2019年國務院頒布實施的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出，要加快推進職業(yè)教育國家“學分銀行”建設，從2019年開始，探索建立職業(yè)教育個人學習賬號，實現學習成果可追溯、可查詢、可轉換[1]。這表明，我國的國家學分銀行建設也已經開始提上日程，這主要是基于伴隨我國職業(yè)教育規(guī)模不斷擴張、質量不斷提升、民眾職教需求不斷增長的現實要求，國家學分銀行建設已經迫在眉睫。學分銀行是為學習者便于進行學習成果認證、積累與轉換而設置的基于學分制的體系，目的在于促進各類教育之間的溝通與銜接，推動學習者在時間與空間上便捷地接受教育與培訓，使其終身都能夠不斷地儲存學分，并依靠學分實現學歷、資歷、資格、標準上的不斷晉升?？傮w上來說，學分銀行使學習者擁有了自我積累與資格轉換的平臺，而國家學分銀行則是國家依托授權的機構對所有學習者的學習、實踐、培訓成果進行登記、換算的基礎平臺，亦是可以與相應的資格、標準學分轉換的權威機構和制度設計者，對于全面提升學習者的學習積極性，有效認證學習者的學習實踐成果，推動學習者實現自我知識更新和技術技能提升具有重大意義。

一、我國職業(yè)教育國家學分銀行建設的必然

國際上，諸多國家已經將學分互認與轉換進入到了實施階段，如美國的學分銜接與轉換系統(tǒng)、歐洲的學分轉換與累積系統(tǒng)（ECTS）、韓國的學分銀行等，從其實施的效果來看，其基本上都成功地實現了學分的認證、儲存、兌換，打通了學歷教育與非學歷教育、正規(guī)學習與非正規(guī)學習、在校學習實踐與校外學習實踐之間的通道，構建了較為完整的終身學習轉換體系。

（一）滿足學習者自我成長的價值需求

職業(yè)教育的本質是塑造具有較強的社會適應能力和就業(yè)能力的擁有技術技能的人才，是促進勞動者擁有一技之長，實現自我就業(yè)的類型教育，從關系范疇的表面來看，適齡勞動者接受職業(yè)教育，并通過獲取一定的勞動資格、資質而進入到特定勞動行業(yè)。從這個角度看，職業(yè)教育的價值就表現為，根據國家各個行業(yè)、職業(yè)的資格標準和崗位資格標準要求，向特定人群開展知識、技能和能力培養(yǎng)，幫助價值主體（學習者）獲得進入勞動市場的“通行證”，并提供持續(xù)有效的資格資歷晉升通道，為經濟社會發(fā)展提供可靠的勞動力資源。而國家學分銀行就是職業(yè)教育與學習者之間關系訂立見證者和推動者，為其提供基礎性保障。主要表現在：一是學分銀行有效整合優(yōu)質資源。學習者學習成果的獲得，必須要依靠一定的學校資源或社會資源，學分銀行的建立，能夠將各種優(yōu)質資源體現出來，學習者學習成果的認定與轉換必須要通過相關教育資源、培訓資源、實踐資源予以體現，而學習者通過學分銀行的查詢與搜索，可以較為便捷地獲取優(yōu)質資源，提高學習者的學分認定效率和學習質量。二是學分銀行持續(xù)提供學習動能。學習者在自我成長的過程中，基于工作實際需求，有著持續(xù)性的學習要求和資格資質認證要求，學分銀行通過構建學習者的自我成長通道，為學習者加強自身職業(yè)能力、不斷獲取職業(yè)資格、適應崗位發(fā)展需求提供重要保障，而且學習者在自身興趣與專業(yè)發(fā)展方向發(fā)生變化時，學分銀行也能夠將其差異化的需求與辦學主體進行有效銜接，保證學習者的學習變化需要[2]。三是學分銀行對接國際人才體系。伴隨經濟全球化的不斷深入，產業(yè)的國際一體化趨勢增強，其對于技術技能人才的要求也趨于國際化，我國職業(yè)教育發(fā)展的國際化趨勢近年來也得到了長足的進步，通過建立國家學分銀行，與國際各類資格、標準的對接，有利于職業(yè)教育在人才培養(yǎng)過程中塑造具有國際視野和通用技能的人才。

