葛洪義

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310000)

一、問題的緣起

以“中國的地方治理與法治發(fā)展”為題展開論述，直接目的是希望說明，研究國家治理問題離不開法治思維；研究法治問題，則離不開國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，后者即涉及國家治理的現(xiàn)代化，更多地體現(xiàn)為地方治理的變革；間接地，則是希望附帶提示：“依法”與“治國”相比，固然“依法”才能更好地“治國”，但是，不把“治國”放在首位，“依法”的問題是無從解決的(該觀點(diǎn)另文闡述)。筆者認(rèn)為，“治國”與國家治理問題相關(guān)，重點(diǎn)就是提高地方治理的能力。

本文的寫作基于兩個(gè)基本緣由：

首先，十八大以來中央領(lǐng)導(dǎo)集體就全面深化改革與全面依法治國及其相互關(guān)系的重要論述，給我們提供了一個(gè)在國家治理的話語系統(tǒng)中進(jìn)一步深入闡釋法治與改革關(guān)系的機(jī)遇。黨的十八大以來，全面深化改革與全面依法治國被分別作為十八屆三中、四中全會(huì)的主題，在短短一年多的時(shí)間里，被先后納入新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體的中心關(guān)切，顯示出，在中央高層看來，兩者之間顯然存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。習(xí)近平總書記在2015年新年賀詞中提出，全面深化改革與全面依法治國是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的 “車之雙輪、鳥之雙翼”[1]。在全面深化改革與全面依法治國之間形成的這一新的表述，是與中央對(duì)全面深化改革總目標(biāo)的新的概括分不開的。正是因?yàn)閲抑卫眢w系與治理能力的現(xiàn)代化被作為全面深化改革的總目標(biāo)，全面依法治國與全面深化改革才被緊密聯(lián)系在一起。

長期以來，我國有關(guān)改革的討論，主要圍繞相關(guān)經(jīng)濟(jì)體制問題，即改變那些與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)、束縛生產(chǎn)力發(fā)展的舊體制。黨的十八大則將全面深化改革的總目標(biāo)上升為國家治理的現(xiàn)代化，這顯然是一個(gè)非常重大的變化，進(jìn)而從改革的話語體系中引出了法治的話題。很自然地，十八大以來的中央文件和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的講話中，圍繞國家治理與依法治國的關(guān)系，也就曾經(jīng)出現(xiàn)多種表述，多種分析①[2]。在黨的十九大政治報(bào)告中，中央明確指出：全面依法治國是國家治理領(lǐng)域的一場深刻革命[3]。從字面理解，在中央看來，國家治理的現(xiàn)代化依賴于全面依法治國的實(shí)現(xiàn)，而全面依法治國給國家治理領(lǐng)域帶來的則是一場中央期待的具有革命性意義的重大變革。這意味著中央對(duì)全面依法治國與國家治理現(xiàn)代化之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)已經(jīng)上升到新的戰(zhàn)略高度。相應(yīng)地，我們需要在國家治理的層面上思考法治的發(fā)展問題。

其次，在“治理”的話語系統(tǒng)中，可以更為恰當(dāng)?shù)貙⒐P者近年來持續(xù)關(guān)注的地方法制問題，以地方治理與法治發(fā)展相互制約為主線展開論述。國家治理的現(xiàn)代化，是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)科專家長期關(guān)注的話題和持續(xù)推動(dòng)研究的課題，而依法治國則是法學(xué)界改革開放以來從未變化過的努力方向，長期以來學(xué)術(shù)思想理論界在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中對(duì)加強(qiáng)法治建設(shè)一系列重大問題的從未間斷的思考。對(duì)于法學(xué)界而言，其中最重要的就是對(duì)人治與法治關(guān)系問題的深入執(zhí)著地研究。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，一定意義上，不過是人治與法治關(guān)系在經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域的一種話語表述形態(tài)而已。也正因?yàn)槿绱?，改革與法治之間才會(huì)形成如此緊密的關(guān)系，或許也正因?yàn)橹醒肷羁桃庾R(shí)到了體制改革與依法治國的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，才會(huì)在有關(guān)全面深化改革的重大決定中將國家治理現(xiàn)代化作為深化改革總目標(biāo)，也才會(huì)在緊接下來的四中全會(huì)將全面推進(jìn)依法治國作為大會(huì)主題。從這個(gè)意義上說，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，作為一個(gè)重大理論與現(xiàn)實(shí)問題被提出，與其反映我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域各種現(xiàn)實(shí)矛盾的深刻性有關(guān)。

國家治理的現(xiàn)代化是一種比較委婉的表述，其實(shí)，我國長期實(shí)行的是一種自上而下的嚴(yán)格管理體制，并非治理體制，也就不存在一個(gè)提升治理體制與治理能力、進(jìn)而使其現(xiàn)代化的問題。準(zhǔn)確的說法或許是，改革管理體制，建立治理體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。改革乃至打破舊的管理體制是國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)前提性的工作。所以，這個(gè)理論問題的重要性，是由它的關(guān)鍵詞“治理”來決定的，而不僅僅是“現(xiàn)代化”，甚至主要不是現(xiàn)代化。

從管理到治理，僅一字之差，但表達(dá)的卻是完全不同的理念。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)(The Commission on Global Governance)對(duì)治理一詞所做的解釋，很好地詮釋了這一差異。它認(rèn)為治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。[4]P35治理依賴于各種正式或者非正式的制度安排，法律制度作為現(xiàn)代治理的有效依托，一方面有權(quán)將人們的行為強(qiáng)制性地納入到特定的行為模式之中，另一方面，則同時(shí)也為人們之間基于自愿而達(dá)成的各種非正式的制度安排提供了廣闊的空間。在現(xiàn)代化的治理體制下，允許具有不同的、甚至相互沖突的利益的人們之間通過協(xié)商，就廣泛事項(xiàng)，形成一致行動(dòng)。所以，治理的理念意味著必須打破國家對(duì)合法權(quán)力的壟斷狀態(tài)，使個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等各類社會(huì)關(guān)系主體都可以依法享有管理公共事務(wù)的權(quán)力或權(quán)利。

公共管理學(xué)者一般認(rèn)為，“治理”一詞與公共事務(wù)聯(lián)系在一起[5]P9。而從法學(xué)視角看，公共事務(wù)是社會(huì)成員共同的事務(wù)，它只能存在于基于社會(huì)成員之間相對(duì)平等關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)合作的條件下，與人的權(quán)利能力與資格相關(guān)，所以，具有一定的法的屬性。離開了社會(huì)成員的置身其中并參與管理的權(quán)利，公共事務(wù)也就失去了公共屬性。所以，治理與民主制度、法治建設(shè)密切相關(guān)。如果說，統(tǒng)治涉及的是政府單一的目標(biāo)，那么，治理則涉及社會(huì)主體之間形成的多重目標(biāo)，所以，兩者所依賴的制度工具存在很大差異。按照俞可平的觀點(diǎn)，統(tǒng)治的權(quán)威是政府，而治理的權(quán)威則不一定是政府[6]P1-15；管理是集權(quán)，治理是分權(quán)；管理是指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)，治理則是政府與私人組織的合作；治理是通過治理主體之間的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。

