莊 顏

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)政府成本展開(kāi)全維度研究是從本世紀(jì)初開(kāi)始的。在此之前，相關(guān)研究多是從財(cái)政學(xué)或會(huì)計(jì)學(xué)角度展開(kāi)的，很多認(rèn)知甚至是直接將政府成本等同于財(cái)政支出。實(shí)際上，政府成本與財(cái)政支出二者是有很大區(qū)別的。所謂政府成本，是指政府及其行政過(guò)程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開(kāi)支，以及由其所引發(fā)的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)間的間接性損失。*何翔舟：《論政府成本》，見(jiàn)《新華文摘》2001年第12期。一般認(rèn)為，政府成本可按照三種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分類：一是根據(jù)政府成本發(fā)生的“顯隱性”，可分為直接成本和間接成本。直接成本是指在成本發(fā)生時(shí)，人們有直觀“感覺(jué)”，往往在度量上也比較容易；間接成本是指發(fā)生的成本相對(duì)“隱蔽”，直觀上較難發(fā)覺(jué)，度量也比較困難。二是根據(jù)政府成本的功能，可分為政府人工成本、采購(gòu)成本和決策成本。三是從公共選擇角度，將政府視作“經(jīng)濟(jì)人”，按照成本支付后對(duì)自己是否有所“回報(bào)”，將政府成本分為政府消費(fèi)成本、投資成本和決策成本。另外，根據(jù)政府成本影響周期的長(zhǎng)短，又可分為短期成本和長(zhǎng)期成本——前者指成本的影響期只限于當(dāng)屆政府，后者的影響期則超過(guò)當(dāng)屆政府。*傅恒杰：《政府供給與政府成本:公共選擇分析》，《全國(guó)商情(經(jīng)濟(jì)理論研究)》2006年第3期。本文主要對(duì)第三種標(biāo)準(zhǔn)分類中的政府消費(fèi)成本進(jìn)行探討。

一、政府消費(fèi)成本的內(nèi)涵及度量

(一)政府消費(fèi)成本的內(nèi)涵

政府消費(fèi)成本是指可以使政府直接獲取“回報(bào)”的費(fèi)用支出，主要包括工資和福利支出、購(gòu)買商品和服務(wù)支出以及其他補(bǔ)助支出，這些費(fèi)用支出都為政府工作人員直接消費(fèi)使用了。這里的政府消費(fèi)成本不同于財(cái)政學(xué)上的社會(huì)消費(fèi)性支出。財(cái)政學(xué)以財(cái)政支出是否與商品和服務(wù)相交換為標(biāo)準(zhǔn)，將財(cái)政支出分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，購(gòu)買性支出又分為社會(huì)消費(fèi)性支出和財(cái)政投資性支出。前者包括行政管理性支出、國(guó)防費(fèi)、文教科衛(wèi)支出，后者包括生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出。在分析政府成本時(shí)，政府消費(fèi)成本只包括“社會(huì)消費(fèi)性支出”中的行政運(yùn)行和與管理有關(guān)的費(fèi)用，而國(guó)防費(fèi)和文教科衛(wèi)支出則屬于政府的其他成本，即政府投資成本范疇。

(二)政府消費(fèi)成本的構(gòu)成及度量

為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和建立公共財(cái)政體系的需要，財(cái)政部從2007年開(kāi)始對(duì)財(cái)政收支科目進(jìn)行改革。在改革以前，政府消費(fèi)成本就相當(dāng)于財(cái)政學(xué)上的“行政管理支出”。財(cái)政學(xué)認(rèn)為，行政管理支出是指用于國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和外事機(jī)構(gòu)行使其職能所需的費(fèi)用支出。它包括行政支出、公安支出、國(guó)家安全支出、司法檢察支出和外交支出。[注]徐小剛：《行政性公共支出的理論及增長(zhǎng)控制》，《財(cái)經(jīng)論叢(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào))》2000年第3期。在統(tǒng)計(jì)年鑒上行政管理支出反映為“行政管理費(fèi)”，統(tǒng)計(jì)年鑒對(duì)行政管理費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑作如下規(guī)定：行政管理費(fèi)包括行政支出、黨派團(tuán)體補(bǔ)助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、檢察院支出和公檢法辦案費(fèi)用補(bǔ)助。[注]《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2002)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2003年版，第284頁(yè)。這與財(cái)政學(xué)對(duì)行政管理支出的界定高度一致。