（二）滿足學習者技能提升的工具需求

學分銀行的工具價值在于它能夠為學分供給者、學分評判者、學分接受者提供必要的基礎性平臺和全技術保障，使學習者通過審視學分銀行即能夠清楚地了解獲取某項資格、聚焦某項標準需要完成的學習科目、時段要求、實踐要求，并明確其向上晉升通道的全面信息和資源，賦予學習者更明確的學習軌道和動力。其表現在：一是學分銀行具有較強的可操作性。我國的國家學分銀行設計是一項宏大的工程，需要較長時期的探索與建構，各專業(yè)、崗位學會的認定及互認、復雜的教育類型及社會培訓和實踐的轉換、學分評判的依據與標準等等，都需要進行科學論證與實施評價，但從國外的現有經驗來看，一旦建立起來，將能夠大大地方便行業(yè)產業(yè)發(fā)展需求和學習者之間的對接。而且從職業(yè)教育與學分銀行的對接上來看，其也具有相似性，職業(yè)教育是按照“社會需求—課程設置—技術技能”來推進的，學分銀行是按照“資格（資質）證書—課程體系—認證（轉換認證）”來實施的，在對應關系上具有一致性和較強的可操作性[3]。二是學分銀行具有較強的教育平等性。職業(yè)教育與本科、研究生教育的重要區(qū)別在于，它是以真實社會需求為導向的教育類型和辦學定位，其拋開了學科的宏大視野，聚焦于“專業(yè)群”“崗位群”的微觀世界，更強調學習者勞動技能獲取的崗位適應性，相應地學分銀行在設定學分獲取時也就更加具有針對性，大大降低了職教領域學分互認的難度。同時，學分銀行針對某一崗位賦予統(tǒng)一的學分及課程體系，避免了現行條件下不同職業(yè)院?；蚺嘤枡C構針對某一崗位的不同授課標準和課程體系，能夠促進學習者學習的均等化。三是學分銀行具有較強的可持續(xù)性。在當今知識更新頻繁，技術變化快速的時代，社會勞動者的終身學習與教育是大勢所趨，也是無法抗衡的潮流，因此，學習者始終都有學習的需求和資質資格變動學分獲取的需求。而國家學分銀行是一個滾動更新的制度體系，其會隨著各行各業(yè)各崗位變化的要求更新課程體系、學分互認條件等，客觀上也會推動學習者持續(xù)主動更新知識體系和技術技能。

（三）滿足學習者應對變革的過程需求

我國國家學分銀行的設立與推進本身是一個過程性體系，而在建立之后的應用階段也是一個不斷調整、優(yōu)化、監(jiān)督、反饋、修正的過程，其既與行業(yè)產業(yè)發(fā)展同步，又與學習者持續(xù)增長的過程性需求同步，是一個不斷發(fā)展變化而又持續(xù)優(yōu)化的過程。其主要表現在：一是引導學習者觀念上的變革。學分銀行的建設能夠充分體現職業(yè)教育的價值與功能，學分的互認、兌換賦予了接受職業(yè)教育全部學習者的光明前景，使學習者不再局限于唯有接受正規(guī)教育才能獲得相應資格的范疇，能夠從思想上大大解放學習者的擔憂，為學習者提供了“伸手可觸”的標準體系，能夠最大限度地激勵社會學習者的學習動能。二是促進職業(yè)教育的標準化建設。職業(yè)教育的發(fā)展大框架上雖有國家框定的辦學定位和辦學理念，但在實際運行過程中基本上擁有較多的辦學自主權和話語權，這也導致在人才培養(yǎng)過程中的質量參差不齊。學分銀行對于資質、資歷提出的是既定的方案和標準，具有全面性、統(tǒng)一性和適用性，能夠引導職業(yè)教育在人才培養(yǎng)過程中有現成的依據可以遵循，有現成的標準可以執(zhí)行，有利于指導職業(yè)教育的師資隊伍、專業(yè)建設、課程體系和人才培養(yǎng)模式，具有較強的示范效應和引領作用。三是推動社會形成全員學習的氛圍。國家學分銀行的建設面向的是全體社會勞動者，為所有有志于提高自身技術技能的學習者提供個人發(fā)展和生涯規(guī)劃的基礎平臺，資質資歷的獲取與技術技能段位的對等化背后即是薪資水平和個人發(fā)展能力，標準體系的建立將有力地推動社會成員尋求個人發(fā)展的通道，進而逐步形成全社會的學習熱潮。

二、我國職業(yè)教育國家學分銀行建設的實然

目前，我國零散的學分銀行建設實際已經開始，部分院校、企業(yè)已經實施了學分銀行的試驗，比較系統(tǒng)化的是國家開放大學建立了一整套的學分銀行體系，內容涵蓋框架、標準、認證、積累、轉換五大類，對學分的設定、認證、兌換設立了標準化體系。而總的來看，當前我國學分銀行的建設仍處于探索階段，在頂層設計上還沒有統(tǒng)一的標準與體系。