國家治理的工作重心在地方。治理體制與治理能力根本上就是一個(gè)在公共事務(wù)領(lǐng)域國家與社會(huì)如何形成一個(gè)有效合作的問題。1978年以后，我國開始大力推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，成為當(dāng)時(shí)乃至后來相當(dāng)長時(shí)間里的一個(gè)固定配置。盡管當(dāng)時(shí)沒有治理一詞，但是，基層政權(quán)、企事業(yè)單位、基層自治組織所享有的民主權(quán)利的范圍無疑有了顯著擴(kuò)大。今天的區(qū)縣一級(jí)人民代表直接選舉、企事業(yè)單位的職工代表大會(huì)、村委會(huì)與居委會(huì)的自治組織性質(zhì)，都是當(dāng)時(shí)確立的。由此可見，基層事務(wù)的自治與制度化的民主從上個(gè)世紀(jì)80年代已經(jīng)開始。由此也可以看出，治理體制的形成，國家治理能力的提高，首先需要直接面對(duì)和解決的問題，一般都來自基層和地方。畢竟，相比較于國家體制而言，社會(huì)并不存在等級(jí)結(jié)構(gòu)，社會(huì)作為一個(gè)整體，是與地方國家政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)生直接聯(lián)系的，所以，國家治理問題，就其直接表現(xiàn)而言，也就是地方國家機(jī)構(gòu)與群眾、社會(huì)組織在公共事項(xiàng)上的合作問題。

如果說管理是建立在上行下效、令行禁止的基礎(chǔ)上，那么，治理則需要不同的治理主體之間的合作、協(xié)商。管理以服從為基礎(chǔ)，治理則需要各方的參與、協(xié)商、同意，所以，治理必須建立在各個(gè)治理主體的獨(dú)立自主意識(shí)和能力的基礎(chǔ)上，也就深刻地依賴于法治。從這個(gè)意義上說，地方治理與法治發(fā)展是一體兩面，它們之間是相互依賴、相互塑造的關(guān)系。中國地方治理水平的提高取決于法治的發(fā)展，而法治的發(fā)展則依賴于中國地方治理結(jié)構(gòu)和體系的進(jìn)一步全面改革。沒有法治發(fā)展，也就不可能有國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化；同樣的，如果不從國家治理結(jié)構(gòu)的改革入手，也很難從根本上解決法治發(fā)展的深層次問題。

基于上述認(rèn)識(shí)，本文擬對(duì)中國地方治理與法治發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系做一系統(tǒng)分析梳理，目的是嘗試說明，全面深化改革與全面依法治國重大決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要從地方治理領(lǐng)域的深刻改革乃至革命性變革開始，而這一行動(dòng)的另一種表述，就是法治化。

二、從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”：法治問題的再提出

我國的法治建設(shè)是從黨的十一屆三中全會(huì)后開始進(jìn)入常態(tài)化的，但是，十八屆三中全會(huì)將國家治理體系與治理能力作為全面深化改革的總目標(biāo)之后，法治建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的歷史時(shí)期。

在我國，原有的國家管理體制是一元化的，個(gè)人服從集體，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央。政治上權(quán)力的高度集中，源于經(jīng)過社會(huì)主義改造后形成的經(jīng)濟(jì)上單一的國家(包括全民與集體所有制)利益主體。它不僅實(shí)際上在制度層面取消了不同的經(jīng)濟(jì)上的利益主體，而且也使不同國家機(jī)關(guān)、不同層級(jí)的政權(quán)組織之間的利益差異被取消。因此，國家管理類似一個(gè)家庭的“家事”管理，服從家長即可，無需法律介入，更不需要法治。上世紀(jì)50年代人治管理體制的建立，盡管與當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的認(rèn)識(shí)水平有關(guān)，但之所以能夠施行，根本上依靠的還是這個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1949年1月，第一屆全國政協(xié)會(huì)議制定的中央人民政府組織法第15條所規(guī)定的政務(wù)院職權(quán)中，就有政務(wù)院享有領(lǐng)導(dǎo)全國各地方人民政府的工作并行使任免或批準(zhǔn)任免部分縣市以上的主要行政人員的職權(quán)；1954年憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民委員會(huì)(政府)都對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級(jí)人民委員會(huì)都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。縣級(jí)以上人民委員會(huì)有權(quán)停止下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)決議的執(zhí)行，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)命令和指示和下級(jí)人民委員會(huì)的不適當(dāng)決議和命令②?？梢?，我國最初建立的國家管理體制中，各級(jí)人民代表大會(huì)與人民政府，都必須服從上級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府。在這一規(guī)定下，有關(guān)國家機(jī)關(guān)需要依法辦事、執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，基本形同虛設(shè)，當(dāng)然，依法管理也就不是個(gè)重要問題了。

由此可見，法治發(fā)展問題，重點(diǎn)就在地方。這與十八屆四中全會(huì)有關(guān)全面依法治國決定中提出的法治建設(shè)的重點(diǎn)與工作重心都在基層的判斷也是一致的[7]。推動(dòng)地方層面的依法辦事，重點(diǎn)則在于改造地方治理。按照地方各級(jí)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地方，指的是省以及省以下各級(jí)國家機(jī)關(guān)?！暗胤街卫怼币辉~所指的“地方”，首先是指地方的各級(jí)國家機(jī)關(guān)，從省一級(jí)往下，重點(diǎn)在于基層。進(jìn)一步劃分，實(shí)際上有兩條線：一條是村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家機(jī)關(guān)、縣級(jí)國家機(jī)關(guān)等農(nóng)村社區(qū)；一條是居委會(huì)、街道辦事處、區(qū)級(jí)國家機(jī)關(guān)等城市社區(qū)。村委會(huì)與居委會(huì)雖然法律上屬于自治組織，但實(shí)踐中基本上是國家機(jī)關(guān)權(quán)力的延伸組織，承擔(dān)著各種國家、政府職能。城市的居委會(huì)負(fù)責(zé)人，一般都是公務(wù)員；其次，地方也包括事業(yè)單位和企業(yè)以及諸如家庭、業(yè)主委員會(huì)、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織等其他社會(huì)組織。原因在于，目前我國的這些企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織，一般都在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，盡管經(jīng)過近40年的改革，具有了一定的自主性，但在傳統(tǒng)的一元化的國家管理體制下，依然與國家具有一定的依附關(guān)系。例如業(yè)主委員會(huì)是個(gè)業(yè)主選舉產(chǎn)生的自治組織，但是，也要服從社區(qū)的統(tǒng)一管理。況且，地方治理的改造，直接涉及到這些作為公共事務(wù)治理的主體，他們與社會(huì)成員構(gòu)成了直接交往，屬于治理的一線組織。所以，本文所說的地方治理中的地方，也包括了它們。

按照改革的邏輯，從縱向?qū)蛹?jí)來看，社會(huì)成員、社會(huì)組織、自下而上的各級(jí)政府與執(zhí)政黨依次構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，即社會(huì)成員個(gè)人事務(wù)由社會(huì)成員自行解決；社會(huì)成員之間的公共事務(wù)，由社會(huì)成員合作解決；必要時(shí)組建社會(huì)組織加以解決；社會(huì)無力解決，求助于國家；先由基層國家機(jī)關(guān)介入，最后由最高國家機(jī)關(guān)保障。農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、城市經(jīng)濟(jì)體制改革、現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等，都是按照這一邏輯推動(dòng)的。這樣一個(gè)治理結(jié)構(gòu)，需要社會(huì)成員、社會(huì)組織、各級(jí)政府均有能力依法自主決策并采取一定的行動(dòng)，治理的結(jié)構(gòu)必定是法治化的，建立在各個(gè)主體真正能夠作為主體而存在，都擁有一定的主體資格。而按照管理的原理，決策與行動(dòng)是分離的，決策在上級(jí)，下級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行。下級(jí)國家機(jī)關(guān)執(zhí)行上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決定，企業(yè)執(zhí)行政府的決定，所以，管理的邏輯下，是反方向的自上而下的控制，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了統(tǒng)治和約束的結(jié)構(gòu)。盡管中國堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，本應(yīng)將社會(huì)置于優(yōu)先于國家的位置，但實(shí)踐中，我們一直是以國家優(yōu)越于社會(huì)、凌駕于社會(huì)之上為常態(tài)的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是典型。

