孫宏濤

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620)

當(dāng)前，我國(guó)金融業(yè)發(fā)展是不平衡的，“銀行一支獨(dú)大，非銀金融邊緣化”的不正常狀態(tài)時(shí)常發(fā)生，而銀行也在資產(chǎn)規(guī)模、盈利水平、客戶數(shù)量等方面遠(yuǎn)超非金融行業(yè)。股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)發(fā)展也不平衡，股票市場(chǎng)重視融資功能卻忽視中小股民的利益，挪用保證金、挪用客戶國(guó)債、違規(guī)委托理財(cái)?shù)热N行為是證券公司被風(fēng)險(xiǎn)處置的主要依據(jù)。與此同時(shí)，法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中，諸如高杠桿、高負(fù)債、高運(yùn)行成本等對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約的問題，很大程度上與這些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程太在意發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展數(shù)量有關(guān)。[1]而作為近年來實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展的保險(xiǎn)業(yè)，其特點(diǎn)決定了保險(xiǎn)業(yè)本身承擔(dān)著巨大風(fēng)險(xiǎn)，雖已得到進(jìn)一步深化改革與擴(kuò)大發(fā)展，但保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)卻也在不斷累積。[2]《中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告2017》指出，2016年保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)復(fù)雜多變，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、外部傳遞風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)交織。[3]保險(xiǎn)業(yè)作為經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的專門行業(yè)卻似乎成了“風(fēng)險(xiǎn)制造者”，為保持保險(xiǎn)業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展，建立完善的保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的法律機(jī)制就顯得尤為重要。

一、我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置概述及其所存在的問題

(一) 保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的概念

金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置尚且無確切的解釋，而“風(fēng)險(xiǎn)處置”一詞正式首見于國(guó)務(wù)院2008年4月頒布之《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》，其中第二條與第三條對(duì)證券公司的風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)行了界定：在我國(guó)，證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置是指證券市場(chǎng)相關(guān)監(jiān)管部門或相應(yīng)的政府管理部門依據(jù)有關(guān)法律、和政策規(guī)定，按照一定程序采取有關(guān)措施對(duì)證券公司風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行釋放、控制、化解和防范的過程。[4]P30由此，基于本文希望通過立法建議完善我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置，我們大致可以推導(dǎo)得出，保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置即為：銀保監(jiān)會(huì)等保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律與政策規(guī)定，對(duì)出現(xiàn)問題的保險(xiǎn)公司通過監(jiān)管措施，維護(hù)保險(xiǎn)利益并穩(wěn)定金融市場(chǎng)的行為。

(二) 保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置之立法概述

從上世紀(jì)80年代我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)恢復(fù)以來，我國(guó)盡管經(jīng)歷了數(shù)次全球性金融危機(jī)，但未出現(xiàn)一例保險(xiǎn)公司破產(chǎn)事件。這并非因中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小，相對(duì)安定。與之相反，行政強(qiáng)制力予以救濟(jì)。原因在于保險(xiǎn)產(chǎn)品滲透到社會(huì)各領(lǐng)域，切實(shí)關(guān)系民生的社會(huì)公共效應(yīng)使得政府在某種程度上被劣質(zhì)保險(xiǎn)公司“綁架”，政府迫不得已為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供隱形擔(dān)保?？纱朔N為保證行業(yè)安全的無奈之舉，具體而言，既有悖于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)之真義，侵犯納稅者權(quán)益，也會(huì)變相誘使道德風(fēng)險(xiǎn)的增加，造成保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的不斷積聚，不利于保險(xiǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。該種惡果在社會(huì)的負(fù)面效應(yīng)層面上與政府為追求市場(chǎng)效率，完全放任保險(xiǎn)企業(yè)，讓其自身自滅并沒有實(shí)質(zhì)差別。面對(duì)兩難困境，極端性的放任或兜底都不可取。值得說明的是，對(duì)市場(chǎng)主體的偏好或選擇持完全尊重態(tài)度，并不意味著政府不能采取措施去減少風(fēng)險(xiǎn)。[5]換而言之，若在市場(chǎng)化的背景下，政府能把握住適合的角色定位，在“放任”與“兜底”間尋求好平衡，進(jìn)而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下的直接管理者身份轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者的身份，則長(zhǎng)期困擾保險(xiǎn)行業(yè)，甚至金融行業(yè)的問題可以得到解決。

事實(shí)上，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的相關(guān)立法和行政法規(guī)也證實(shí)了政府在對(duì)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置問題的態(tài)度。目前，針對(duì)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置問題，我國(guó)通過《保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》、《公司法》、《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》、《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，建立了包含市場(chǎng)、行政、司法的多層次風(fēng)險(xiǎn)化解方式和市場(chǎng)退出機(jī)制。前者具體包括：一是規(guī)定在《公司法》中的市場(chǎng)方式——并購(gòu)重組；二是規(guī)定在《保險(xiǎn)法》中的行政方式——行政限制措施、整頓及接管；三是規(guī)定在《破產(chǎn)法》中的司法方式——重整和和解。后者具體包括解散清算、撤銷清算和破產(chǎn)清算。多層次風(fēng)險(xiǎn)處置基本框架的確立和保險(xiǎn)保障基金等配套措施的搭建確保了政府在處理保險(xiǎn)業(yè)危機(jī)的多元選擇——即可讓劣質(zhì)保險(xiǎn)公司合理退出，又存在方法保證“大而不能倒”，從而控制保險(xiǎn)業(yè)危機(jī)的負(fù)面效應(yīng)。但立法者美好構(gòu)想在復(fù)雜實(shí)際中遭遇了困境，頂層立法設(shè)計(jì)對(duì)可操作性的忽視要么給予了執(zhí)行者過多自由裁判空間，要么導(dǎo)致了執(zhí)行者的思維混亂。

(三) 保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置中所存在的問題

1.啟動(dòng)程序

我國(guó)自2008年《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》頒布以來，一直采用以償付能力為核心的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)保險(xiǎn)公司償付能力不足的具體情形，相應(yīng)部門會(huì)采用不同的處置措施。可此機(jī)制的有效開展需要前提，即問題保險(xiǎn)公司等價(jià)于此保險(xiǎn)公司償付能力存有不足。事實(shí)上，將二者混為一談是不恰當(dāng)?shù)?。問題公司也可以是資產(chǎn)充足，且能完全償還負(fù)債的公司。[6]并且，不同于一般企業(yè)，即使保險(xiǎn)公司因經(jīng)營(yíng)失敗而影響了償付能力，其也可通過低費(fèi)率和高傭金繼續(xù)籌措新的現(xiàn)金流，將問題暫時(shí)的遮掩。結(jié)果便是，當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)支付危機(jī)時(shí)，其面臨的問題實(shí)際上已遠(yuǎn)比一般支付危機(jī)嚴(yán)重，進(jìn)一步惡化的償付能力大概率會(huì)產(chǎn)生破壞力更強(qiáng)、代價(jià)更大的后果。[7]P9-17片面、遲緩甚至是不真實(shí)的預(yù)警結(jié)果折射出以償付能力不足為風(fēng)險(xiǎn)處置措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在面臨保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的乏力。