（一）我國現有學分銀行的功能定位

我國學分銀行的概念最早見于2005年教育部《關于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》，學分銀行的研究及推進也開始在全國各地付諸實踐，其主要類型為普通本科高校、職業(yè)院校及其聯(lián)盟學分銀行，企業(yè)學分銀行、終身教育學分銀行，而將這些類型的學分銀行統(tǒng)一建構的還比較罕見。一是本科、職業(yè)院校及其聯(lián)盟學分銀行的功能定位。從全國單個本科院校實施學分銀行情況來看，其主要是為了方便校內院系間公選課的學分互認，起到學分累積的作用，與真實學分銀行建立的目的大相徑庭。而職業(yè)院校聯(lián)盟的學分銀行主要是區(qū)域之間各院校間的合作，如常州大學城內各院校間建立的學分銀行，其實施范圍僅限于大學城之內的院校，其參與的主體和客體有著嚴格限制，而且僅限于高職院校內部，與中職及本科院校之間并沒有實現學分互認，這主要還是由于我國教育層級的界限比較分明，學生的縱向流動困難。這種學分銀行由于受到諸多限制，很難復制推廣[4]。二是市民和企業(yè)學分銀行的功能定位。當前我國部分地區(qū)也存在由地方政府和企業(yè)針對民眾和員工創(chuàng)設的學分銀行，其目的在于促進終身學習，但由于這類學分銀行其學分來源主要是以政府和企業(yè)制訂的較少的標準化課程為主體，民眾和員工參與度相對比較低，而且由于學分的兌換難度大、通用性差、區(qū)域性限制，使得其總體上的認可度不高，也難以推廣應用。三是終身教育學分銀行的功能定位。終身教育學分銀行的開展主要是依托各類開放大學，通過互聯(lián)網的在線方式向社會人員提供學習服務，其總體是貫通了學歷教育與非學歷教育、正規(guī)教育與在職教育的銜接通道，依托學分的生成與管理，實現了各類學習成果的積累與轉換。但其缺陷在于目前還仍處于試驗階段，更多的是承接來自教育主管部門的委托，且重點放在了學分的認證與累積，而對于后續(xù)階段的轉換由于當前還缺乏完整的體系支撐和社會認可，很難實現學分的兌換。因此，現在終身教育的學分銀行處于一個比較尷尬的境地，與國家學分銀行的定位、權威、獨立還相距較遠。

（二）我國現有學分銀行的有效經驗

應當說，自2005年以來我國各地、各院校、企業(yè)、開放大學實施的學分銀行先行先試，雖規(guī)模大小不一、實施方式方法多種多樣，但也積累了一些有效的經驗與做法，為我國全面構建國家學分銀行提供了一些借鑒。其主要表現在：一是學分銀行充分借鑒國外經驗。我國當前學分銀行的建設，借鑒了國際上學分銀行的一些有效經驗，如上海市終身教育學分銀行建立了比較完善的學歷教育標準體系和非學歷教育標準體系，學歷教育課程目錄已建成612個，學歷教育專業(yè)目錄已建成?？茖I(yè)12個，本科專業(yè)9個，培訓項目243個，職業(yè)培訓等證書目錄已建成440個，“學分認可型雙證融通”有30所院校的36個項目，其與韓國的終身教育學分銀行有著相似之處[5]。而實際上，在學分銀行建設上，國外諸多國家有著很好的框架經驗和運行模式，我國在構建學分銀行時，可以結合我國國情借鑒他們的經驗進行構建。二是學分銀行聚焦特定人群需求。學分銀行的設立從本質上來看，是面向所有需要獲得資質資歷或有意愿進行資質資歷提升的人群，從當前我國各學分銀行建設情況來看，實際上還沒有完全做到，大部分學分銀行由于體量小或區(qū)域限制，基本上都有著特定的聚焦人群，如終身教育的學分銀行主要面向需要進行學歷與證書提升人員、企業(yè)學分銀行主要面向企業(yè)員工、院校聯(lián)盟學分銀行主要面向區(qū)域內在校學生，這種學分銀行的優(yōu)點是具有精準性，滿足特定人群的需求。三是學分銀行發(fā)揮一定的效應。我國學分銀行在缺乏全國性資格框架制度的基礎上所進行的實踐，應當說還只是處于試驗探索階段，但部分地區(qū)或高校建立的學分銀行確實為相關人群解決了實際需求，如國家開放大學學分銀行已建立70個學習成果認證分中心（認證點），覆蓋31個省市地區(qū)、20個行業(yè)，推進了地方學分銀行建設。截止2017年5月31日，學分銀行在信息服務平臺上共為學習者建立學分銀行賬戶4，795，635個，包括學歷教育在籍生賬戶4，285，632 個，非學歷人員賬戶 510，003 個，成為了直接面向社會、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、院校、培訓機構等不同類型機構和群體開展學習成果認證、積累與轉換業(yè)務的窗口[6]。