在改革不斷深入的實(shí)踐中，我國的地方工作面臨著重大挑戰(zhàn)。我國是中央集權(quán)的國家，按照組織法的規(guī)定，地方各級(jí)政府除了完成本身的職權(quán)之外，還必須完成上級(jí)政府交辦的其他工作，即指令性任務(wù)。在上個(gè)世紀(jì)末以來的現(xiàn)代化過程中，中央一直是積極的發(fā)動(dòng)者，盡管中央決策總是滯后于地方實(shí)踐。中央憑借全面滲透到基層社會(huì)中的權(quán)力體系，運(yùn)用各種政績考核指標(biāo)體系，給地方政府施加種種改革壓力，推動(dòng)開展工作，進(jìn)而形成了一種政治學(xué)界和公共管理學(xué)者所說的“壓力型體制”[8]P4。上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，將之具體化、數(shù)字化，再以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派下去，進(jìn)而再根據(jù)完成情況進(jìn)行考核，作為干部升遷、評(píng)價(jià)的依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)中，政府所處的層級(jí)越低，壓力也就越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦所承受壓力往往最大，就是這個(gè)原因。這種體制下，基層必須平衡本身的職能與上級(jí)交辦的任務(wù)，實(shí)際上窮于應(yīng)付各種名目繁多的升級(jí)達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)，疏于作為本職工作的地方事務(wù)，越位或缺位現(xiàn)象在所難免。俗語中所說，“老大難老大難，老大一來就不難”，一方面反映出領(lǐng)導(dǎo)重視的重要性，另一方面，顯然也是對(duì)地方依法正常履職行為的干預(yù)。畢竟，按照法律規(guī)定，每年的兩會(huì)(事實(shí)上在之前的黨代會(huì)上就已經(jīng)確定)通過的政府工作報(bào)告以及其它報(bào)告，對(duì)來年的各項(xiàng)工作做出部署，包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但由于這一領(lǐng)導(dǎo)體制，地方的工作部署和財(cái)政預(yù)算不得不經(jīng)常改變。如此一來，或者弄虛作假、或者運(yùn)動(dòng)式開展工作，影響了處理本地事務(wù)，導(dǎo)致地方工作的隨意性。由于權(quán)力過于集中，國家財(cái)政體制配置顯得不盡合理，基層財(cái)力不足，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。實(shí)際工作中，事權(quán)逐漸下移，財(cái)權(quán)逐步上收。民間順口溜中：“國家財(cái)政喜氣洋洋、省里財(cái)政蒸蒸日上、市級(jí)財(cái)政基本持平、縣區(qū)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘，就是這種情況的反映”[9]P128。壓力型體制與事權(quán)下沉互為因果。財(cái)權(quán)的中央集中化與事權(quán)的地方化之間的矛盾，是縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的體制性根源。鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)小、責(zé)大、能弱。結(jié)果是縣鄉(xiāng)公務(wù)員、教師工資拖欠，向農(nóng)民亂伸手、亂收費(fèi)、亂罰款，公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給不足。針對(duì)國家與社會(huì)不分、黨政不分，國家曾經(jīng)一度著手大力改革。1978年以來，大量社團(tuán)也曾出現(xiàn)階段性的爆炸式增長，但社會(huì)組織自身也存在一些問題，1989年10月《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》頒布后，試圖對(duì)社團(tuán)組織加強(qiáng)規(guī)范與管理，這種增長情況也就不復(fù)存在。

基層政權(quán)無力，社會(huì)組織弱小，地方治理陷入困局。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)矛盾化解能力跟不上。社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為我國的一大問題，這也是當(dāng)前各種矛盾不斷加劇的重要根源。社會(huì)發(fā)展主要依賴于社會(huì)組織的獨(dú)立性以及社會(huì)與國家之間權(quán)力的合理分配。社會(huì)發(fā)展的衡量指標(biāo)主要在于社會(huì)成員所享有的權(quán)利的廣泛度及其實(shí)現(xiàn)狀態(tài)，包括自由、平等、財(cái)產(chǎn)安全等。經(jīng)濟(jì)高速增長與社會(huì)成員自由空間的擴(kuò)大存在密切關(guān)聯(lián)，但是缺乏法律保障和規(guī)制的自由，就可能演變?yōu)槭袌鲋黧w與權(quán)貴的合作，導(dǎo)致不平等競爭，最后在損害了經(jīng)濟(jì)增長本身的同時(shí)制造了一系列社會(huì)矛盾、政治矛盾。十八大提出要在2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，其中“全面”一詞，包含了積極推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要政策取向，也可以視為對(duì)單純追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式的糾正。問題在于，社會(huì)發(fā)展融合于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，社會(huì)發(fā)展的基本條件就不成熟；社會(huì)不發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣不可持續(xù)。因此，解放社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要與權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大改革，就成為一個(gè)統(tǒng)一的行動(dòng)過程。其中，權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革處于核心位置(體制改革就是權(quán)力關(guān)系改革)，改造了權(quán)力，社會(huì)成員才能享有廣泛權(quán)利，社會(huì)才能得到解放；社會(huì)具有活力，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。合理的制度安排和權(quán)利配置，才能保障社會(huì)發(fā)展。所以，社會(huì)建設(shè)的目的應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。這一過程中，地方治理結(jié)構(gòu)的形成與現(xiàn)代化就具有關(guān)鍵作用，而法治無疑則是這一改造的關(guān)鍵。

同時(shí)，由于中央集權(quán)的體制因素，地方在中國長期處于非常弱勢的地位。改革開放以來，地方的地位已經(jīng)發(fā)生了微妙的變化，這與改革開放的整體背景相關(guān)，地方被賦予了更多的職能，也承擔(dān)了更多的責(zé)任。同時(shí)，由于僵化的政治體制和基本意識(shí)形態(tài)教義依然沒有改變，中央與地方的關(guān)系又處于比較低的不穩(wěn)定的制度化狀態(tài)，反反復(fù)復(fù)，隨著領(lǐng)導(dǎo)人的變化，領(lǐng)導(dǎo)人的看法與注意力的變化而不斷變化。這種不斷變化的央地關(guān)系，導(dǎo)致地方行為預(yù)期的混亂，進(jìn)而產(chǎn)生更廣泛深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。可見，建立穩(wěn)定的央地關(guān)系，同樣必須依賴法治發(fā)展。就地方層面而言，加速推進(jìn)職權(quán)分配的制度化、法律化，提高其制度化水平，依然非常迫切?？梢?，由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，是十八大以來中央加大法治建設(shè)力度、加快推進(jìn)法治發(fā)展進(jìn)程的重要原因。

三、法治發(fā)展滯后的嚴(yán)重影響

法治發(fā)展滯后，對(duì)地方工作由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，對(duì)地方治理格局的形成，形成嚴(yán)重制約。管理與治理之間的關(guān)系，一定意義上，受制于我們對(duì)人治與法治關(guān)系的判斷和理解。法治與人治不同，法治是人的自我管理、自我約束，是人的自我負(fù)責(zé)，這與治理的體制需求是相互呼應(yīng)的；人治則產(chǎn)生于人對(duì)人的幫助、關(guān)心、愛護(hù)，與賢人政治有關(guān)，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人的德行。人之所以可以對(duì)人進(jìn)行統(tǒng)治，很大原因在于，人類曾經(jīng)普遍存在一種對(duì)強(qiáng)人、超人、哲人的心理依賴期，進(jìn)而導(dǎo)致各種強(qiáng)權(quán)政治出現(xiàn)。類似于此，加強(qiáng)管理其實(shí)就是加強(qiáng)人對(duì)人的控制能力。從人治到法治，目的是在相信人的理性的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)起人的積極性和主動(dòng)性。人只有作為獨(dú)立的理性的個(gè)人而存在，才能根本推動(dòng)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

