高 波

（南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210093）

改革開放40年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，土地這一生產(chǎn)要素在中國經(jīng)濟(jì)中的作用日顯重要。土地作為不動(dòng)產(chǎn)，支撐著國家和社會(huì)的發(fā)展、人民的衣食住行。伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，土地制度改革成績斐然，取得了重要的制度成果和經(jīng)濟(jì)績效。積累更多的財(cái)富是社會(huì)前進(jìn)的動(dòng)力和個(gè)人發(fā)展的基礎(chǔ)，有恒產(chǎn)者有恒心。為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步，不僅要用好管好土地資源，而且要保護(hù)好人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。中國土地制度改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，農(nóng)地征收、宅基地、集體建設(shè)用地都面臨著迫切而艱巨的改革任務(wù)。而農(nóng)地征收、規(guī)劃指引下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場構(gòu)建和完善，更是當(dāng)下修訂《土地管理法》關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于這些現(xiàn)實(shí)問題，亦是我近年來在主持完成教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《我國城市住房制度改革研究》（10JZD025）過程中，思考較多的問題。張鵬博士的新著《從土地征收到土地準(zhǔn)征收：原理和政策》（科學(xué)出版社2018年3月出版），回答了我所思考的一些問題。中國經(jīng)濟(jì)已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。在高質(zhì)量發(fā)展階段，不動(dòng)產(chǎn)制度的改革必須重點(diǎn)轉(zhuǎn)向打通城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)市場，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度和住房市場。

學(xué)界新秀張鵬博士，一直專注于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，尤其對(duì)土地征收和土地規(guī)劃管制的研究有較深的造詣。近年來，他敏銳的抓住征地社會(huì)沖突這個(gè)熱點(diǎn)問題，聚焦征地制度，關(guān)注規(guī)劃問題，致力于推動(dòng)中國土地制度改革。張鵬博士的著作，重點(diǎn)對(duì)征地的一些關(guān)鍵問題，如征地的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、征地的三大要件、征地制度的國際比較借鑒、征地的核心技術(shù)等展開了深入分析。在該書的準(zhǔn)征收部分，研究發(fā)現(xiàn)，土地準(zhǔn)征收和征收都是對(duì)公民權(quán)利和財(cái)產(chǎn)的限制或損害，但權(quán)力來源不同，一個(gè)是警察權(quán)，一個(gè)是征收權(quán)。前者主要是政府管制土地干預(yù)市場引發(fā)，后者是獲得土地和干預(yù)市場引發(fā)。共性是都具有干預(yù)土地市場的成分。少數(shù)情況下，二者有一定的交叉。準(zhǔn)征收源于管制，準(zhǔn)征收部分情形是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的征收。本書融合了土地征收和準(zhǔn)征收理論體系，指出了中國征地制度和規(guī)劃制度存在的觀念誤區(qū)和技術(shù)難題，對(duì)此提出了解決方案，形成了一些邏輯嚴(yán)密的理論創(chuàng)新和具有前瞻性的觀點(diǎn)。核心結(jié)論是：土地征收和管制都必須限制公權(quán)力；限制土地權(quán)利和保護(hù)土地權(quán)利是對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系；規(guī)劃改革是征地完善的基礎(chǔ)性前提條件；構(gòu)建農(nóng)地市場是征地改革未來的長期目標(biāo)，包括集體建設(shè)用地制度改革；土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、規(guī)劃制度的建構(gòu)是中國土地制度的“三駕馬車”和基礎(chǔ)性制度；土地準(zhǔn)征收目前在中國尚未形成明顯的社會(huì)意識(shí)和尖銳的社會(huì)沖突。

1.研究基礎(chǔ)扎實(shí)、視角新穎。部分前期研究成果發(fā)表在《中國土地科學(xué)》《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》《中國土地》等學(xué)術(shù)期刊。全書既有扎實(shí)的理論分析，也有充實(shí)的實(shí)證和案例研究。一些土地征收研究缺乏深入的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐，將土地征收與土地管制割裂，將土地征收和整體土地制度割裂，而恰恰這幾個(gè)核心的土地制度是互動(dòng)互補(bǔ)的。本書側(cè)重從經(jīng)濟(jì)學(xué)而不是法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的范式去分析征地問題，研究者還結(jié)合在美國訪問交流一年的心得，介紹了美國的土地征收制度和規(guī)劃制度，并進(jìn)行比較研究，尤其是破除了長久以來存在的美國征地困難等觀念誤區(qū)，具有國際視野。這對(duì)于未來中國在征地制度中設(shè)置收購前置、快速征收等程序提供政策參考。