（三）我國現有學分銀行的內在缺陷

我國現有學分銀行的建設因為處于探索階段，總體上水平不高、質量不高、社會知名度和認可度不高，原因是多方面的，既有由于行政隸屬、教育層級等限制性因素導致的教育資源隔斷隔離的無奈，也有學分銀行在實施過程中遇到的各種阻力。其主要表現在：一是學分銀行法無所依。我國的學分銀行建設從提出至今，大多還是停留在政策上的倡導與號召，而且大部分都是一筆帶過，學分銀行制度缺乏相應的法律法規(guī)的支撐與保障，學分銀行具體的制度設計亦沒有明文規(guī)定，其內容、范圍、實施部門等均未界定，與國外學分銀行建設法律法規(guī)和制度先行還存在一定的差距。二是學分銀行相互割裂。從國家層面來看，學分銀行的建立應該是具有全面性、統(tǒng)一性、客觀性和科學性的，其目的在于便于全部學習者的應用和實施者的操作，但當前我國的學分銀行基本上是處于相互割裂的狀態(tài)，不同類型間的學分銀行各行其道，各自為營，在有限的范圍內封閉運行，而且其相互之間的溝通與整合進展都非常緩慢，與我國最初提出建設學分銀行的初衷不太一致。三是學分銀行體系性稍顯欠缺。學分銀行建設一個重點在于它能夠較全面的覆蓋行業(yè)產業(yè)崗位的學分體系、認證體系、累積體系和兌換體系，而當前我國的學分銀行的覆蓋面還比較窄，體系性還比較弱，諸多的崗位資質及晉升需求還不能得到滿足。

三、我國職業(yè)教育國家學分銀行建設的應然

國家學分銀行制度對于建設現代職業(yè)教育體系、加快實現職業(yè)教育現代化以及建設學習型社會、進入人力資源強國行列具有重大意義。它作為全民終身學習的動力機制，是推進學習型社會建設的有力抓手，是提高國民素質的有效途徑。學分銀行制度通過推進教育供給側改革，推動教育市場和勞動力市場之間的融通，促進各級各類教育之間的溝通與銜接，搭建人才成長“立交橋”，能夠為社會成員提供多樣化學習機會，促進教育公平，增強人民群眾教育獲得感。因此，我國必須要加快推進國家學分銀行的建設。

（一）國家充分授權資質

從國外現有的國家學分銀行的建設經驗來看，國家學分銀行的頂層設計是至關重要的，也是后續(xù)所有學習成果產生效應與效益的基礎性工作，而這一頂層設計由于涉及到各個層級政府、行業(yè)、企業(yè)及院校、培訓機構等，是一項浩大而繁雜的工程。學分銀行建設的首要是國家要充分授權資質，建立完善完備的法律法規(guī)體系，從而保證國家學分銀行內的學習成果認證、積累及轉換制度具有強制性和可操作性。國家學分銀行要充分地得到政府的授權，才能保證它的全社會認可地位、面向勞動者與學習者的權威性和可靠性，當然，政府的這一授權也首先必須是要有科學的依據和嚴格的審核標準，唯有如此，才能確保國家學分銀行的公信力。而且，通過法律法規(guī)和規(guī)章制度來梳理完善國家學分銀行，既可以避免現行較為復雜多樣的學分銀行不同體系，又可以保證學分銀行在建構上的準確性和規(guī)范性。

（二）成立專門運行機構

當前我國存在的各種類型的學分銀行實際上是教育規(guī)劃過程中的產物，在實際運營過程中，散運營主體各不相同，都是通過政府或教育行政主管部門的非正式授權開展的探索與實驗，即還沒有完全意義上的專門機構來組織實施國家的統(tǒng)一學分銀行。而從國際慣例來看，國家學分銀行基本上都有專門的機構或獨立的相關若干機構共同負責此事宜，這些機構或是政府機構，或是政府派出機構，其代表政府與高校、職業(yè)教育院校、繼續(xù)教育機構、社會培訓機構、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等保持持續(xù)的溝通與協(xié)調，開展相關的業(yè)務工作，其工作的核心即是學分的開發(fā)、認證、累積、轉換、兌換業(yè)務等，為學習者提供學分業(yè)務的便利，如韓國是由教育科學技術部和國家終身教育研究所共同承擔學分銀行的建設與實施職責[7]。負責國家學分銀行的機構一般都具有獨立性，與負責學分產出的任何機構都不應當牽涉有利益關系或行政隸屬關系，以保證國家學分銀行的中立性和公平性。我國國家學分銀行的建設宜參照國際經驗，由政府授權獨立或聯(lián)合機構來運營，在機構內部就完成學分的認證、累積及轉換全部業(yè)務。