此外，償付能力監(jiān)管體系自身的不足同樣值得注意。雖然自2016年起，“償二代”計(jì)劃的正式實(shí)施代表著保險(xiǎn)監(jiān)管導(dǎo)向以“規(guī)?！毕蛞浴帮L(fēng)險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)變，明顯改善了保險(xiǎn)公司的償付能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。[8]可伴隨著“償二代”監(jiān)管體系的實(shí)施，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性、有效性會(huì)對(duì)監(jiān)管效果產(chǎn)生更大的影響。專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理人才的缺乏、信息披露機(jī)制的不健全、相關(guān)配套制度的不足等老問題勢(shì)必會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管帶來更多的阻礙。

2.風(fēng)險(xiǎn)化解方式

(1)市場(chǎng)方式。并購(gòu)重組，作為談判雙方在平等自愿基礎(chǔ)上達(dá)成合意的商業(yè)選擇，不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最常見的公司自我調(diào)整現(xiàn)象，亦是保險(xiǎn)公司針對(duì)償付危機(jī)的極佳解決方案之一。但其實(shí)，保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)并未因并購(gòu)重組而消除，只是被增大的資產(chǎn)規(guī)模所掩蓋。若并購(gòu)重組雙方因股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等原因?yàn)檎勁屑按胬m(xù)公司的運(yùn)營(yíng)帶來困難，其所造成的社會(huì)影響會(huì)更大。瑕不掩瑜，國(guó)外立法及實(shí)踐亦可證明此點(diǎn)。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家均將并購(gòu)重組作為保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的重要手段之一?？上噍^于境外發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)市場(chǎng)的活躍，我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的公司并購(gòu)現(xiàn)象較為少有。國(guó)內(nèi)首例保險(xiǎn)公司合并案發(fā)生于2010年，同業(yè)收購(gòu)直到2014年《保險(xiǎn)公司收購(gòu)合并管理辦法》的出臺(tái)才不再是保險(xiǎn)公司的禁區(qū)。有限的保險(xiǎn)公司并購(gòu)經(jīng)驗(yàn)和慣性的行政干預(yù)思維使得并購(gòu)重組的風(fēng)險(xiǎn)處置方式常被風(fēng)險(xiǎn)處置參與人所忽略。從此層面而言，在一定程度上，作為風(fēng)險(xiǎn)處置有效措施之一的并購(gòu)重組在《保險(xiǎn)法》的未有提及造成了行政手段于風(fēng)險(xiǎn)處置過程的過多采用。如何提升市場(chǎng)方式于風(fēng)險(xiǎn)化解中的運(yùn)用應(yīng)值得立法者思索。

(2)行政方式。一方面，《保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定雖具體，但過于抽象，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握了過多的自由裁量權(quán)。具體體現(xiàn)在：其一，針對(duì)行政限制措施，《保險(xiǎn)法》第138條詳細(xì)規(guī)定了多達(dá)10項(xiàng)的行政限制措施，既包括資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也包括負(fù)債規(guī)模的壓縮，還包括所有者權(quán)益的限制和經(jīng)營(yíng)成本的壓縮。[9]整體而言，10項(xiàng)行政限制措施為問題保險(xiǎn)公司的償付能力構(gòu)建了多元、具體的提升渠道，足以適用于不同處理情形。但是，可操作性的缺失使得一系列行政措施難以發(fā)揮其應(yīng)有之效。一是不同限制措施的適用情形和適用順序并未在條文中明確?！侗ｋU(xiǎn)法》第138條所規(guī)定的“國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”可以根據(jù)具體情況采取下列措施賦予了監(jiān)管人員過多的措施選擇權(quán)。若監(jiān)管人員濫用此權(quán)利且不受到法律制約，或會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)秩序造成極大的破壞。以其中“責(zé)令轉(zhuǎn)讓保險(xiǎn)義務(wù)”為例，保單的轉(zhuǎn)讓不僅涉及轉(zhuǎn)讓方和被轉(zhuǎn)讓方，還涉及保單的權(quán)益者，影響范圍廣大。二是監(jiān)管措施是否可疊加？疊加措施數(shù)是否有限制？這些疑問也不得而知。三是結(jié)合《保險(xiǎn)法》第139條，除卻其提及的違反會(huì)導(dǎo)致“責(zé)令限期改正”的情形，其余諸如“限制商業(yè)性廣告”情形的違反后果是什么？在實(shí)施該些措施無效之后，是否可繼續(xù)實(shí)施其他措施以作替代？《保險(xiǎn)法》第138條的“具體情況，具體對(duì)待”的概括式做法讓該些措施的使用變得隨意，難以運(yùn)用。其二，針對(duì)整頓，《保險(xiǎn)法》第140條到143條將其作為“逾期未改正”的行為后果，從條件、主體、權(quán)限及結(jié)果等方面做出規(guī)定。但問題在于第140條在未區(qū)分違規(guī)情節(jié)之輕重的條件下統(tǒng)一將違規(guī)保險(xiǎn)公司納入接管的適用范圍。根據(jù)此條款，計(jì)提90%的責(zé)任準(zhǔn)備金和未計(jì)提責(zé)任準(zhǔn)備金的保險(xiǎn)公司均需被采取接管措施，此舉對(duì)部分保險(xiǎn)公司公司有失公平。此外，該些條文本身用詞的邊界模糊亦加大了行政措施采用的不確定性。例如，整頓組人員如何選取？整頓期限是否有限制？可停止的部分原有業(yè)務(wù)具體指那些？正常經(jīng)營(yíng)狀況的標(biāo)準(zhǔn)為何？其三，針對(duì)接管，部分條文細(xì)節(jié)付之闕如的現(xiàn)象同樣出現(xiàn)。在涉及接管的《保險(xiǎn)法》第144條到第147條中，何謂償付能力嚴(yán)重不足？其和償付能力不足的區(qū)別何在？可能嚴(yán)重危機(jī)或已經(jīng)公司償付能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)又為何？接管組由哪些機(jī)構(gòu)組成，職權(quán)范圍多大？接管期間公司的內(nèi)部管理制度是否及會(huì)發(fā)生哪些變化？這些不明確之處給接管程序的有效運(yùn)行造成了實(shí)質(zhì)上的阻礙。