在這個(gè)過程中，人是關(guān)鍵因素。在制度實(shí)踐中，人一方面受到制度與規(guī)則的規(guī)訓(xùn)，是被動(dòng)接受者，另外一方面，他們同樣也會(huì)創(chuàng)造性地運(yùn)用規(guī)則和制度，以充分發(fā)揮自己的潛能。只有將制度作為一個(gè)客觀的現(xiàn)象，而不是一種既定的不可更改的規(guī)則，才能發(fā)現(xiàn)制度在生活實(shí)踐中所展現(xiàn)的真實(shí)面目。實(shí)踐中，人是社會(huì)的主體，理解了人及其行動(dòng)，才會(huì)理解社會(huì)。在不同的國家，人在法律與制度中的地位不同，相應(yīng)的，人們對(duì)待規(guī)則的態(tài)度也不同。從管理到治理的轉(zhuǎn)變，根本上就是一場圍繞人的人格和地位的革命。治理完全不同于管理，地方治理不同于地方管理，管理是國家管理社會(huì)，是通過上級(jí)對(duì)于下級(jí)、中央對(duì)地方的控制與支配，實(shí)現(xiàn)國家控制社會(huì)的目標(biāo)。管理主體是單一的，權(quán)力責(zé)任也是高度集中的。而治理則是自下而上的，是自治的，是社會(huì)的自我控制，根本上，在國家與社會(huì)的關(guān)系中，國家是被動(dòng)的。治理主體是多元的，權(quán)力責(zé)任也是分散的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，上級(jí)管理下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)，全社會(huì)服從中央政府統(tǒng)一安排與調(diào)度；市場經(jīng)濟(jì)體制下，隨著國家對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管制的放松，市場作為資源配置的基礎(chǔ)，中央作為上級(jí)支配、控制地方下級(jí)的指令性管理模式面臨根本變化，過渡到多元治理的需要不斷上升。所以，法治國家必須賦予社會(huì)主體更廣泛的權(quán)利和自由，為治理體制的形成和現(xiàn)代化提供有效支持。

遺憾的是，由于法治屬于政治的一個(gè)重要組成部分，在這一領(lǐng)域的改革相對(duì)比較慎重，因此，法治發(fā)展相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言同樣是滯后的，而這一狀況，必然又反過來深刻制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，制約地方治理格局的形成。

從理論上看，我國城市市場化程度相對(duì)于農(nóng)村是比較高的，市民的民主法治意識(shí)應(yīng)該相對(duì)成熟。從治理的角度，多年來的國家權(quán)力下放，相當(dāng)一部分權(quán)力放到了基層，社會(huì)也通過基層提出對(duì)國家的訴求，進(jìn)而，國家權(quán)力通過基層與社會(huì)力量形成互動(dòng)、博弈、競爭、協(xié)作關(guān)系，表現(xiàn)為國家與社會(huì)不斷調(diào)試關(guān)系的過程。比較而言，法治化的水平應(yīng)該高于農(nóng)村社區(qū)。但實(shí)際情況依然不樂觀。因此，對(duì)城市基層治理與法治發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行考察，可以從一個(gè)側(cè)面反映出我國目前地方治理中法治滯后的影響。

城市基層治理的法治化，集中體現(xiàn)在城市居民參與公共事務(wù)的法律資格和能力上，具體反映在城市公共事務(wù)被納入“共有”、“共治”的范圍、城市居民是否具有參與社區(qū)公共事務(wù)的主體資格、城市居民通過特定法律機(jī)制提起訴求的可能性等事項(xiàng)上。目前看，在改革所引發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，法律并沒有發(fā)揮相應(yīng)的新秩序的建構(gòu)作用。

從改革的進(jìn)程看，城市基層治理的法律需求應(yīng)該是十分旺盛的。我國原有的城市管理體制基本上是國家通過各種各樣的單位實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)以及社會(huì)成員、社會(huì)活動(dòng)的控制，國家的政治要求(國家行為本質(zhì)上都是政治性質(zhì)的)是通過單位下達(dá)給城市居民。改革開放以來，單位職工的“單位人”身份開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，例如高等學(xué)校、大型企事業(yè)單位均開始社會(huì)化改革，例如后勤工作社會(huì)化、人事管理社會(huì)化、醫(yī)療養(yǎng)老的社會(huì)保障等。國家與單位對(duì)社會(huì)成員的雙重控制和社會(huì)成員通過單位對(duì)國家形成的雙重依附關(guān)系發(fā)生改變[10]p24-37。過去，作為單位人的社會(huì)成員既沒有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)地位，也沒有自己的獨(dú)立政治地位，喪失了個(gè)體屬性，基本上被國家同構(gòu)。單位不僅承擔(dān)了社會(huì)成員生活照顧責(zé)任，而且分擔(dān)了國家安全保障與裁決糾紛等政治任務(wù)。改革開放以后，出現(xiàn)了獨(dú)立于國家的利益主體，即使是原來的國有企事業(yè)單位，也不同程度具有了獨(dú)立于國家的利益訴求，而且開始通過市場的方式尋求滿足自己需求的渠道，它們逐漸開始社會(huì)化。作為單位人的社會(huì)成員的單位屬性大大弱化，權(quán)利意識(shí)也日益顯現(xiàn)，開始與單位、國家討價(jià)還價(jià)。國家對(duì)單位和社會(huì)成員的控制能力嚴(yán)重下降。城市基層社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中的秩序整合方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。單位人變身社會(huì)人，不再依附于單位和國家，而是嘗試與新的社會(huì)組織、企業(yè)發(fā)生合作關(guān)系，成為了企事業(yè)單位的合同制員工，家庭居住地的社區(qū)人，行業(yè)協(xié)會(huì)的成員，各種商品與服務(wù)的消費(fèi)者，等等。而這種新型的關(guān)系，完全不同于過去的政治化、國家化的單位內(nèi)部關(guān)系，不是建立在政治依附與忠誠的基礎(chǔ)上，而是建立在獨(dú)立的利益主體之間的利益關(guān)系上，需要依靠完備的法律體系加以保障。地方國家機(jī)關(guān)也必須學(xué)會(huì)處理這種新型社會(huì)關(guān)系，提升執(zhí)政能力。很遺憾，因?yàn)榉ㄖ蔚臏螅瑢?duì)這些利益主體的權(quán)利保護(hù)目前依然大大落后于實(shí)踐需要，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)、擇業(yè)自主權(quán)、國有土地的有償使用等，都是先實(shí)踐后立法；對(duì)權(quán)利的保護(hù)經(jīng)常不充分、不到位，流動(dòng)人口的權(quán)利保護(hù)，例如子女的受教育權(quán)、本人的健康權(quán)、獲得社會(huì)保障的權(quán)利，特別是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，經(jīng)常發(fā)生問題。社區(qū)的公共事務(wù)，很少由交由社區(qū)居民自主決策的，即使有，也帶有政策性的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)。通過司法維護(hù)權(quán)利，司法權(quán)威不足，相當(dāng)多的事項(xiàng)不屬于法院管轄范圍，即使官司打贏了，有些案件也無法正常得到執(zhí)行。沒有地方黨政部門的大力支持，法院也很難開展工作；群眾到法院辦事，都是求人為自己做主，司法領(lǐng)域的行賄受賄現(xiàn)象，一定程度恰好證成了這種情況。房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)業(yè)主長期具有穩(wěn)定的優(yōu)勢，業(yè)主委員會(huì)在大多數(shù)社區(qū)都無法獨(dú)立自主開展活動(dòng)。當(dāng)單位不再具有化解矛盾的能力時(shí)，由于國家沒有放松對(duì)社會(huì)組織的壟斷性管控，導(dǎo)致社會(huì)組織無力參與糾紛處理，案件被迫大量涌入法院，法院不堪重負(fù)，法官成為審判流水線上的體力勞動(dòng)者。大多數(shù)地方仍然繼續(xù)沿用過去的社會(huì)管理體制，在面臨嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定事件時(shí)，習(xí)慣性地用戶籍制度和單位控制社會(huì)成員，試圖通過延續(xù)和重構(gòu)國家行政權(quán)力的方式，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定。上述種種，導(dǎo)致城市基層治理亂象重重。

