【摘 要】 本文調研了土地流轉與農(nóng)民增收關系及有關數(shù)據(jù)，認為當前土地流轉農(nóng)民處于弱勢地位，分析了影響當前農(nóng)民土地流轉的不利因素。提出政府應當在改進農(nóng)民自發(fā)土地流轉中的弱勢地位而積極作為：落實“三權分置”改革精神，及時修訂完善土地流轉相關法規(guī);健全土地流轉交易平臺，為農(nóng)民自發(fā)土地流轉做好服務;健全土地流轉配套保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂。

【關鍵詞】 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;土地流轉;農(nóng)民增收;對策

一、土地流轉與農(nóng)民增收關系及有關數(shù)據(jù)

1、農(nóng)民增收事關全面小康和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大計的實現(xiàn)

小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng);鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。中國作為一個由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國向現(xiàn)代工業(yè)強國轉型的國家，積極穩(wěn)妥地處理“三農(nóng)”問題尤其關鍵。全面建成小康社會和鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略任務，最關鍵的就是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入。黨的十八大提出了確保到2020年全面建成小康社會的宏偉目標。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正是抓住了鄉(xiāng)村矛盾的焦點。在新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突顯，鄉(xiāng)村振興是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的必然要求，具有重大而深遠的歷史意義。

2、土地流轉收入是農(nóng)民收入中的“短板”

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，我國全面建成小康社會總進度達到86.5%，其中城鎮(zhèn)居民收入和恩格爾系數(shù)的進度都達到100%，城鎮(zhèn)化率達到89%，人均GDP達到73%，這些重要指標在2020年都有把握實現(xiàn)100%的目標。但是，農(nóng)村居民收入進度只有59.3%，剛剛超過目標任務的一半多一點。顯而易見，農(nóng)民增收已經(jīng)成為決定全面建成小康社會進程的一塊關鍵的短板。經(jīng)過多年來政府的加大投入，近年來農(nóng)民收入有一定的增長，但是與城市居民的收入差距仍然較大。2018年，全國居民人均可支配收入28228元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39251元，農(nóng)村居民人均可支配收入14617元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.69。

在收入結構中，土地流轉等財產(chǎn)性收入又是農(nóng)民收入中的“短板”。從全國總體來看，財產(chǎn)性收入在農(nóng)民收入的工資性收入、經(jīng)營性收入、轉移性收入、財產(chǎn)性收入四大指標構成中占比非常低，2018年全國農(nóng)民人均財產(chǎn)性凈收入僅為342元，占其可支配收入的比重僅為2.3%，遠低于全國城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)性凈收入4028元（占其可支配收入的10.3%）。因此，促進農(nóng)村土地流轉，盤活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入任務仍然很艱巨。

二、農(nóng)民自發(fā)土地流轉對增收的不利影響分析

自新世紀以來，從中央布局建設社會主義新農(nóng)村到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央出臺支持農(nóng)村土地適度流轉的政策實招和“干貨”越來越多，農(nóng)村土地流轉也呈現(xiàn)快速增長的勢頭。呈現(xiàn)出流轉方式靈活多樣、流轉主體多元化等特點，但更細致的數(shù)據(jù)也顯示出，當前土地流轉當中農(nóng)民自發(fā)流轉仍占多數(shù)、自發(fā)流轉中農(nóng)民弱勢地位難改變、農(nóng)民土地流轉增收難等多重困境和風險。

1、規(guī)模經(jīng)營主體增長快，但農(nóng)民的自發(fā)流轉仍占多數(shù)