另一方面，托管、行政重組措施未在《保險(xiǎn)法》被明確規(guī)定。我國(guó)《保險(xiǎn)法》雖未將托管、行政重組措施納入問題保險(xiǎn)公司的監(jiān)管措施里。但二者為問題公司處置、化解風(fēng)險(xiǎn)的常見措施，被廣泛的運(yùn)用在證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，并且，已成功的在我國(guó)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中收獲良好成效。在中華聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，自中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司于2007年暴露大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行了多次外資增資擴(kuò)股工作和中資市場(chǎng)化重組的積極嘗試，均未果。直到2009年3月，經(jīng)保監(jiān)會(huì)、保障基金公司與新疆建設(shè)兵團(tuán)國(guó)資委的多次溝通協(xié)商，決定由保障基金公司托管中華聯(lián)合主要股權(quán)，逐步向中華聯(lián)合注入保險(xiǎn)保障基金，并通過無償受讓、置換、收購(gòu)員工股等方式進(jìn)行股權(quán)重組，對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范及完善，中華聯(lián)合保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方呈轉(zhuǎn)好態(tài)勢(shì)。從保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)際需要來看，托管具有管理團(tuán)隊(duì)更為專業(yè)、不改變企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系等特點(diǎn)，而且可在《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》第12條和第37條等規(guī)定找到保險(xiǎn)公司開展托管制度的法律依據(jù)。對(duì)行政重組而言，其雖僅出現(xiàn)在《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》且由于地方保護(hù)主義的存在或出現(xiàn)資源流動(dòng)受限制等弊端，但其利好之處在于方便保險(xiǎn)市場(chǎng)資源的整合，有利于提高保險(xiǎn)業(yè)資源配置的效率，故出于保護(hù)保單持有人利益的目的，參照《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》對(duì)問題保險(xiǎn)公司采取注資、股權(quán)重組、債務(wù)重組、資產(chǎn)重組、合并或者其他方式進(jìn)行行政重組是完全可取的。盡管“法無禁止即可為”，托管、行政重組措施在《保險(xiǎn)法》中的未明確規(guī)定并不意味著該兩種措施不可被保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置所采用，但未有提及代表著行政部門在采取此些措施時(shí)無法可循，特別是在一些關(guān)乎參與方利益的問題的解決上，例如托管組和保險(xiǎn)公司的股東會(huì)、董事會(huì)的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？動(dòng)用公共資源對(duì)個(gè)別機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼或購(gòu)買其不良資產(chǎn)是否是對(duì)其他問題保險(xiǎn)公司和民眾的不公？

(3)司法方式。根據(jù)《保險(xiǎn)法》第90條，保險(xiǎn)公司及其債權(quán)人可依法向人民法院申請(qǐng)重整或和解，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)亦有權(quán)依法向人民法院申請(qǐng)對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行重整。由此可知，立法者即使是在市場(chǎng)方式、行政方式屢屢受挫后，依然心懷社會(huì)利益，期望通過重整或和解對(duì)問題保險(xiǎn)公司給予最后一次拯救。相較于行政方式，重整和和解的司法方式存在下述優(yōu)勢(shì)：一是通過“分組表決且三分之二債權(quán)人同意”即可的決議模式，無需滿足每位債權(quán)人利益訴求，談判難度較??；二是重整或和解計(jì)劃受司法保障力所保護(hù)，成功率高。但由于重整和和解作為我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》確立的司法救治方式，受《企業(yè)破產(chǎn)法》所約束，而金融機(jī)構(gòu)與一般企業(yè)不同，《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)重整、和解的一般規(guī)定并不完全適合處置保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)。例如金融機(jī)構(gòu)較一般企業(yè)更為復(fù)雜，重整期限是否需要延長(zhǎng)？金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人類別分組是否應(yīng)與破產(chǎn)法種的一般債權(quán)人類別組不同？金融機(jī)構(gòu)重整計(jì)劃通過后的執(zhí)行監(jiān)督問題該如何解決？[10]

3.市場(chǎng)退出機(jī)制

較撤銷清算和破產(chǎn)清算，解散清算受《公司法》規(guī)制，基于公司內(nèi)部自主決策，基本不適用于問題保險(xiǎn)公司。故針對(duì)問題保險(xiǎn)公司，撤銷清算和破產(chǎn)清算是保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的最后途徑。但可操作性缺失同樣存在于二者的立法設(shè)計(jì)中，對(duì)于前者，雖根據(jù)《保險(xiǎn)法》第149條，當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)撤銷情形時(shí)，由國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以撤銷并組織開展清算工作，撤銷清算的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)和適用條件均被149條明文規(guī)定。但償付能力低于多少會(huì)到達(dá)不予撤銷將嚴(yán)重危害保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序、損害公共利益的程度？依法組織清算是依照何法？若依照《公司法》開展撤銷清算，清算組的產(chǎn)生辦法、職權(quán)及債權(quán)清算順序是否也同一般公司的撤銷清算一致？《保險(xiǎn)法》未予解答。

對(duì)于后者，保險(xiǎn)公司破產(chǎn)法規(guī)的立法欠缺不僅給重整和和解程序的開展帶來了阻礙，同樣給破產(chǎn)清算的執(zhí)行者帶來了困擾。《保險(xiǎn)法》和《破產(chǎn)法》作為高位階立法，規(guī)定的大多是概括性處理原則，自然就難以兼顧保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的特殊問題。具體而言，保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)條件是否應(yīng)同一般公司破產(chǎn)條件相同？財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同和人身保險(xiǎn)合同是否均可適用管理人的挑揀履行權(quán)？保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)范圍及清算順序等是否同一般公司破產(chǎn)清算相一致？等等。面對(duì)此立法缺失，是效仿《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》制定針對(duì)全體金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)條例，還是單獨(dú)針對(duì)保險(xiǎn)業(yè)出臺(tái)破產(chǎn)條例，立法者宜盡快做出選擇并著手立法工作。