體制改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型，必然導(dǎo)致一個(gè)管理者缺位的問題，畢竟過去行使管理職能的機(jī)構(gòu)，已經(jīng)不再具有管理權(quán)限。法治滯后，則放大了管理缺位的后果，例如殘障、失獨(dú)、失業(yè)、貧困、喪失生活能力等困難群體，盡管政府采取了一定的救濟(jì)與幫扶措施，但是需要指出的是，這種方式并沒有賦予這些困難群體獲得政府幫助的法律權(quán)利，只有限地解決了他們活下去的問題，而沒有解決他們有尊嚴(yán)地生活。這與當(dāng)年各個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)解決本單位職工困難的責(zé)任狀態(tài)，是完全不同的。在過去的單位里，職工可以理直氣壯地要求領(lǐng)導(dǎo)解決自己的家屬工作、子女上學(xué)、結(jié)婚住房、甚至房屋漏水問題。單位領(lǐng)導(dǎo)則要對(duì)本單位的困難人群給于特殊關(guān)照。這并不是說，過去的體制優(yōu)越于現(xiàn)在，而是說，改革之后這些問題本來應(yīng)該依靠法治加以解決，但是，由于法治滯后，人們的尊嚴(yán)感下降，公民歸屬感并未形成，矛盾更容易激化。管理者缺位，自我管理、自行救濟(jì)又沒有法律依據(jù)，矛盾疊加。

總之，法治發(fā)展的滯后，與地方治理體制尚未形成的現(xiàn)狀是一致的，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大成就沒有及時(shí)轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的資源，引爆了諸多矛盾，反過來又制約了社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)一步發(fā)展。

四、地方國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力與權(quán)威

法治發(fā)展必須解決地方國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力與權(quán)威問題，國家機(jī)關(guān)的職權(quán)分工必須明確、清晰且法定。權(quán)力邊界不清的國家，無論如何也不是法治國家，這是法治最基本的要求。當(dāng)然，從治理的角度看，這也是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

在地方治理體制中，地方國家機(jī)構(gòu)處于重要位置。1949年以后，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期里，國家試圖全面掌控社會(huì)，中國的社會(huì)生活從表面上看已經(jīng)全面政治化、國家化，標(biāo)志之一，就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形成，無論是百姓個(gè)人，還是企業(yè)，所有的社會(huì)主體的需求都依附于國家，其行為也取決于國家的指令。甚至包括人們的著裝。對(duì)無所不包、無所不能的國家能力的追求，必然導(dǎo)致國民負(fù)擔(dān)同時(shí)轉(zhuǎn)化為國家負(fù)擔(dān)，國家背上了無法承受之重負(fù)。全國實(shí)施統(tǒng)一計(jì)劃，也就必然將權(quán)力集中于中央，為此就要削弱地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，使后者成為中央決策的單純的忠誠的執(zhí)行者。地方官員無權(quán)的同時(shí)，也就無需為本地方群眾生產(chǎn)生活狀態(tài)負(fù)責(zé)。上個(gè)世紀(jì)70年代末，中央推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體制改革，最主要的手段，就是權(quán)力下放，將過去牢牢控制在中央層面的各項(xiàng)權(quán)力，有選擇地歸還給社會(huì)。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是將種地的權(quán)力還給農(nóng)民；商品流通體制改革，就是使國家管控下的產(chǎn)品變成可以在社會(huì)成員間自由流動(dòng)的商品，也是將國家的權(quán)力還給社會(huì)；企業(yè)落實(shí)經(jīng)營自主權(quán)，還是將國家對(duì)企業(yè)的控制權(quán)力歸還給社會(huì)。在推動(dòng)這一系列改革的過程中，中央迫切需要地方積極參與，充分發(fā)揮自己的主動(dòng)性積極性，結(jié)合本地實(shí)際，大膽嘗試。進(jìn)而導(dǎo)致放權(quán)給地方國家機(jī)關(guān)，同時(shí)使地方承受改革的壓力，分擔(dān)改革的責(zé)任。十八屆三中全會(huì)全面深化改革的決定中，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能依然是一個(gè)主題，權(quán)力清單、負(fù)面清單，依然延續(xù)著當(dāng)年改革的邏輯。而各項(xiàng)改革任務(wù)能否順利完成，固然取決于中央的決心和智慧，但最終還是要體現(xiàn)在各級(jí)、尤其地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力的克制與收縮方面。這個(gè)領(lǐng)域中，地方國家機(jī)關(guān)或許更具有開放性，畢竟，一個(gè)有活力的社會(huì)，可以有效地增加地方的財(cái)政收入。

目前，我國中央與地方權(quán)力關(guān)系依然不明確，是一個(gè)法治發(fā)展中的突出問題。按照各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，除了有關(guān)法定職權(quán)(這一部分往往不清晰，例如有關(guān)管理本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，完全不清楚具體所指，結(jié)果就是什么都可以管)，各級(jí)人民政府必須完成上級(jí)交辦的任務(wù)。由于下級(jí)官員由上級(jí)提名和任命，上級(jí)交辦的任務(wù)往往是剛性的。這就導(dǎo)致上下級(jí)之間權(quán)限不清，事權(quán)、難辦的事情，極有可能下放到基層。有時(shí)即使地方積極希望有所作為，也因?yàn)樾枰却醒腴_閘，而不敢有所作為。例如十八屆三中全會(huì)確立的300多項(xiàng)改革任務(wù)，要求2020年之前完成，但哪些應(yīng)該由中央承擔(dān)，哪些應(yīng)該由地方承擔(dān)，決定中的表述并不清楚。有專家指出：2013年上海市出臺(tái)了國企改革的指導(dǎo)意見，到2014年底，全國有20多個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了國企改革指導(dǎo)意見，但是國企改革依然沒有行動(dòng)。因?yàn)閲鴦?wù)院又成立了國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組。有人形象地比喻：沖鋒號(hào)吹響了，但還是要中央來排兵布陣[11]P61-64。

