(guò)錯(cuò)原則。一方面,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的非法有害言論負(fù)有阻攔與報(bào)告義務(wù);另一方面,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商還要盡到注意義務(wù),否則將與違法言論、信息發(fā)布者承擔(dān)連帶責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)空間的言論發(fā)布與信息傳播需要網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的技術(shù)支持,這使得網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的地位有點(diǎn)類似于傳統(tǒng)媒體的發(fā)行者。所以,可以憑借發(fā)行者的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行事先的審查。這是WEB1.0時(shí)代網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商作為網(wǎng)絡(luò)言論發(fā)布的主體能夠完成的任務(wù)。但是在WEB2.0時(shí)代,更注重網(wǎng)站與用戶交互作用,用戶既是網(wǎng)站內(nèi)容的消費(fèi)者(瀏覽者),也是網(wǎng)站內(nèi)容的制造者。類似于微博、網(wǎng)絡(luò)論壇等,網(wǎng)站內(nèi)容由用戶提供,網(wǎng)站的建設(shè)也有用戶參與其中。
故而,要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶提供的海量信息進(jìn)行事先審查明顯是脫離實(shí)際的。新加坡、韓國(guó)等國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的歸責(zé)原則設(shè)置的是過(guò)錯(cuò)原則。有的國(guó)家還規(guī)定在某些特殊情況下網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商可以減責(zé)甚至免責(zé)。例如,新加坡在《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》中規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商只需承擔(dān)接到監(jiān)管部門通知以后關(guān)閉網(wǎng)站的義務(wù),對(duì)于第三方在該網(wǎng)站上發(fā)布禁止性規(guī)定范圍內(nèi)的言論或者信息是不承擔(dān)連帶責(zé)任的。韓國(guó)將事先審查制度直接視為違憲。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商設(shè)置的是加重的過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則,應(yīng)當(dāng)合理減輕網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的責(zé)任。
網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門作為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的主要監(jiān)管主體已經(jīng)成為趨勢(shì),在我國(guó)目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制中網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門亦扮演著至關(guān)重要的角色。故而,如何充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門職能作用,加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的法律監(jiān)督,是依法治理網(wǎng)絡(luò)空間的基本要求。這具體包括以下幾個(gè)方面:
第一,引導(dǎo)公民正確行使網(wǎng)絡(luò)言論權(quán)。由于網(wǎng)絡(luò)自身的特性,網(wǎng)絡(luò)言論在傳播的迅速性、影響的廣泛性上都不同于傳統(tǒng)媒體。網(wǎng)絡(luò)言論既有其獨(dú)特價(jià)值,也有可能損害國(guó)家、集體、社會(huì)和其他公民的利益。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管違法言論的同時(shí),也要積極引導(dǎo)公民樹立正確的權(quán)利行使意識(shí),提高公民的社會(huì)責(zé)任感。
第二,政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵守“合法原則”。所謂“合法原則”,包括法律優(yōu)先和法律保留兩個(gè)層面。法律優(yōu)先要求政府監(jiān)管行為須與法律保持一致,不得逾越法律的規(guī)定。同時(shí),在對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行監(jiān)管時(shí),應(yīng)當(dāng)積極履行自己的法定義務(wù),不能不作為。法律保留要求政府的監(jiān)管行為以法律授權(quán)為前提,法無(wú)授權(quán)即禁止。
第三,政府監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)符合“合理原則”?!昂戏ㄔ瓌t”屬于形式法治范疇,“合理原則”屬于實(shí)質(zhì)法治范疇。“合理原則”要求政府監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)言論應(yīng)當(dāng)基于法律目的,所采取的監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)符合適當(dāng)性的要求,且所采取的措施造成的損害最小,符合最少傷害原則。