4.保險(xiǎn)保障基金制度

盡管保監(jiān)會(huì)早在2004年已頒布《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》，保險(xiǎn)保障基金制度也經(jīng)歷過新華人壽、中華聯(lián)合等風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐，但過于原則化、操作性缺失、政府過度參與等老問題亦出現(xiàn)在有關(guān)保險(xiǎn)保障基金的立法與實(shí)踐中。一是《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》對(duì)“保單利益”、“保單持有人的損失”等概念的定義不清。[11]二是保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)僅被粗線條的勾勒，在賠償限額、險(xiǎn)種范圍、不同險(xiǎn)種間是否有區(qū)別等問題上未具體指明。三是保險(xiǎn)保障基金公司的職能定位模糊。例如根據(jù)《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》，除救助保單持有人、受讓保單外，保險(xiǎn)保障基金還有權(quán)檢測(cè)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，參與風(fēng)險(xiǎn)處置工作等?？伞侗ｋU(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》等法律、法規(guī)未對(duì)保險(xiǎn)保障基金的其他身份(如破產(chǎn)管理人)進(jìn)行規(guī)定。四是監(jiān)管機(jī)關(guān)習(xí)慣性的將保險(xiǎn)保障基金公司可支配的權(quán)利納入自身職權(quán)范圍。[12]雖說保險(xiǎn)保障基金是保險(xiǎn)公司自我募集形成的行業(yè)互助性質(zhì)的法定基金，保監(jiān)會(huì)應(yīng)對(duì)該基金行使監(jiān)督職能，但基金是介于監(jiān)管與市場(chǎng)之間的主體，按照一個(gè)部門的方式去管理它，就喪失了它作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)應(yīng)有的效率，其立意將大打折扣。[13]P128

此外，基金救助區(qū)別對(duì)待產(chǎn)險(xiǎn)受讓公司的做法并不合理?！侗ｋU(xiǎn)法》第100條第2款和《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第18條僅明確，基金可對(duì)人壽保險(xiǎn)的保單受讓公司提供救助，只字未提其可對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保單受讓公司提供救濟(jì)。單從立法條文分析，此規(guī)定與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同無強(qiáng)制移轉(zhuǎn)的立法規(guī)定甚是相關(guān)?！侗ｋU(xiǎn)法》第92條明確規(guī)定了人壽保險(xiǎn)合同指定移轉(zhuǎn)制度，但未對(duì)同樣情形下非壽險(xiǎn)保險(xiǎn)合同的轉(zhuǎn)讓及效力做出特別規(guī)定。與壽險(xiǎn)相較，大多數(shù)短期的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)合同終止后，投保人再加入保險(xiǎn)且獲得同等的保險(xiǎn)保障并不困難。[14]因此，有學(xué)者認(rèn)為與其強(qiáng)制性地要求財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同存續(xù)，還不如把保險(xiǎn)保障切換到其他更加穩(wěn)健的保險(xiǎn)公司的做法對(duì)保單持有人的權(quán)益更加有利。[15]但不容忽略的事實(shí)是對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同延續(xù)性的切斷并不利于對(duì)保單持有人權(quán)益的保護(hù)。因?yàn)榧词关?cái)產(chǎn)保單持有人享有優(yōu)先受償權(quán)，持有人也難以保證獲得應(yīng)有債權(quán)的全部救濟(jì)。再退一步而言，即使財(cái)產(chǎn)保單持有人獲得全部的債權(quán)受償，其也需花費(fèi)額外時(shí)間、精力去與其它家保險(xiǎn)公司訂立新保險(xiǎn)合同。因此，允許財(cái)產(chǎn)保單移轉(zhuǎn)處置且準(zhǔn)予保險(xiǎn)保障基金向財(cái)產(chǎn)保單受讓公司提供救助是出于保單持有人權(quán)益保護(hù)考慮的更好選擇。

5.銜接程序

整體而言，完整的保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置制度包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)化解、市場(chǎng)退出及保險(xiǎn)保障基金四種機(jī)制。但由于我國(guó)目前規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的規(guī)定散見于《保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》、《公司法》及其他部門規(guī)章中，系統(tǒng)規(guī)定的缺乏自然使得保險(xiǎn)公司、監(jiān)管部門等相關(guān)人在風(fēng)險(xiǎn)處理時(shí)難有清晰思路。其中，機(jī)制彼此間的斷裂更加劇了風(fēng)險(xiǎn)處置的難度，特別是行政程序與司法程序之間和保險(xiǎn)保障基金的使用情形上。就前者而言，在行政程序向司法程序的轉(zhuǎn)化過程中，是否轉(zhuǎn)化的大權(quán)把握在國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)手中，《保險(xiǎn)法》等相關(guān)立法并未規(guī)定問題保險(xiǎn)公司的債權(quán)人(包括保單持有人)、債務(wù)人是否有權(quán)直接向法院申請(qǐng)實(shí)施司法程序，也未置可否撤銷清算是否為破產(chǎn)清算的必要前置條件。就后者而言，《保險(xiǎn)法》第100條僅明確規(guī)定了保險(xiǎn)公司在被撤銷或者被宣告破產(chǎn)時(shí)可獲得保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)?！氨恍嫫飘a(chǎn)”多特指法院所做出的最后裁定。結(jié)合上下文，此處的宣告破產(chǎn)更可能指包含重整、和解及破產(chǎn)解算的廣義破產(chǎn)概念。若是如此，《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第三條所采用的“被依法實(shí)施破產(chǎn)”是否表述更為妥當(dāng)？此外，例如保障基金公司受讓保單持有人債權(quán)的情形下申報(bào)債權(quán)能否優(yōu)先受償？等問題也需要在立法中明確?；谏鲜隹紤]，制定保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)范性文件具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。事實(shí)上，于國(guó)外，美國(guó)有《保險(xiǎn)人重整與清算示范法》、《統(tǒng)一保險(xiǎn)人清算法》。其余如英國(guó)、日本、加拿大也均針對(duì)保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置頒布單獨(dú)文件的立法經(jīng)驗(yàn)。于國(guó)內(nèi)，已有的《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》和正起草的《商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置條例》亦證明了保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置條例的必要性。

二、域外保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的立法經(jīng)驗(yàn)

為了維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，世界上許多國(guó)家都已建立嚴(yán)格的金融保險(xiǎn)監(jiān)管制度。針對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置，各國(guó)也已有相對(duì)成熟的法律規(guī)范與立法經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度的不同，其風(fēng)險(xiǎn)處置立法制度也有所不同。下文將針對(duì)各國(guó)關(guān)于保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的不同立法制度進(jìn)行研究，為我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置提供立法建議。

(一) 美國(guó)