這種情況不僅政府存在，而且立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)也面臨同樣的問題。地方人大按照憲法、立法法與組織法的規(guī)定，擁有一定的地方立法權(quán)，2014年以后，所有的設(shè)區(qū)的市都享有了地方立法權(quán)。但實(shí)際上，這種權(quán)力并沒有建立在中央與地方之間有關(guān)權(quán)力劃分的法律基礎(chǔ)上，實(shí)際上也沒有這樣的法律。實(shí)踐中，地方立法機(jī)關(guān)通常也就是根據(jù)不抵觸原則制定地方性法規(guī)，即不與中央立法相抵觸，也就是中央立法權(quán)行使后的剩余權(quán)力才歸地方。可見地方的立法權(quán)內(nèi)容依然取決于中央的態(tài)度，而不是更具穩(wěn)定性的法律；比較之下，司法權(quán)就更亂了。最高人民法院可以“依法”決定哪個(gè)案件由自己處理③。由此可見，中央與地方之間權(quán)力關(guān)系極不穩(wěn)定，其中的變化，完全由中央控制。另外，除了中央與地方之間權(quán)力界限不清楚，部門之間也存在類似問題。很多事項(xiàng)不清楚哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。原因當(dāng)然還是在中央與地方的關(guān)系上。例如廣場舞，究竟哪個(gè)部門管就不清楚。行政權(quán)力來源于中央，并不是本地立法機(jī)關(guān)。中央給多少權(quán)，地方才有多少權(quán)力，部門也是如此。

在國家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力之中，財(cái)權(quán)是最具有代表性的。有人甚至認(rèn)為：政府收入的內(nèi)部分配關(guān)系，決定著各級(jí)政府之間的權(quán)力關(guān)系[12]P12-14。毛澤東在論十大關(guān)系中，第5個(gè)關(guān)系就是中央與地方的關(guān)系。盡管1949年以后，權(quán)力一直高度集中于中央，但如何與地方分權(quán)，以調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性，始終是一個(gè)問題。政府收入分配關(guān)系的變化，與中央對(duì)這一問題的看法的變化有關(guān)。這個(gè)變化可大致分為3個(gè)階段：第一，上世紀(jì)80年代之前，總體上處于統(tǒng)收統(tǒng)支階段；第二，上世紀(jì)80年代初至90年代初，實(shí)行財(cái)政包干制，即地方政府完成指定或約定的上繳任務(wù)后，其余可以自行支配；第三，1994年國務(wù)院主導(dǎo)了分稅制財(cái)政管理體制改革。目前依然實(shí)行這個(gè)制度。這一變化過程反映出，中央和地方之間，實(shí)際上已經(jīng)從中央高度集權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤竭m當(dāng)分權(quán)，也就是適當(dāng)分擔(dān)責(zé)任。1994年的分稅制改革，針對(duì)的主要是財(cái)政包干制實(shí)行后，部分地方財(cái)政雄厚，中央統(tǒng)一平衡全國財(cái)政的能力下降問題，一舉扭轉(zhuǎn)了原來中央政府在財(cái)政收入分配上的較被動(dòng)局面。據(jù)有關(guān)學(xué)者介紹：當(dāng)時(shí)的預(yù)定改革目標(biāo)是“兩個(gè)提高”，即提高財(cái)政收入 在國民生產(chǎn)總值中的比重，提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重。其著眼點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確中央和地方的財(cái)力分配關(guān)系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，然后分設(shè)中央和地方稅務(wù)局，分別收取。至于國稅局與地稅局的分設(shè)，當(dāng)年還有一個(gè)情況，就是地方為了吸引投資，經(jīng)常將應(yīng)該上繳給國家的稅收，作為招商引資條件，優(yōu)惠給企業(yè)。這也說明，財(cái)政分配體制的改革，與中央將強(qiáng)對(duì)地方的控制能力有關(guān)。不僅如此，根據(jù)國務(wù)院的要求，各省也要參照中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，制定對(duì)所屬市、縣的財(cái)政管理體制。當(dāng)然，這樣一來就形成了一個(gè)上級(jí)從下級(jí)集中稅收收入的制度路徑，遏制住了改革開放初期地方權(quán)力快速擴(kuò)張的趨勢。但是，也帶來一個(gè)今天被詬病的制約發(fā)展的重大問題，即事權(quán)不斷下移，而財(cái)權(quán)不斷上收，中央與地方之間、省市與區(qū)縣之間財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方、特別是基層財(cái)政普遍困難。所以，有學(xué)者認(rèn)為，分稅制財(cái)政管理體制改革中“分稅制”之名表面上似可理解為一種制度化的財(cái)政分權(quán)，實(shí)際上，是財(cái)力的上收和集中。分稅制財(cái)政管理體制改革仍然屬于半拉子工程。它強(qiáng)調(diào)了中央和地方的收入劃分，忽視了各級(jí)政府支出責(zé)任與財(cái)政收入即財(cái)力的對(duì)稱，并沒有界定中央和地方的事權(quán)劃分。這樣一來，形成了一種責(zé)任轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，導(dǎo)致上一級(jí)次政府很容易把很多事權(quán)和支出責(zé)任推給下一級(jí)政府。后來的發(fā)展也表明，上級(jí)政府一度把教育等很多基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了縣鄉(xiāng)級(jí)政府。中央政府集中財(cái)權(quán)理論上有一個(gè)平衡各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題，實(shí)際上，轉(zhuǎn)移支付變成了控制地方政府、強(qiáng)化中央權(quán)力的手段[12]P14。

這與改革開放所需要的強(qiáng)化地方治理的趨勢顯然存在沖突。強(qiáng)化地方治理，來自于社會(huì)動(dòng)員的需要，即國家需要一個(gè)更有活力的社會(huì)，更具有自主性的企業(yè)群體，簡政放權(quán)就是因應(yīng)這種需要而產(chǎn)生的；活躍的社會(huì)需要一個(gè)更具有傾聽能力的政府。改革開放40年間，有的地方政府與社會(huì)之間開始發(fā)展一種更為密切的合作關(guān)系，開始傾聽公眾意見，這種傾聽最開始就發(fā)生在企業(yè)界人士身上，官員們開始比較友善地對(duì)待企業(yè)家，對(duì)待來自社會(huì)各階層的意見。應(yīng)該都是這一背景下的產(chǎn)物。所以，如何處理好中央與地方的關(guān)系，包括財(cái)政收入與支出責(zé)任分配、事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配關(guān)系，就成為全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，體現(xiàn)在中央有關(guān)全面深化改革的決定中。

之所以強(qiáng)調(diào)地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與權(quán)威，是由地方的角色所決定的。地方國家機(jī)關(guān)面對(duì)的是來自于上級(jí)與下級(jí)及社會(huì)的兩個(gè)方面的雙向要求。上級(jí)依然在體制上對(duì)下級(jí)有絕對(duì)控制力，包括人事管理、重大事項(xiàng)以及財(cái)政支出與轉(zhuǎn)移，從這個(gè)意義上說，下級(jí)具有完成好上級(jí)交辦任務(wù)的充分理由；同時(shí)，上級(jí)也必須設(shè)法調(diào)動(dòng)下級(jí)和社會(huì)的積極性，滿足下級(jí)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，指導(dǎo)地方改進(jìn)投資環(huán)境，保證地方有能力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)適度分權(quán)的意愿，來自于社會(huì)活躍度的提升。改革開放以來，社會(huì)變得更為復(fù)雜，訴求越來越多，需要一個(gè)擁有足夠權(quán)力和權(quán)威的地方政權(quán)在一線去面對(duì)。經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定、甚至國家安全等，都需要地方國家機(jī)關(guān)去分擔(dān)責(zé)任。沒有地方國家機(jī)關(guān)的主動(dòng)積極參與，查處腐敗行為都會(huì)困難重重。中央對(duì)地方的控制與依賴是同時(shí)存在的。由此，地方國家機(jī)關(guān)的壓力越來越大。原來農(nóng)業(yè)問題傾聽農(nóng)民意見就成，企業(yè)改革傾聽企業(yè)家和工人意見，現(xiàn)在的情況是，現(xiàn)代技術(shù)、金融、資本進(jìn)入了社會(huì)生產(chǎn)的各個(gè)領(lǐng)域，變成一個(gè)具有明顯地方性特征的全民性問題(全民聚焦某一地方的某一事件)，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，表達(dá)意見的方式也發(fā)生了根本變化，帶來了巨大壓力。地方國家機(jī)關(guān)需要在更大范圍傾聽，需要吸納更多的不同意見，需要決策的進(jìn)一步民主化，需要更為通暢的具有化解矛盾的能力的糾紛解決體制機(jī)制。這些又都變成國家治理現(xiàn)代化的具體任務(wù)，例如司法改革，進(jìn)而形成了一個(gè)中國特殊的地方治理格局的構(gòu)建問題。