在中央一系列鼓勵農(nóng)村土地適度流轉的政策激勵下，規(guī)模經(jīng)營主體增長較快。數(shù)據(jù)顯示，2016年6月底，全國農(nóng)村土地流轉面積達到了4.6億畝，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為280萬個。其中，家庭農(nóng)場有87.7萬家;農(nóng)民合作社有179.4萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織超過38萬個。[1]但由于全國區(qū)域遼闊，各地地理位置等情形差異大。再加上不同農(nóng)民家庭在勞動力人數(shù)、勞動力教育及技能、就業(yè)狀況等方面的差異，農(nóng)民對所承包土地的處置方式各不相同，因而土地流轉表現(xiàn)出了靈活多樣的特點。從流轉表現(xiàn)形式上看，主要有轉包、出租、代耕、互換、入股、轉讓等形式。從承租對象看，則包括了本村村民、外地人、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等。雖然政府一直在鼓勵農(nóng)村土地的適度規(guī)模流轉，并且近年來規(guī)模流轉和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增長的速度都很快，但是，眾多學者的調研數(shù)據(jù)顯示，在全部的土地流轉當中，經(jīng)過政府流轉的土地占比還比較低，農(nóng)民自發(fā)流轉仍占多數(shù)。為了驗證這個結論的可靠性，筆者也用微信回答的方式做過一次“農(nóng)村耕地流轉問卷”的市場調查。從網(wǎng)絡問卷和實際走訪調研的情況來看，最主要的仍是以轉給鄉(xiāng)友近鄰等“村落里的熟人”為主。微信調查數(shù)據(jù)顯示，在總共334份有效問卷當中，回答將土地流轉給“本村村民”的共計有230人，占總調查對象的68.9%。而選擇轉給“外地人”、“企業(yè)”、“以股入社”及“其他”方式分別只有32人、10人、20人、42人，分別占問卷人數(shù)的9.6%、3.0%、6.0%、12.6%。

2、農(nóng)民自發(fā)流轉處于弱勢地位，增收難保障

由于自發(fā)流轉的農(nóng)民通常是個體單獨進行的，而不是像規(guī)模流轉中的那樣集體行動，而個體農(nóng)民普遍在知識、信息、市場適應等方面顯得能力不足、非常被動，缺少與外界的聯(lián)系，對土地流轉市場的發(fā)展及合理的流轉價格缺少正確的認識，很多時候談價格比較盲目，在面對“見多識廣”的工商資本和承租大戶面前總是處于弱勢的一方，因此，在土地流轉中容易遭受“價格圈套”。盡管也有些地方農(nóng)地流轉的中介服務有所發(fā)展，但并不是免費的，而農(nóng)民普遍由于所持土地數(shù)量少、碎片化，去經(jīng)過中介進行流轉的成本較高，所以，選擇通過中介進行土地流轉的農(nóng)民并不多。由于市場的局限，有相當部分的農(nóng)民不得不將土地轉給同村或周邊的親友和熟人，而這種轉讓通過價格很低，甚至完全免費。農(nóng)民這種用“租金換鄉(xiāng)情”的選擇看似比較理智，因為這比完全“拋荒”總要合理得多，但實際上，這正是由于分散的農(nóng)民個體在市場適應能力局限下的無奈選擇。這種土地流轉對促進農(nóng)民增收的作用是比較有限的。況且，在農(nóng)民自發(fā)的土地流轉當中，往往存在許多不規(guī)范的因素，如合同僅有口頭約定而無書面協(xié)議、約定的內容不明確、有糾紛如何解決等，都沒有詳細規(guī)定，存在許多隱患，影響增收的穩(wěn)定性。

3、農(nóng)民怕?lián)L險，自發(fā)流轉期限普遍不長

正是由于農(nóng)民在自發(fā)流轉中處于不利地位，因此，出于弱者的自我保護本能，農(nóng)民土地流轉的周期普遍不敢放得太長。無論是文獻法的調查結果，還是筆者通過網(wǎng)絡問卷的數(shù)據(jù)，還是實地走訪中掌握的情況，都反映著同一結論：即農(nóng)民自發(fā)的土地流轉其期限普遍比較短。例如，江西農(nóng)村土地流轉多數(shù)都是5年及5年以下的周期，其占比為84.2%;流轉周期在6到10年的僅占6.5%;流轉周期在10年及以上的僅占9.4%。[2]在筆者的微信網(wǎng)絡問卷調查中也得到了相似的結論。在總計334份答卷當中，對村里耕地的流轉時間選擇“1年”的有118人，占比為35.3%;選擇2-5年的有133人，占比為39.8%，;選擇6-10年的有29人，占比為8.7%;選擇10年及以上的有54人，占比為 16.2%?？梢?，選擇較短周期的流轉協(xié)議在農(nóng)民自發(fā)流轉中占主流。這體現(xiàn)了處于弱勢地位的農(nóng)民在土地流轉中的一種無奈的自我保護，或是對土地流轉市場價格的發(fā)展趨勢難以把握、對土地長期流轉后自身的就業(yè)、可持續(xù)生計能力擔憂的一種理性選擇。