自2007年財(cái)政收支科目改革后，行政管理費(fèi)科目被取消。因此，度量政府消費(fèi)成本需要遵照新的科目分類。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《2017年政府收支分類科目》以及本文對(duì)政府消費(fèi)成本的定義，從功能支出類科目來(lái)看，政府消費(fèi)成本應(yīng)包括一般公共服務(wù)支出(類)以及其他功能性支出類下[注]包括外交支出、國(guó)防支出、公共安全支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、對(duì)外援助支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務(wù)業(yè)支出、金融支出、國(guó)土海洋氣象等支出、糧油物資儲(chǔ)備支出等類別。每款的前三項(xiàng)，即第01項(xiàng)行政運(yùn)行(項(xiàng))、第02項(xiàng)一般行政管理事務(wù)(項(xiàng))和第03項(xiàng)機(jī)關(guān)服務(wù)(項(xiàng))。[注]一般公共預(yù)算支出功能分類科目共分為類、款、項(xiàng)三級(jí)。在類別上分為一般公共服務(wù)支出(類)、外交支出(類)、國(guó)防支出(類)等十?dāng)?shù)個(gè)類別。每類科目下又分為若干款，如“一般公共服務(wù)支出”類共分為人大事務(wù)支出(款)、政協(xié)事務(wù)支出(款)、政府辦公廳(室)及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)支出(款)、發(fā)展與改革事務(wù)支出(款)等共36款。每款科目下又分為若干項(xiàng)，其中每款的第01-03項(xiàng)基本都稱為行政運(yùn)行支出(項(xiàng))、一般行政管理服務(wù)支出(項(xiàng))和機(jī)關(guān)服務(wù)支出(項(xiàng))。這三項(xiàng)正是屬于本文研究的消費(fèi)成本范疇。從支出經(jīng)濟(jì)類科目來(lái)看，第301類工資福利性支出、第302類商品和服務(wù)支出和第303類對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出屬于政府消費(fèi)成本范疇。但是，迄今為止公開(kāi)統(tǒng)計(jì)資料并未披露財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)類科目數(shù)據(jù)，而是都按功能支出類科目披露的。因此，本文從功能支出類科目選擇數(shù)據(jù)來(lái)度量政府消費(fèi)成本。根據(jù)上述定義，政府消費(fèi)成本的表述公式：

二、我國(guó)政府消費(fèi)成本狀況

政府消費(fèi)成本是政府履行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的必需支出，屬于經(jīng)常性支出。從世界范圍看，政府消費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重是呈下降趨勢(shì)的。我國(guó)也一直在提倡要降低政府消費(fèi)成本，但鑒于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，以及對(duì)政府公共服務(wù)需求的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的需要等原因，政府消費(fèi)成本在總體上呈下降趨勢(shì)的同時(shí)，有時(shí)還出現(xiàn)增長(zhǎng)。

(一)我國(guó)政府消費(fèi)成本總體情況

近20年來(lái)，我國(guó)政府消費(fèi)成本狀況如表1所示。

表1 一般公共服務(wù)支出(/行政管理費(fèi))、財(cái)政支出和GDP相對(duì)關(guān)系表

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)年份《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理

圖1 一般公共服務(wù)支出(/行政管理費(fèi))、財(cái)政支出和GDP相對(duì)關(guān)系圖

圖2 一般公共服務(wù)支出/行政管理費(fèi)、財(cái)政收支及GDP增長(zhǎng)速度

由圖1和圖2可以看出，在2005年以前，我國(guó)一般公共服務(wù)支出/行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重一直呈上升趨勢(shì)，這意味著一般公共服務(wù)支出(即人員經(jīng)費(fèi)和公務(wù)經(jīng)費(fèi))的增速要快于財(cái)政支出的增速。2005年以后，一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重開(kāi)始持續(xù)下降，特別是從2013年開(kāi)始下降更快，差不多每年下降近1個(gè)百分點(diǎn)。從增長(zhǎng)速度上看，2005年以前一般公共服務(wù)支出快于其它各項(xiàng)，在2005年以后，其增速相對(duì)降低。特別是在2013年以后，增速大幅降低，2014年還出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這與2012年黨的十八大以后中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”和反“四風(fēng)”等從嚴(yán)治黨的新要求密切相關(guān)。