需要說明的是，在這一過程中，地方并不完全是被動(dòng)的，甚至更具有積極性。地方對(duì)社會(huì)需求的遷就，還有一個(gè)重要?jiǎng)右?，即地方國家機(jī)關(guān)自身作為一個(gè)利益主體，可以從活躍的社會(huì)發(fā)展中獲得好處，可支配的財(cái)政收入可以增加，同時(shí)，40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幾乎都是從政府松綁開始的，所以，地方國家機(jī)關(guān)的善意，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是至關(guān)重要的。進(jìn)而導(dǎo)致一種盡管并不合法，但卻有一定合理性的現(xiàn)象，即官員以自己對(duì)社會(huì)需求的善意換取相關(guān)利益。在國家嚴(yán)格管制的背景下，許多規(guī)定未必合理，按規(guī)定辦事可能什么事也辦不成；在民主制度不健全的情況下，官員不可能眼睛向下。所以，需要辦事的人員，選擇用經(jīng)濟(jì)或其它利益去交換官員的善意，也并非不可理解。多年來，作為一項(xiàng)交易，在默許官員獲得好處的前提下(不僅經(jīng)濟(jì)利益，還有官員的地位、榮耀等)，社會(huì)活躍度有了大幅提升。伴隨這一過程，各級(jí)地方官員和社會(huì)組織、社會(huì)成員自主意識(shí)都會(huì)有所增強(qiáng)。這種現(xiàn)象當(dāng)然不應(yīng)被鼓勵(lì)，但在必須調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性時(shí)，法治滯后，這種情況也就被默許了，甚至在企業(yè)家、社會(huì)公眾中，對(duì)此也是多有包容。

如果不能依法合理配置地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，在規(guī)范其職權(quán)的同時(shí)提升其制度化水平，那么，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。改革開放40年，中國取得了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常先生認(rèn)為，這是中國構(gòu)建起的縣域競爭制度造就的[13]P166-170。但要注意到，這個(gè)地方騰挪施展的空間目前為止主要是由中央政策性的安排創(chuàng)造的，不是制度性的，地方一定意義上是戴著鐐銬跳舞。當(dāng)中央指導(dǎo)思想不變、十一屆三中全會(huì)以來的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線方針政策不變的情況下，在中央和上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核條件的約束下，許多地方對(duì)社會(huì)以及社會(huì)需求是比較善意包容的、遷就的、克制的，勉強(qiáng)可以應(yīng)付。而當(dāng)這一考核體系發(fā)生變化時(shí)，下級(jí)所受到的來自更下級(jí)和社會(huì)的壓力減少、減輕，制度性的惰性就可能反彈，地方就會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)下級(jí)和社會(huì)的約束和管控，而不是善意的包容后者的創(chuàng)新，后者的活力開始減弱。目前，中央對(duì)懶政、庸政的整治，一定意義上就是對(duì)這種官場惰性的反映。如果要進(jìn)一步推進(jìn)改革，就要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)與地方的積極性，就必須理性地深入研究地方治理問題，在中央與地方、國家與社會(huì)之間依法建構(gòu)一個(gè)合理的權(quán)力分配關(guān)系。

有人認(rèn)為，未來中國最大風(fēng)險(xiǎn)可能的爆發(fā)點(diǎn)不是金融危機(jī)，不是地方債務(wù)危機(jī)、不是房地產(chǎn)泡沫、而是央地關(guān)系[14]P61-64。這或許不是危言聳聽。

五、國家與社會(huì)關(guān)系的重建

國家治理現(xiàn)代化，根本任務(wù)就是重建國家與社會(huì)的關(guān)系。中央與地方權(quán)力關(guān)系的法治化，根本目的也在于此。地方治理需要首先解決中央與地方的權(quán)力關(guān)系問題，即依法劃好權(quán)力邊界。該地方管的事情，權(quán)力一定下放給地方，由地方依法獨(dú)立行使權(quán)力并為自己的行為后果負(fù)責(zé)。這些都要靠規(guī)則和制度來解決。中央依靠對(duì)規(guī)則與制度的合法性審查權(quán)，間接控制地方性事務(wù)的辦理，保障國家的統(tǒng)一。我們過去的體制是，地方工作的成效，完全由上級(jí)來認(rèn)定，違法違紀(jì)行為，由上級(jí)來追究。這個(gè)管控權(quán)力的體制與依法治國的要求是不一致的。地方國家機(jī)關(guān)的行為，應(yīng)該納入到法律評(píng)價(jià)與衡量的體系中。所以，建立地方治理新格局，就要依法確立國家與社會(huì)的權(quán)力邊界，進(jìn)而確定地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任范圍。

我國改革中遇到的問題，具有相當(dāng)大的獨(dú)特性。與西方國家不同，后者是在社會(huì)非常成熟的背景下，由社會(huì)剝離出部分權(quán)力給國家。我國情況恰恰相反，國家手中高度集中了各種權(quán)力，社會(huì)則極其弱小。國家如果不能、不愿意主動(dòng)讓渡出手中的權(quán)力，社會(huì)偏弱的局面是很難改變的。從我國實(shí)際出發(fā)，在一個(gè)強(qiáng)大的中央政府客觀上已經(jīng)存在，并且中央已經(jīng)有意識(shí)地積極推進(jìn)權(quán)力下放的過程中，通過強(qiáng)有力地界定(同時(shí)也是限定)地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，煥發(fā)地方國家機(jī)關(guān)的工作積極性和熱情，最大限度地釋放出社會(huì)的活力，這是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

劃分國家權(quán)力的邊界，其實(shí)就是釋放社會(huì)活力，賦予社會(huì)主體權(quán)力。“社會(huì)”一詞與“國家”一詞密切相關(guān)，互為關(guān)照。沒有國家，無所謂社會(huì)；沒有社會(huì)，也無所謂國家。在實(shí)踐中，國家與社會(huì)都是人的共同體，又存在于同一個(gè)時(shí)空范圍內(nèi)，某些社會(huì)成員同時(shí)具有國家公職人員的身份。因此，兩個(gè)共同體的覆蓋范圍有一定的交叉和重疊，以至于在漢語言中，國家與社會(huì)缺乏清晰的界分。例如十八大以來中央提出法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這里的法治國家與十五大中央提出的“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”中的法治國家，含義就明顯不同。由此可見，十八大以來，中央已經(jīng)有意識(shí)地在國家與社會(huì)之間進(jìn)行區(qū)隔。在知識(shí)話語體系中，國家與社會(huì)的區(qū)分，則是一種重要的理論分析工具。其作為一個(gè)分析范式、理論框架，則來自于西方，經(jīng)馬克思主義的傳播，進(jìn)入我國思想界。國家與社會(huì)的區(qū)分，經(jīng)常被用來解讀國家的產(chǎn)生過程。即人們把在國家之前的人類生活概括為“自然秩序”、自然狀態(tài)下的秩序，先于國家法律的，被稱為自然法。當(dāng)然，有關(guān)自然狀態(tài)的描述，大多數(shù)情況下都是出于學(xué)者們的假定。無論是將自然狀態(tài)假定為霍布斯式的強(qiáng)大國家或者洛克式的有限政府，最終的結(jié)論都是人們通過社會(huì)契約，形成了政府。這樣，政府或者國家的權(quán)力注定要受制于社會(huì)。在理論上也就相應(yīng)確立了社會(huì)先于國家、國家的合法性來自于社會(huì)的基本架構(gòu)。