美國(guó)是世界上金融保險(xiǎn)市場(chǎng)最為完善的國(guó)家之一，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置也有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和研究。尤其是美國(guó)金融業(yè)在20世紀(jì)以來經(jīng)歷了四次比較嚴(yán)重的危機(jī)，給美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)處置帶來了不小的變化。美國(guó)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置主要經(jīng)歷了“保羅訴弗吉尼亞”、“舒爾曼反托拉斯法案”、“東南部承保人協(xié)會(huì)判決”、“麥卡倫·弗格森法案”、“Gramm—Leach—Billey(GLB)法案”等一系列的法律判決和法律事件，最終形成以州政府為主體，聯(lián)邦政府為重要補(bǔ)充的雙重保險(xiǎn)監(jiān)管制度。[16]P65在美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度下，州政府和聯(lián)邦政府各自擁有保險(xiǎn)立法權(quán)和監(jiān)管權(quán)。50個(gè)州都設(shè)立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——州保險(xiǎn)署，除此以外，州保險(xiǎn)署的行政長(zhǎng)官稱為保險(xiǎn)監(jiān)督官。個(gè)別州也有設(shè)立綜合性監(jiān)管部門，例如華盛頓特行政區(qū)的保險(xiǎn)和證券監(jiān)管局等。而關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)的主要法律規(guī)范也不勝枚舉，包括由美國(guó)統(tǒng)一州法委員會(huì)于1939年制定的《保險(xiǎn)公司統(tǒng)一清算法》、美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(NAIC)于1978年、1993年及2005年先后制定的《保險(xiǎn)公司重整與清算示范法》、《風(fēng)險(xiǎn)資本監(jiān)管示范法》和《保險(xiǎn)公司接管示范法》。其中，《保險(xiǎn)公司重整與清算示范法》還具體規(guī)定了包含停業(yè)、補(bǔ)救、監(jiān)督、重整及清算的風(fēng)險(xiǎn)化解方式和包括合并、兼并及破產(chǎn)的市場(chǎng)退出路徑。

在美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)化解方式中，美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官所采取措施的評(píng)判依據(jù)主要為PRC監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，即NAIC通過風(fēng)險(xiǎn)資本比率將保險(xiǎn)公司劃分為5種等級(jí)，并對(duì)應(yīng)采取不同措施(具體參見表1)。其中，一些州允許監(jiān)管官在全面監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)可能會(huì)危及保單持有人利益，有權(quán)要求保險(xiǎn)公司采取補(bǔ)救措施。所要求的補(bǔ)救措施范圍廣泛，包括但不限于限制業(yè)務(wù)范圍，對(duì)費(fèi)用、分紅及對(duì)外投資進(jìn)行限額，增加信息披露力度，提升資本金和盈余等。保險(xiǎn)公司有權(quán)力就此舉行聽證會(huì)。同樣，若保險(xiǎn)公司對(duì)政府的行政監(jiān)督?jīng)Q定有不認(rèn)可之處，雖要服從行政監(jiān)督，但可申請(qǐng)司法審查。事實(shí)上，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)保單持有人利益的重視貫穿于1993年和2005年的兩部《示范法》。例如，監(jiān)管部門不能不惜代價(jià)對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行重整，如果保險(xiǎn)監(jiān)督官認(rèn)為其重整的行為會(huì)對(duì)保單持有人或公眾利益帶來風(fēng)險(xiǎn)的增加，應(yīng)停止重整行動(dòng)。①相似的規(guī)定還存在于保護(hù)程序中。②此外，出于監(jiān)管部門具有更為專業(yè)化能力的考慮，《示范法》直接明確保險(xiǎn)監(jiān)督官應(yīng)擔(dān)任重整人和清算人，法院于整個(gè)重整及清算程序中擔(dān)任最終審核批準(zhǔn)的角色。

而在市場(chǎng)退出路徑中，前兩種路徑大多為正常的保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)，其實(shí)施需獲得雙方所在州的監(jiān)督官批準(zhǔn)。最后一種路徑則發(fā)生在保險(xiǎn)公司出現(xiàn)了破產(chǎn)、危險(xiǎn)的財(cái)務(wù)境況或者具有16種可以實(shí)施整頓和清算程序之一的情形下，如營(yíng)銷行為不良、美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(NAIC)保險(xiǎn)監(jiān)管和信息系統(tǒng)及相關(guān)報(bào)告有預(yù)警記錄等。[17]在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的清算中，《示范法》規(guī)定投保人比非投保人享有優(yōu)先受償權(quán)，不足額部分再由保證基金進(jìn)行補(bǔ)足，補(bǔ)足數(shù)額大小受相關(guān)保障法規(guī)制。此外，除美國(guó)全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管人協(xié)會(huì)對(duì)各州基金進(jìn)行協(xié)作外，在各洲基金基礎(chǔ)上，國(guó)家保險(xiǎn)保障基金協(xié)會(huì)、“全國(guó)保險(xiǎn)保障基金聯(lián)合會(huì)也負(fù)責(zé)洲際基金的合作與交流。[18]

表1 美國(guó)“RPC”監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

(二) 日本

針對(duì)保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置，日本的相關(guān)法律框架主要由《日本保險(xiǎn)業(yè)法》、《破產(chǎn)法》、《民事再生法》、《公司更生法》及《更生程序特例法》構(gòu)成。[19]在日本，風(fēng)險(xiǎn)處置程序分為破產(chǎn)前處置程序和破產(chǎn)程序，其中，后者又分為由金融廳直接干預(yù)的行政程序和法院直接干預(yù)的司法程序。因而，在日本保險(xiǎn)業(yè)“替代型”的破產(chǎn)程序中，基本上不存在行政權(quán)和司法權(quán)間的沖突。而在實(shí)踐中，日本保險(xiǎn)業(yè)在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)處置上以監(jiān)管部門為主導(dǎo)地位，尤為依仗內(nèi)閣總理大臣的命令。

在破產(chǎn)前處置程序中，監(jiān)管部門根據(jù)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀態(tài)之不同而采取不同的行政監(jiān)管措施。其采用的判斷標(biāo)準(zhǔn)為償付能力比率.具體而言，監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)保險(xiǎn)公司償付能力比率的區(qū)分做出相應(yīng)監(jiān)管措施(見表二)，并在此基礎(chǔ)上，立足于存在或可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定了非對(duì)應(yīng)比例做出監(jiān)管措施的例外情形。[20]當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不公開地研究制定和調(diào)整經(jīng)營(yíng)失敗公司保單持有人的救濟(jì)計(jì)劃，內(nèi)閣總理大臣發(fā)布命令進(jìn)行保險(xiǎn)公司的處分、停業(yè)、指派整頓組織。[21]必要時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采用變更保險(xiǎn)合同的監(jiān)管措施，但保險(xiǎn)公司在變更方案上有一定的自主權(quán)，例如根據(jù)《保險(xiǎn)業(yè)法》第241條的規(guī)定，即使已發(fā)布停業(yè)命令，也可不指定保險(xiǎn)管理人，由保險(xiǎn)公司自己去商談保險(xiǎn)公司的轉(zhuǎn)移或其他公司合并等事項(xiàng)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)則擁有最終的審批權(quán)。