(二)我國(guó)政府人工成本狀況

政府人工成本包括人工使用成本、人工保障成本和公用經(jīng)費(fèi)三個(gè)部分。這些費(fèi)用與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、工資制度、社會(huì)保障制度以及經(jīng)費(fèi)管理制度等密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，上述制度改革也在不斷推進(jìn)，導(dǎo)致政府人工成本也隨之發(fā)生變化。

第一，從機(jī)構(gòu)改革的角度看。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過(guò)七次大調(diào)整，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。1982年第一次機(jī)構(gòu)改革正處于改革開(kāi)放初期，國(guó)家部委和直屬部門由98個(gè)調(diào)減為52個(gè)，人員由49萬(wàn)減為32萬(wàn)。地方開(kāi)始試行市管縣，五級(jí)政府管理機(jī)制初具雛形。1988年第二次機(jī)構(gòu)改革，設(shè)置41個(gè)部委、19個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和15個(gè)國(guó)家局，第一次開(kāi)始實(shí)行“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)。1992年黨的十四大提出建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，1993年開(kāi)始第三次機(jī)構(gòu)改革，設(shè)置40個(gè)部委、國(guó)務(wù)院辦公廳、13個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，國(guó)家局由部委管理，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始核定編制。1998年第四次機(jī)構(gòu)改革幅度較大，部委調(diào)減為29個(gè)，另有國(guó)務(wù)院辦公廳、17個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)也開(kāi)始相應(yīng)調(diào)整。2003年進(jìn)行第五次機(jī)構(gòu)改革，成立國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部、國(guó)家食藥監(jiān)總局、改國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、改國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。2008年實(shí)行大部制改革，設(shè)置27個(gè)部委、國(guó)務(wù)院辦公廳、16個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和14個(gè)直屬事業(yè)部位。2013年進(jìn)行第七次機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)實(shí)行大部制改革，撤消鐵道部，組建國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司，撤消衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，成立國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，重新組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局、國(guó)家能源局和國(guó)家海洋局等。[注]劉恒：《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程與思考》，《西藏發(fā)展論壇》，2016年第10期。調(diào)整后，國(guó)家部委減少至25個(gè)。具體如表2所示。

表2 國(guó)務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)大改革前后機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)照表[注]數(shù)據(jù)根據(jù)中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)；王偉：《構(gòu)建與嬗變：中國(guó)政府改革與發(fā)展30年》，鄭州大學(xué)2004年版；張志堅(jiān)：《中國(guó)行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革》，中國(guó)大百科全書出版社2001版等資料整理。 單位：個(gè)

以上每次機(jī)構(gòu)調(diào)整都會(huì)減少政府消費(fèi)成本。1982年機(jī)構(gòu)改革使政府工作人員減少1/3左右，另外幾次也基本都在 20%以上，其中1998年精簡(jiǎn)政府人員在50%以上，這意味著即使在人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，政府消費(fèi)成本中的“人頭費(fèi)”也會(huì)同比例減少。在機(jī)構(gòu)及人員數(shù)量確定的基礎(chǔ)上，政府消費(fèi)成本就可以從政府人工成本的構(gòu)成來(lái)著手分別進(jìn)行控制。政府人工成本由配置成本、開(kāi)發(fā)成本、使用成本和保障成本等四項(xiàng)構(gòu)成，前兩項(xiàng)在總額中占比很小，且減少余地有限，控制余地較大的主要是使用成本和保障成本。