社會(huì)先于國家、國家的合法性來源于社會(huì)，這個(gè)問題上，爭議并不大。人們的有關(guān)分歧主要在于，國家高于社會(huì)或者社會(huì)高于國家。社會(huì)一詞，具有多重含義，不過一般地說，基本上是把社會(huì)定義為國家之外的非政治領(lǐng)域，或者說是民間生活與生產(chǎn)領(lǐng)域。在國家與社會(huì)的關(guān)系上，黑格爾闡述了家庭、市民社會(huì)和政治國家三個(gè)范疇之間的關(guān)系，認(rèn)為國家是以普遍利益為目的的，是人類歷史發(fā)展的最高階段，是最高倫理理念的實(shí)現(xiàn)。市民社會(huì)則是家庭與政治國家的過渡階段，市民社會(huì)成員是自私的，市民社會(huì)必然以追求私利為基礎(chǔ)，所以，沖突是市民社會(huì)的普遍狀態(tài)，作為倫理實(shí)體的國家才能解決市民社會(huì)的沖突[15]P197-198。所以，在黑格爾那里，國家被披上了一層神秘、神圣的外衣。不過，他的理論存在一個(gè)明顯的漏洞，即當(dāng)公務(wù)人員同時(shí)作為市民社會(huì)成員的時(shí)候，利用公職身份謀求私利或許無法完全避免，如此一來，國家的神圣性必定會(huì)籠罩上一層陰影；而德國著名思想家韋伯則非常悲觀，他用理性化來解讀、預(yù)測人的行為及其動(dòng)機(jī)，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的基本特征就是理性化，每個(gè)人都是理性的，工于心計(jì)的，包括由公職人員組成的國家官僚機(jī)器本身，都是理性化的結(jié)果，所以，必然帶來倫理價(jià)值的缺失，缺乏價(jià)值統(tǒng)攝的社會(huì)注定會(huì)失序。國家是一個(gè)壟斷了合法的暴力使用權(quán)的組織，其成員的理性化給社會(huì)帶來的不是光明。國家解決不了這個(gè)過度理性化的問題，甚至國家本身就是過度理性化的結(jié)果[16]p61。馬克思繼承了黑格爾的分析范式，但是結(jié)論是相反的，即認(rèn)為國家來源于社會(huì)本身的分裂，私有制和階級(jí)的分化是國家產(chǎn)生的根源，國家是統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治工具，尤其是資本主義階段。所以，他也注意到國家與社會(huì)的矛盾，但是，他不認(rèn)為國家能夠解決社會(huì)矛盾，國家也不能成為解決其與社會(huì)之間矛盾的關(guān)鍵因素，社會(huì)才是根本。所以，馬克思后來才從對(duì)國家關(guān)系的法權(quán)批判，轉(zhuǎn)向政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判[17]p7-11。由此可見，馬克思主義不僅主張社會(huì)先于國家，而且認(rèn)為社會(huì)高于國家、決定國家，比國家更具有倫理優(yōu)勢。馬克思說：“法典是人民自由的圣經(jīng)”[18]p176，列寧說：“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙”[19]p50，以及我國憲法有關(guān)一切權(quán)力屬于人民的規(guī)定，都是這一思想的邏輯結(jié)果。

1949年以后，中國社會(huì)的基本情況是，國家高度控制了私人和社會(huì)生活的每一個(gè)方面。個(gè)人和團(tuán)體都沒有決策的自由，甚至沒有國家之外真正屬于民間的獨(dú)立團(tuán)體。個(gè)體的原子化和社會(huì)的無組織性使社會(huì)不具有表達(dá)自己利益訴求和參與公共事務(wù)決策與管理的能力。改革開放以來，這種情況有了明顯改變，社會(huì)活力初現(xiàn)。一方面，這種變化直接來自于黨和國家對(duì)自身職能的重新認(rèn)識(shí)，進(jìn)而通過向社會(huì)的放權(quán)，廣泛動(dòng)員社會(huì)參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變革之中；另一方面，也是由于社會(huì)自身發(fā)展的需要。社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、生活單位在改革的過程中產(chǎn)生了強(qiáng)烈的進(jìn)一步改革的訴求，要求在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)，與其他社會(huì)主體、國家機(jī)構(gòu)協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜問題。伴隨著改革開放的深化，國家職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)建設(shè)將進(jìn)入到一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。

正是在上述意義上，我國面臨著一個(gè)國家與社會(huì)關(guān)系的重建問題，即在國家與社會(huì)之間重新劃分權(quán)力，把國家的事務(wù)交給國家，把社會(huì)的事務(wù)歸還給社會(huì)。在這一過程中，法治起著關(guān)鍵作用。需要運(yùn)用法律方式限定國家權(quán)力，主要體現(xiàn)在地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)的職能分配上，使其權(quán)力運(yùn)行在陽光之下，也需要運(yùn)用法律明確規(guī)定社會(huì)權(quán)力的類型與內(nèi)容，為社會(huì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法律保障。盡管這一改革的具體路向存在高度的不確定性，但大的方向應(yīng)該沒有任何疑問，社會(huì)將成為國家治理體系中的重要力量，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而社會(huì)的作用能否有效發(fā)揮，則直接取決于地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力法治化的水平。鑒于此，這種發(fā)軔于基層社會(huì)的權(quán)力訴求，就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢饬x上的主體權(quán)利，進(jìn)而形成全社會(huì)的自下而上的責(zé)任體制，顯示為法治發(fā)展與地方治理的同步推進(jìn)。

六、簡短的結(jié)語

中國的改革開放是中國法治發(fā)展的最重要的動(dòng)力，不能離開改革開放來看法治發(fā)展。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，同樣是在改革開放的過程中被作為重大問題提出。因此，考察兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，動(dòng)態(tài)地把握它們之間的互動(dòng)過程，就是必要的。

地方治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。國家治理的核心是促進(jìn)國家與社會(huì)的有效合作，必須充分發(fā)揮地方與社會(huì)成員、社會(huì)組織、各個(gè)企事業(yè)單位的主動(dòng)性、積極性，使其能夠就公共事務(wù)展開有效溝通、博弈、協(xié)作。這一切，都需要建立在后者所享有的法定權(quán)利受到充分尊重和保護(hù)的基礎(chǔ)上，地方國家機(jī)關(guān)則需要直接面對(duì)這一需求。因此，地方治理是國家治理的基礎(chǔ)工程和前沿地帶。

注釋：

① 江澤民在中國共產(chǎn)黨十五次全國代表大會(huì)上的報(bào)告中指出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！敝袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！?/p>

② 參見《中華人民共和國憲法(1954)》第六十條。

③ 參見《中華人民共和國民事訴訟法》第二十條，《中華人民共和國刑事訴訟法》第二十三條和《中華人民共和國行政訴訟法》第二十四條。