三、政府應當在改進農(nóng)民自發(fā)土地流轉中的弱勢地位而積極作為

1、落實“三權分置”改革精神，及時修訂完善土地流轉相關法規(guī)

2017年中央一號文件明確提出“三權分置”要求，這為農(nóng)村土地產(chǎn)權改革指明了方向。政府應在此基礎上抓緊研究制訂細化落實“三權分置”的相關法規(guī)和實施細則。要在《國務院辦公廳關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《農(nóng)業(yè)部關于印發(fā)〈農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場運行規(guī)范（試行）〉的通知》《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的基礎上，依據(jù)土地流轉實踐中碰到的各類問題，尤其是農(nóng)民自主流轉中的引導和保護問題，加緊修訂完善相關實施細則。要加快放活經(jīng)營權，提高經(jīng)營權的穩(wěn)定性、靈活性、流動性;要對土地流轉的期限、方式、中介的資質、權利義務關系作出規(guī)定;要加大對違背農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民土地承包權益的行為加大處罰，以保障“三權分置”后農(nóng)民土地承包經(jīng)營權能夠獲得依法保障。

2、健全土地流轉交易平臺，為農(nóng)民自發(fā)土地流轉做好服務

政府在抓緊落實“三權分置”細則的同時，還要進一步健全土地流轉平臺建設，尤其是要加強數(shù)據(jù)庫建設及信息共享機制。要打造市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級聯(lián)動的土地流轉數(shù)據(jù)共享平臺網(wǎng)絡機制，為自發(fā)流轉的農(nóng)民提供咨詢、委托、評估、洽談、監(jiān)管、預警、調解、訴訟等一系列配套服務。還要依托互聯(lián)網(wǎng)信息傳播技術，加強土地流轉交易平臺數(shù)據(jù)庫建設，教會農(nóng)民使用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)操作方法，打通農(nóng)民線上線下的互聯(lián)互通，使偏遠地區(qū)的農(nóng)民也能實現(xiàn)“零距離”流轉。此外，還要加強宣傳，使農(nóng)民對這類服務的公益性確認放心，使公民愿意主動參與到政府組織的土地流轉平臺中去進行交易，減少農(nóng)民自發(fā)流轉的比例。

3、健全土地流轉配套保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂

在土地流轉市場當中，農(nóng)民是弱勢群體。土地流轉問題如果一旦發(fā)生風險，農(nóng)民就很可能陷入“四失”（失地、失業(yè)、失收、失身份）的尷尬境地。因此，政府應當在就業(yè)培訓、農(nóng)村社會保障方面加大力度，以消除農(nóng)民的后顧之憂。首先是要加大對農(nóng)民職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)知識的培訓力度，讓農(nóng)民能離得開地，而且還能在城市住得下、有事做、過得好。其次是要在農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育方面加大投入力度，促進城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。最后是要建立農(nóng)民失業(yè)保險制度。可以參照城市失業(yè)人員的政策，探索為農(nóng)民建立相關的失業(yè)救濟保險。以保障農(nóng)民土地流轉后，萬一真發(fā)生了失業(yè)，也還不至于基本生計得不到保障。所以還要進一步完善政策，讓農(nóng)民土地流轉后，至少其生計水平不會比土地流轉前降低。

【注 釋】

[1] 國家統(tǒng)計局.農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展再上新臺階 基礎活力明顯增強——國家統(tǒng)計局關于黨的十八大以來經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之三，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2017/0630/c412885-29374393.html，2017-06-30.

[2] 參見江西省農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢研究，http：//www.victorzhang.cn/page/2016/1109/675488.shtml.

【參考文獻】

[1] 中國科學院.中國現(xiàn)代化報告2012：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究[R].北京： 2013.

[2] 十八大報告.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[R].北京：人民出版社，2012.

[3] 郭金豐.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村土地流轉：市場特征、利益動因與制度改進——以江西為例[J].求實，2018（3）.

【作者簡介】

高建設（1974—）男，江西高安人，中共江西省委黨校省情輿情研究所副教授、《求實》編輯部編輯，主要從事制度與“三農(nóng)”問題研究.