第二，從人工使用成本即工資改革的角度看。政府人工使用成本主要包括政府機(jī)關(guān)人員的工資(含基本工資、補(bǔ)助工資和獎(jiǎng)金)、福利支出和職工住房建設(shè)投資(1998年后國(guó)家取消了福利分房政策，這項(xiàng)成本已不存在)。從公務(wù)員工資制度來(lái)看，建國(guó)以后，我國(guó)公務(wù)員的工資制度先后實(shí)行了四次大的改革。1956年實(shí)行第一次工資制改革，將政府人員工資分為30級(jí)，考慮地區(qū)差異將全國(guó)分為11個(gè)工資區(qū)，第11類區(qū)比第1類區(qū)同級(jí)別工資高30%。不過(guò)由于當(dāng)時(shí)主流觀念對(duì)于物質(zhì)報(bào)酬持否定態(tài)度，這次工資制度改革并沒(méi)有完全推廣。1985年進(jìn)行第二次工資制改革，由職務(wù)等級(jí)工資制改為由職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，規(guī)定機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員工資由四部分組成：一是基礎(chǔ)工資，所有人一樣，不分職務(wù)等級(jí)和工作年限；二是職務(wù)工資，職務(wù)越高金額越大；三是工齡津貼，主要根據(jù)工作年限來(lái)定；四是獎(jiǎng)勵(lì)工資，即根據(jù)單位行政經(jīng)費(fèi)的結(jié)余情況對(duì)績(jī)效好的工作人員實(shí)行的獎(jiǎng)勵(lì)。1993年實(shí)行第三次工資制改革，正處于實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度初期，在總結(jié)和吸收前兩次工資改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行職務(wù)級(jí)別工資制。就是按照國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)、級(jí)別、年齡及實(shí)際貢獻(xiàn)確定工資標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員工資由職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資組成。其中，職務(wù)工資體現(xiàn)公務(wù)員職務(wù)高低、工作難易程度和責(zé)任輕重；級(jí)別工資體現(xiàn)公務(wù)員的資歷和能力；基礎(chǔ)工資體現(xiàn)工資的保障職能；工齡工資體現(xiàn)公務(wù)員的積累貢獻(xiàn)，按工作年限計(jì)發(fā)。[注]曹敏暉：《淺析我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的優(yōu)化》，《人才資源開(kāi)發(fā)》，2009年第9期。除工資外，還包括獎(jiǎng)金和津貼，但這兩者只是作為工資的輔助部分和必要補(bǔ)充，主要起著獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)勤罰懶的作用，并非人人有份。2006年實(shí)行第四次工資制改革，旨在有效調(diào)控地區(qū)工資差距，逐步將地區(qū)工資差距控制在合理范圍內(nèi)，并對(duì)基本工資結(jié)構(gòu)做出了調(diào)整，不再保留基礎(chǔ)工資和工齡工資，級(jí)別工資權(quán)重有所加大。[注]中央組織部推行的公務(wù)員職級(jí)與待遇掛鉤制度。同時(shí)，公務(wù)員工資級(jí)別從原來(lái)的15級(jí)調(diào)整為27級(jí)。除歷次工資體制改革外，公務(wù)員工資還會(huì)適時(shí)進(jìn)行加薪。自1989年以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員已經(jīng)實(shí)施了六次加薪，分別是1989年、1997年、1999年、2001年1月、2001年10月、2003年和2015年等，并且從2015年起實(shí)行定期調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的制度，根據(jù)工資調(diào)查比較結(jié)果，綜合考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況和物價(jià)變動(dòng)等因素，原則上每年或每?jī)赡暾{(diào)整一次。這些調(diào)整基本上都會(huì)導(dǎo)致政府消費(fèi)成本的增加，但這是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求所致，是一種客觀現(xiàn)象，沒(méi)有主觀控制的空間。

第三，從人工保障成本即福利制度改革的角度看。我國(guó)的干部福利制度是從建國(guó)前老解放區(qū)黨政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)的供給制以及解放后實(shí)行的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度演變而來(lái)的。長(zhǎng)期實(shí)行的是一種“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”模式，許多勞動(dòng)報(bào)酬之外的補(bǔ)貼，如住房(1998年已取消)、教育、文化設(shè)施等是以非商品的形式無(wú)償提供給職工的，曾經(jīng)的公費(fèi)醫(yī)療也是一項(xiàng)重大福利。這種“泛福利模式”曾出現(xiàn)種種弊端，如漏洞多、管理難、資源閑置和浪費(fèi)等，后來(lái)經(jīng)多次改革不斷規(guī)范和完善，目前公務(wù)員福利主要包括生活困難補(bǔ)助、病假待遇、年休假待遇、探親假待遇、女職工產(chǎn)假待遇、公務(wù)員的集體福利(如規(guī)定的書報(bào)費(fèi)、防暑取暖費(fèi)、住房公積金等)等，那種“補(bǔ)貼式”的額外福利已基本沒(méi)有了。同時(shí)，各種公務(wù)員保險(xiǎn)制度如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、傷殘保險(xiǎn)制度等陸續(xù)出臺(tái)，特別是2015年國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕18號(hào))，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式確立，這對(duì)規(guī)范和降低政府保障成本都大有裨益。