在破產(chǎn)程序中，值得注意的是，其一，針對(duì)財(cái)產(chǎn)清償順序，日本保險(xiǎn)業(yè)立法區(qū)別對(duì)待財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和人壽保險(xiǎn)。其認(rèn)為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保單持有人不具備一般先取特權(quán)。因?yàn)椴煌谪?cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，人壽保險(xiǎn)一般是長(zhǎng)期合同且具有儲(chǔ)蓄性質(zhì)，天然被賦予生命保障意義。[7]P9-17其二，針對(duì)保單持有人的保護(hù)。日本設(shè)立了專門的投保人保護(hù)機(jī)構(gòu)。雖該機(jī)構(gòu)受內(nèi)閣總理大臣和財(cái)政部長(zhǎng)監(jiān)督，但其是由保險(xiǎn)公司一起發(fā)起設(shè)立、組成并做出大會(huì)決議，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。③投保人保護(hù)機(jī)構(gòu)的基本職能是為保險(xiǎn)合同承繼事項(xiàng)進(jìn)行資金援助。根據(jù)《保險(xiǎn)業(yè)法》第十章規(guī)定，當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)“已停止支付保險(xiǎn)金或可能停止支付、喪失償債能力或有喪失償債能力之可能”的破綻狀態(tài)時(shí)，投保人保護(hù)機(jī)構(gòu)可采取對(duì)破綻保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)合同的移轉(zhuǎn)等提供資金救助的保護(hù)投保人的特別措施。并且，在無對(duì)象愿意承繼破產(chǎn)保險(xiǎn)公司時(shí)，其需設(shè)立承繼保險(xiǎn)公司，接受破產(chǎn)保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)合同轉(zhuǎn)讓。④此外，投保人保護(hù)機(jī)構(gòu)可以擔(dān)任保險(xiǎn)管理人或保險(xiǎn)管理人代理人的身份在法律中也獲得了肯定。

表2 日本償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

(三)英國(guó)

英國(guó)作為老牌工業(yè)化國(guó)家，在金融領(lǐng)域的發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)也比其他歐洲國(guó)家更為長(zhǎng)遠(yuǎn)與豐富。其保險(xiǎn)市場(chǎng)也因受到其金融市場(chǎng)的影響，發(fā)展較早，同時(shí)，英國(guó)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)也更為強(qiáng)烈。正因如此，與其他國(guó)家不同，英國(guó)的金融投資服務(wù)行業(yè)受統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)管理局監(jiān)管，受統(tǒng)一法律——《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)制。[22]同時(shí)，英國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)堅(jiān)持“最小的干預(yù)，最大的支持”原則，重點(diǎn)監(jiān)管保險(xiǎn)公司的償付能力，對(duì)其市場(chǎng)決策、保險(xiǎn)費(fèi)率等問題盡量不橫加干涉。[23]P63現(xiàn)英國(guó)的保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架是以《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》及FSA和PRA頒布的規(guī)定為主而組成的。在其所頒布的規(guī)定中，由PRA于2016年3月頒布的《保險(xiǎn)公司監(jiān)管方法》對(duì)如何處置保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。在保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)化解上，英國(guó)同樣采取了分級(jí)監(jiān)管的監(jiān)管方式。但不同于美國(guó)和日本，英國(guó)未采取數(shù)字指標(biāo)以判斷保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)。PRA通過組織具備專業(yè)能力的員工和董事從運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和可處置性及解決辦法四個(gè)方面對(duì)保險(xiǎn)公司的未來做出判斷，并相應(yīng)的采取措施(具體見表3)。從采取的監(jiān)管措施來看，PRA采取了較少的強(qiáng)制性干預(yù)措施。其大多采取的是責(zé)令報(bào)告和提交計(jì)劃。只有必要時(shí)，為防止保險(xiǎn)公司狀況惡化，才會(huì)采取責(zé)令保險(xiǎn)公司出售或變更業(yè)務(wù)及取消業(yè)務(wù)許可等措施。值得注意的是，PRA在《監(jiān)管方法》中清楚的提出其存在目的既不是為了確保沒有一家公司倒閉，也不是確保所有保單持有人都能獲得充分保護(hù)。而是在保證保險(xiǎn)公司的安全與健全，以及約束保險(xiǎn)公司從而保護(hù)保單持有人或潛在投保人的權(quán)益。

在英國(guó)，保險(xiǎn)公司在具體的市場(chǎng)退出上包括以下兩個(gè)方面：收購(gòu)兼并和撤銷。收購(gòu)方或兼并方必須按規(guī)定向金融服務(wù)監(jiān)管局呈交有關(guān)詳細(xì)情況。保險(xiǎn)公司的撤銷則包括保險(xiǎn)公司主動(dòng)申請(qǐng)的撤銷和由金融服務(wù)監(jiān)管局要求而引起的撤銷這兩種情況。[24]此外，在金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃方面，補(bǔ)償計(jì)劃主要基于下述因素做出決定，具體包括保險(xiǎn)公司自愿解散、監(jiān)管者認(rèn)定公司顯然不能滿足清償要求、清算人或者管理人被指定、法庭決議、自愿協(xié)議的批準(zhǔn)。在決定做出后，金融服務(wù)計(jì)劃可為保險(xiǎn)擔(dān)保、存款、投資、抵押咨詢等金融服務(wù)提供資金補(bǔ)償。其資金來源于每年按預(yù)算向各金融機(jī)構(gòu)的征集，如果其花費(fèi)超出預(yù)算，或者該資金年度出現(xiàn)新的公司陷入不履行狀態(tài)，則可以實(shí)施進(jìn)一步的征集活動(dòng)。