（三）統(tǒng)一制定標準體系

當前我國各類學分銀行實際上具有相對獨立性，互相之間的學分標準五花八門，在學分的界定、認證、累積、轉換等各個環(huán)節(jié)，所采取的標準各不統(tǒng)一，這一定程度上導致了標準的多樣化和學習者的無所適從。而國家學分銀行的建設就要解決標準不統(tǒng)一的問題，針對同一專業(yè)、同一工種、同一崗位，學分的總量、學習的課程、實踐的學習要求、所要達到的技術標準等都應該是統(tǒng)一的，其一方面是便于根據技術變化調整學分總量，另一方面是便于學習者更加有針對性的學習。我國國家學分銀行建設的標準化體系亦細不亦粗，標準的宏觀、中觀、微觀三個層面都要有清晰而具有可操作性的取向，對學分認證、累積、轉換的對象、范圍、具體要求等都要以標準化的實施細則予以明確，且要隨著行業(yè)產業(yè)的變化動態(tài)化地調整標準體系。

（四）擴大成果認證范圍

我國傳統(tǒng)意義上學分的獲得一般都是在校內完成的，而實際上伴隨著學習終身化的推進，繼續(xù)教育的普及，越來越多的學習者已經從原有的正式學習轉換為非正式學習，其資歷、資格、經驗、比賽成績、業(yè)績等等都是其技術技能提升的證明與體現，而傳統(tǒng)的評價與評估方式是無法認可這些非正式學習成果的，而且現有的學分銀行對于非正式學習成果的認可度與接受度也遠遠滿足不了學習者的需求。我國要構建的國家學分銀行就是要通過學歷教育與非學歷教育、正式學習成果與非正式學習成果的通道，即要累積在校學生的學分，也要將社會人員非規(guī)范化的學習成果進行累積，盡管其難度較大，但國家學分銀行必須要建構起非學歷教育和非正式學習成果認證的體系，其不僅能夠廣泛地調動社會成員學習的熱情與積極性，而且有助于學習型社會的推進和終身教育的普及。

（五）保證學習成果兌換

對于學習者而言，其最關心與關注的是學習成果的兌換環(huán)節(jié)，這是其主動去認證學分和累積學分的目的，也是其獲得更高一級技術技能資質資格、證書的“墊腳石”，直接關系到他們的切身利益。因此，學習成果的兌換必須要具有剛性和可操作性，要使其能夠充分得到學習者的信任與認可，如依據國家學分銀行所描述與認可的學分最終無法兌換或兌換打折，則會導致學習者失去儲存學分的動力，最終導致國家學分銀行的權威性喪失，學分銀行也就很難得到社會公眾的信賴進而喪失發(fā)展的可持續(xù)生命力[8]。當然，國家學分銀行對于學分的兌換也要保證其質量，要提出學分獲取的真實性、可靠性要求，對于學分造假或通過不正當途徑獲得的學分制訂懲罰性措施。而要保證學習者的學分兌換，國家學分銀行還要積極與各類證書頒發(fā)機構建立學習成果互認的平臺與合作模式，創(chuàng)建標準化、高效化的轉換體系，實現學習成果互認與轉換的資源共享平臺，通過學分的全面兌換來實現學習者的學習獲得感和幸福感，促進國家學分銀行在全社會的知名度、美譽度和信任度。

（六）嚴格質量保證體系

國家學分銀行的建設必須要有嚴格的質量保證體系來實現其平穩(wěn)、安全、可靠運行，質量保證是學習成果認證、累積和轉換的最大前提，否則其就變成了學分混亂的“菜市場”，要通過不斷提高國家學分銀行運行的公開、公平、公正力度來支撐其不斷向縱深發(fā)展，進而為我國經濟社會發(fā)展提供源源不斷的高質量技術技能人才[9]。國家學分銀行既可以在其內部設立質控部門，專門負責學分認證、累積和轉換的質控標準，監(jiān)測學分銀行運行的效率與質量，也可以委托第三方對學分銀行中學習成果認證的標準、累積的效度、轉換的規(guī)則、合作機構的實施質量等進行全面監(jiān)控，每年出臺年度診斷報告，提高國家學分銀行運行的透明性，保證其始終圍繞著學習者服務。