第四，從公用經(jīng)費(fèi)角度看。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，由于政府職能正在按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求循序改革，還沒(méi)有最終定型，所以控制公用經(jīng)費(fèi)顯得比較棘手。歷次政府機(jī)構(gòu)改革減少了政府人員經(jīng)費(fèi)，也降低了一定的公用經(jīng)費(fèi)。理論上講，公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)同時(shí)減少，但實(shí)際情況是非但沒(méi)有減少，反而增加了。究其原因：一是政府職能轉(zhuǎn)換過(guò)程中存在機(jī)構(gòu)或職能迭加現(xiàn)象。在新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，一方面為適應(yīng)改革需要會(huì)擴(kuò)大和增設(shè)一些機(jī)構(gòu)，如設(shè)立體改研究中心、加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，另一方面舊體制下的一些政府職能，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)、職工醫(yī)療等，并沒(méi)有同步有效壓縮，從而導(dǎo)致公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)。二是公用經(jīng)費(fèi)范圍和項(xiàng)目控制不嚴(yán)格，在黨的十八大以前存在鋪張甚至奢靡、浪費(fèi)現(xiàn)象。公車超標(biāo)、公車私用、公款出國(guó)、公務(wù)接待、公款旅游、公款吃喝，辦公室超標(biāo)等現(xiàn)象都大幅增加了政府消費(fèi)成本，使得公用經(jīng)費(fèi)連年攀升，這種現(xiàn)象在十八大以后得到了明顯遏制，近幾年大幅降低甚至還出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。因此，欲從根本上控制公用經(jīng)費(fèi)還應(yīng)從強(qiáng)化公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算約束、提高政府工作效率、改變工作作風(fēng)等方面入手。

三、我國(guó)政府消費(fèi)成本影響因素的實(shí)證研究及結(jié)果分析

本文選擇財(cái)政收支科目改革后，即2007年1月開(kāi)始至今的數(shù)據(jù)作為樣本，分析政府消費(fèi)成本的影響因素，并探討控制政府消費(fèi)成本的措施。數(shù)據(jù)均來(lái)源于wind資訊。分別選取政府一般公共服務(wù)支出GPE、公共財(cái)政支出PE、公共財(cái)政收入PR、GDP、固定資產(chǎn)投資完成額IV、工業(yè)增加值IP、政府機(jī)構(gòu)數(shù)量GM等指標(biāo)進(jìn)行計(jì)量檢驗(yàn)，進(jìn)而分析政府消費(fèi)成本的影響因素及控制路徑。

(一)平穩(wěn)性檢驗(yàn)

本文采用ADF方法對(duì)各變量進(jìn)行單位根檢驗(yàn)。結(jié)果表明，原始時(shí)間系列數(shù)據(jù)除GDP和政府機(jī)構(gòu)數(shù)量GM存在單位根外，其他數(shù)據(jù)皆不存在單位根，但GDP和GM的一階差分不存在單位根。

表3 單位根檢驗(yàn)

注：1.D表示對(duì)變量做一階差分；2.除固定資產(chǎn)投資完成額IV的MacKinnon approximate p-value for Z(t) = 0.0003外，其他所有變量的檢驗(yàn)結(jié)果均為Z(t) = 0.0000。