(四) 總結(jié)與借鑒

雖然在保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置中，美日英三國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)處置制度設(shè)計(jì)存在諸多差異,如在破產(chǎn)程序中，由于司法審查機(jī)制的存在抵消了行政權(quán)力恣意擴(kuò)張的負(fù)面效應(yīng)，美國(guó)監(jiān)管部門有權(quán)利更有義務(wù)去主動(dòng)的參與司法程序，而英國(guó)監(jiān)管部門介入司法程序的空間則被本國(guó)法律嚴(yán)格限定，日本監(jiān)管部門更是由于立法安排基本上不介入司法程序,但于部分“個(gè)性”之外，美英日三國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)處置制度也呈現(xiàn)了一定的趨同性。首先，三國(guó)均有較為系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)處置立法，既包括風(fēng)險(xiǎn)化解，也包括市場(chǎng)退出。即使是英國(guó)，僅有單一的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》可以規(guī)制保險(xiǎn)業(yè)，其亦對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的個(gè)性做到了兼顧。其次，在風(fēng)險(xiǎn)處置措施上，于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，從表1、2、3可分析出，三國(guó)均采取了主動(dòng)干預(yù)機(jī)制，即在風(fēng)險(xiǎn)未實(shí)質(zhì)顯現(xiàn)之時(shí)，便督促并要求保險(xiǎn)公司出具相應(yīng)處理計(jì)劃。于措施本身，三國(guó)均建立了干預(yù)力度由低到高、可銜接的梯度型行政措施。并且，將監(jiān)管措施同技術(shù)指標(biāo)掛鉤，通過確定性的立法指導(dǎo)監(jiān)管者做出相應(yīng)舉措。雖然英國(guó)監(jiān)管措施的采取建立于監(jiān)管人員對(duì)保險(xiǎn)公司情況的主觀判斷之上，但PRA通過聘用專業(yè)人員、團(tuán)隊(duì)決策、委員會(huì)監(jiān)督、同保險(xiǎn)公司談話這四方面安排盡可能的約束了單個(gè)監(jiān)管者的自由裁量空間。再者，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的解決方式。如日本《保險(xiǎn)業(yè)法》細(xì)致規(guī)定了保險(xiǎn)合同的概括轉(zhuǎn)移、事業(yè)的讓于或受讓、業(yè)務(wù)和財(cái)產(chǎn)的委托管理、合并及分立等并購(gòu)措施。僅有在必要情況下，內(nèi)閣總理大臣可以指定合并相對(duì)方并加以勸告、斡旋。⑤其四，否定“拒絕破產(chǎn)”式做法。固然美日英三國(guó)的監(jiān)管者均是抱著挽救劣質(zhì)保險(xiǎn)公司生命的期望去進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，但并不意味著其可以竭盡行政權(quán)去保證保險(xiǎn)公司不破產(chǎn)。如美國(guó)，行政權(quán)的介入不能觸碰法律所規(guī)定的不給保單持有人增加風(fēng)險(xiǎn)的底線，又如英國(guó)，行政權(quán)的行使需受《保險(xiǎn)公司監(jiān)管方法》對(duì)PRA存在目的的約束。再如日本，行政權(quán)的行使需考慮投保人保護(hù)機(jī)構(gòu)的意愿。是否對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行資金援助是由機(jī)構(gòu)會(huì)員集體決議做出，非行政權(quán)能隨意支配。其五，保險(xiǎn)保障基金并不僅僅作為“付款箱”的角色存在。雖然三國(guó)對(duì)救助基金的稱呼并不一致，但基本上都允許基金公司參與到清算、重整等風(fēng)險(xiǎn)處置工作中。

表3 英國(guó)PRA監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

三、構(gòu)建我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的制度框架

相比于證券業(yè)和銀行業(yè)，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后，不僅具有高杠桿性、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等金融企業(yè)的一般特征，還具有獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)——產(chǎn)品成本滯后性。保險(xiǎn)產(chǎn)品特別是壽險(xiǎn)產(chǎn)品的長(zhǎng)期性使得保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置顯得異常復(fù)雜。此外，不具備前兩者那樣較為完備的風(fēng)險(xiǎn)處置立法，我國(guó)關(guān)于保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置程序的規(guī)定散見于《保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》、《公司法》和《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》，但彼此之間存在沖突，無法形成系統(tǒng)有效、操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)處置流程。因而，理論上，保險(xiǎn)業(yè)遭遇危機(jī)的可能性極高。[25]隨著保險(xiǎn)市場(chǎng)強(qiáng)勁生長(zhǎng)，構(gòu)建統(tǒng)一完善的保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置制度框架迫在眉睫。完善我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的法律法規(guī)，有利于對(duì)整體保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制，降低處置成本，使保險(xiǎn)業(yè)更好為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。[26]筆者認(rèn)為，保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的制度框架應(yīng)當(dāng)包括以《保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》為專項(xiàng)規(guī)定，以《保險(xiǎn)法》、《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律法規(guī)等為配套制度的有機(jī)體系。

(一)盡快出臺(tái)《保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》

隨著保險(xiǎn)市場(chǎng)化改革的不斷深入，我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)逐漸形成了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)層次多元、投資規(guī)模變大的局面，發(fā)生保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)事件及行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件的概率增大，而目前關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的規(guī)定太過于粗放簡(jiǎn)單，難以滿足保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)踐的需求，因此有必要效仿《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》，制定出臺(tái)《保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》，對(duì)問題保險(xiǎn)公司采取注資、股權(quán)重組、債務(wù)重組、資產(chǎn)重組、合并或者其他方式進(jìn)行行政重組完全可取。一方面，總結(jié)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置措施從啟動(dòng)條件、處置手段、具體流程等方面作出細(xì)化規(guī)定；另方面，對(duì)現(xiàn)有保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)規(guī)范中的沖突規(guī)定作出回應(yīng)，形成統(tǒng)一有效的風(fēng)險(xiǎn)處置政策和措施。