2.研究邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。土地征收和土地準(zhǔn)征收最大的共性是都涉及到公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害。作者試圖打通征收和準(zhǔn)征收研究，二者都涉及到規(guī)劃制度。作者多次強(qiáng)調(diào)認(rèn)為，規(guī)劃、土地征收、土地市場和土地開發(fā)應(yīng)該緊密結(jié)合，置于一個(gè)統(tǒng)一的理論框架之內(nèi)。土地征收自身和規(guī)劃難以切割，因?yàn)椴煌囊?guī)劃權(quán)利可能對(duì)應(yīng)不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中，規(guī)劃干預(yù)及土地權(quán)利保護(hù)構(gòu)成一對(duì)對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體。對(duì)土地的有效管理，既需要發(fā)揮政府的合理規(guī)劃引領(lǐng)，又需要在保護(hù)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的市場自動(dòng)運(yùn)行，其中，規(guī)劃制度是對(duì)其他制度的聯(lián)系“樞紐”。因此，幾個(gè)重要制度如土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度、土地規(guī)劃制度、集體建設(shè)用地制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度等具有內(nèi)在統(tǒng)一性。同時(shí)，土地征收和土地準(zhǔn)征收本質(zhì)上都是征收。二者都適用公共利益、正當(dāng)程序、公正補(bǔ)償、必要性等基本原則。這些原則本質(zhì)上是對(duì)政府權(quán)力的限制，雖然一定程度上也是對(duì)權(quán)力實(shí)施合法性的授權(quán)。所以，將數(shù)個(gè)核心土地制度通過土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，將其放在一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的整體框架中，是本書的一個(gè)邊際貢獻(xiàn)。

3.理論觀點(diǎn)具有前瞻性。在國際比較和理論分析的基礎(chǔ)上，作者提出了一些具有說服力的觀點(diǎn)。首先，在土地征收制度方面，要減少征收的使用，嚴(yán)格限定在明顯公共利益的領(lǐng)域，即使公共利益用途也盡量采用收購。盡早在規(guī)劃制度配合下，建立農(nóng)村地區(qū)土地市場，破除二元土地結(jié)構(gòu)，可先放開建設(shè)用地市場，農(nóng)地價(jià)格采用特殊技術(shù)進(jìn)行評(píng)估。逐步采用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)第三方評(píng)估等手段及時(shí)處理糾紛。對(duì)征地及其補(bǔ)償爭端加強(qiáng)準(zhǔn)司法和司法介入和救濟(jì)。其次，在土地規(guī)劃管制研究方面，土地規(guī)劃管制和征收不同，重點(diǎn)不是創(chuàng)設(shè)市場，而是創(chuàng)設(shè)一個(gè)和市場并行的管治體系，把其他所有的重要土地制度黏結(jié)為一個(gè)整體框架。中國最迫切的是借鑒國外規(guī)劃管制制度的真諦和精神內(nèi)核，盡快轉(zhuǎn)換計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的錯(cuò)誤理念，對(duì)各類土地賦予合理的基礎(chǔ)權(quán)利，即基本發(fā)展權(quán)。在此基礎(chǔ)上，建立市場化的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度（如“地票”制度）、影響費(fèi)制度、細(xì)分管制制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)和土地市場制度。最后，作者提出要恰當(dāng)權(quán)衡國家公權(quán)力和公民私權(quán)利保護(hù)的關(guān)系。尤其是要警惕公權(quán)力可能對(duì)私權(quán)利和公民個(gè)人造成的侵害。結(jié)合國家所處歷史階段和社會(huì)理念，將各項(xiàng)土地制度改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是要改革規(guī)劃制度，推進(jìn)中國的征地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

總之，本書系統(tǒng)梳理了中國土地征收、土地規(guī)劃等基本理論，闡述了中國40年土地制度改革的實(shí)踐探索，對(duì)于中國土地征收和土地準(zhǔn)征收理論研究，做出了突出貢獻(xiàn)。對(duì)于未來土地征收制度改革，各級(jí)決策和行政部門在統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變理念、科學(xué)決策和依法行政方面，具有較高的借鑒價(jià)值。當(dāng)然，書中的部分觀點(diǎn)也值得商榷，某些不當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)也能在反復(fù)試錯(cuò)中起到拋磚引玉，漸進(jìn)推動(dòng)土地制度改革的效果。