(二)協(xié)整檢驗(yàn)和Granger因果關(guān)系分析

由于上述變量有兩個(gè)變量是一階單整后才趨于平穩(wěn)，因此對(duì)變量進(jìn)行Johansen協(xié)整檢驗(yàn)，結(jié)果長(zhǎng)期看變量之間存在協(xié)整關(guān)系。[注]限于篇幅， Johanson 協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果的圖表、VAR模型估計(jì)結(jié)果的圖表、Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果的圖表從略。有興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。同時(shí)，利用AIC信息準(zhǔn)則，判斷最佳滯后階數(shù)為4階。分別對(duì)政府一般公共服務(wù)支出GPE、公共財(cái)政支出PE、公共財(cái)政收入PR、GDP、固定資產(chǎn)投資完成額IV、工業(yè)增加值IP、政府機(jī)構(gòu)數(shù)量GM進(jìn)行VAR模型估計(jì)。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，本文VAR模型估計(jì)結(jié)果不存在單位根，模型是穩(wěn)定的，因此可以進(jìn)行Granger因果關(guān)系分析。

進(jìn)一步的分析結(jié)果表明，政府財(cái)政收入、財(cái)政支出、GDP、固定資產(chǎn)投資都是政府消費(fèi)成本的Granger原因。需要說(shuō)明的是，雖然從回歸結(jié)果中看不出機(jī)構(gòu)數(shù)量GM是政府消費(fèi)成本的Granger原因，這主要是因?yàn)閿?shù)據(jù)的可得性所致，本文在分析時(shí)主要依據(jù)全國(guó)人大公布的機(jī)構(gòu)改革時(shí)的機(jī)構(gòu)數(shù)量，未能查詢到與機(jī)構(gòu)改革相對(duì)應(yīng)的人員數(shù)量調(diào)整情況。而事實(shí)上，公務(wù)人員數(shù)量與政府消費(fèi)成本很顯然應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)密切的正相關(guān)關(guān)系。

四、研究結(jié)論

政府消費(fèi)成本是政府履行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的必需支出，是我國(guó)財(cái)政支出的重要內(nèi)容。但是，控制政府消費(fèi)成本不能因噎廢食，前提是要保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共服務(wù)需求，主要還是應(yīng)從控制政府人工成本入手。相應(yīng)的研究結(jié)論：

第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共支出增長(zhǎng)是政府消費(fèi)成本增長(zhǎng)的重要原因。政府消費(fèi)成本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的必然要求，具有增長(zhǎng)的必然性，不能為了控制政府消費(fèi)成本而人為地抑制增長(zhǎng)和發(fā)展。公共服務(wù)的需求增加必然會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)成本的增加，如經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜、社會(huì)交往規(guī)模日益增大、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨的城市化浪潮日益高漲等諸多因素，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)的需求增大，從而用于維護(hù)社會(huì)秩序的公安、司法、檢察、安全等公共服務(wù)成本也會(huì)隨之增加。

第二，公共部門的規(guī)模擴(kuò)大和價(jià)格水平上漲也會(huì)直接導(dǎo)致行政支出增加。改革開(kāi)放以后特別是確定建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)及職能進(jìn)行了大規(guī)模精簡(jiǎn)和調(diào)整，但由于物價(jià)水平上升等因素所引致的公務(wù)員工資提高以及公共服務(wù)需求的增加，使得我國(guó)政府機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)和人員不斷精簡(jiǎn)、職能不斷調(diào)整的同時(shí)，行政支出規(guī)模非但不見(jiàn)下降，反而以快于財(cái)政支出和GDP的增長(zhǎng)速度上升。

第三，控制政府消費(fèi)成本還是應(yīng)從控制政府人工成本著手。一是科學(xué)界定政府職能范圍，嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，從而達(dá)到同比例減少政府人員經(jīng)費(fèi)的目的；二是不斷提升公務(wù)員隊(duì)伍業(yè)務(wù)素養(yǎng)，提高工作效率，有助于降低公務(wù)經(jīng)費(fèi)。

第四，繼續(xù)推進(jìn)從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)公務(wù)消費(fèi)管理和監(jiān)督，嚴(yán)防“四風(fēng)”反彈，推動(dòng)公用經(jīng)費(fèi)的進(jìn)一步降低。這需要各級(jí)紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政、物價(jià)等部門積極配合，切實(shí)發(fā)揮各自職能，嚴(yán)格監(jiān)督，不斷推進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)支出管理的科學(xué)化和規(guī)范化，促進(jìn)政府行政理念和工作作風(fēng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。