(二)構(gòu)建互相協(xié)調(diào)的配套制度

除了出臺(tái)針對(duì)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的《保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》專門規(guī)定外，配套制度的構(gòu)建也不可避免。1.進(jìn)一步修訂《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》。保險(xiǎn)保障基金制度是保險(xiǎn)行業(yè)防范化解風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益的一種重要的市場(chǎng)化救助制度，[27]而當(dāng)前的《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》是2008年頒布的，多年的實(shí)踐暴露了其在基金功能定位、啟用條件與標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集制度等方面的不足。面對(duì)當(dāng)前保險(xiǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)足發(fā)展，有必要對(duì)《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，使該制度在保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置中發(fā)揮更大的作用。2.制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律法規(guī)。問題保險(xiǎn)公司的安全退市也是保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的重要內(nèi)容，保險(xiǎn)公司破產(chǎn)法規(guī)的立法欠缺不光給重整和和解程序的開展帶來了阻礙，同樣給破產(chǎn)清算的執(zhí)行者帶來了困擾。盡管現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》里規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)可以實(shí)施破產(chǎn)，但《企業(yè)破產(chǎn)法》作為高位階立法，規(guī)定的大多是概括性處理原則，自然就難以兼顧保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的特殊問題。金融機(jī)構(gòu)的特殊性與公共性決定了《企業(yè)破產(chǎn)法》中原則性的規(guī)定無法解決金融機(jī)構(gòu)與普通企業(yè)之間破產(chǎn)規(guī)則的差異性問題。例如，《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定保險(xiǎn)公司作為金融機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行重整或破產(chǎn)清算，然而保險(xiǎn)公司是否可以適用破產(chǎn)和解程序尚未明確；保險(xiǎn)公司退出市場(chǎng)過程中清算組的組成與《企業(yè)破產(chǎn)法》中的規(guī)定也存在一定的沖突等。具體而言，保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)條件是否應(yīng)同一般公司破產(chǎn)條件相同？財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同和人身保險(xiǎn)合同是否均可適用管理人的挑揀履行權(quán)？保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)范圍及清算順序等是否同一般公司破產(chǎn)清算相一致？等等。面對(duì)此立法缺失，是效仿《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》制定針對(duì)全體金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)條例，還是單獨(dú)針對(duì)保險(xiǎn)業(yè)出臺(tái)破產(chǎn)條例，立法者宜盡快做出選擇并著手立法工作。因此，有必要制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，在《企業(yè)破產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)制度與程序進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定與改進(jìn)。

四、修正保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置措施的具體內(nèi)容

(一)細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)處置措施的啟動(dòng)條件與標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確認(rèn)定“問題保險(xiǎn)公司”并在合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)介入采取合適的風(fēng)險(xiǎn)處置措施，是及時(shí)化解與處置風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵一步。然而，目前我國(guó)對(duì)于“問題保險(xiǎn)公司”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)處置措施的啟動(dòng)條件規(guī)定過于粗略：《保險(xiǎn)法》中對(duì)啟動(dòng)行政限制措施、整頓、接管及撤銷清算程序的條件與標(biāo)準(zhǔn)僅作出了原則性規(guī)定，且“償付能力不足”、“償付能力嚴(yán)重不足”、“可能嚴(yán)重危及”等抽象模糊的表述實(shí)在不具有操作性；同時(shí)，《保險(xiǎn)法》規(guī)定啟動(dòng)重整或破產(chǎn)清算程序的條件與標(biāo)準(zhǔn)參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條規(guī)定的情形，對(duì)于保險(xiǎn)公司這樣的金融機(jī)構(gòu)適用普通企業(yè)破產(chǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否合理，我們亦表示懷疑。因此，建立一套風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制至關(guān)重要。

我國(guó)自2008年《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》頒布以來，一直采用以償付能力為核心的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。的確“償付能力”是判斷問題保險(xiǎn)公司的重要要素之一，但并非唯一的要素。根據(jù)保險(xiǎn)公司償付能力不足的具體情形，相應(yīng)部門會(huì)采用不同的處置措施。但在此機(jī)制的有效開展建立于同一前提——問題保險(xiǎn)公司等價(jià)于此保險(xiǎn)公司償付能力存有不足。事實(shí)上，將二者混為一談是不恰當(dāng)?shù)?。問題公司也可以是資產(chǎn)充足，且能完全償還負(fù)債的公司。[6]并且，不同于一般企業(yè)，即使保險(xiǎn)公司因經(jīng)營(yíng)失敗而影響了償付能力，其也可通過低費(fèi)率和高傭金繼續(xù)籌措新的現(xiàn)金流，將問題暫時(shí)的遮掩。結(jié)果便是，當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)支付危機(jī)時(shí)，其面臨的問題實(shí)際上已遠(yuǎn)比一般支付危機(jī)嚴(yán)重，進(jìn)一步惡化的償付能力大概率會(huì)產(chǎn)生破壞力更強(qiáng)、代價(jià)更大的后果。[7]P9-17片面、遲緩甚至是不真實(shí)的預(yù)警結(jié)果折射出以償付能力不足為風(fēng)險(xiǎn)處置措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在面臨保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的乏力。實(shí)踐中的“問題保險(xiǎn)公司”完全可以是一個(gè)資本充足、具備償付能力的公司。

此外，償付能力監(jiān)管體系自身的不足同樣值得注意。雖然自2016年起，“償二代”計(jì)劃的正式實(shí)施代表著保險(xiǎn)監(jiān)管導(dǎo)向以“規(guī)?！毕蛞浴帮L(fēng)險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)變，明顯改善了保險(xiǎn)公司的償付能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。[8]但伴隨著“償二代”監(jiān)管體系的實(shí)施，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性、有效性會(huì)對(duì)監(jiān)管效果產(chǎn)生更大的影響。專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理人才的缺乏、信息披露機(jī)制的不健全、相關(guān)配套制度的不足等老問題勢(shì)必會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管帶來更多的阻礙。因此，筆者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)處置措施的啟動(dòng)條件與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合多種因素進(jìn)行考慮。大致構(gòu)建包括如下三要素的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：其一，依托“償二代”對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力充足度的測(cè)算分級(jí)；其二，第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)級(jí)；其三，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司治理(如股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面)的評(píng)價(jià)。三要素中只要任一要素不符合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，都可以啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置措施。同時(shí)，按照評(píng)級(jí)將保險(xiǎn)公司分為低風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)別，并按照不同級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)決定啟動(dòng)的具體程序是較輕的行政限制措施、整頓，還是較重的接管、撤銷等。

(二)豐富風(fēng)險(xiǎn)處置手段的內(nèi)容

我國(guó)目前的相關(guān)法律規(guī)范中規(guī)定的保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置的手段主要有行政限制措施、整頓、接管、撤銷、重整和破產(chǎn)清算。然而，在具體的處置實(shí)踐中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的手段并不拘泥于此。因此，建議在我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)范中確認(rèn)其他風(fēng)險(xiǎn)處置手段的合法性，豐富我國(guó)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置手段的內(nèi)容，增強(qiáng)面對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。

1.引入托管、行政重組措施

我國(guó)《保險(xiǎn)法》雖未將托管、行政重組措施納入問題保險(xiǎn)公司的監(jiān)管措施里，但二者是對(duì)問題證券公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的有益經(jīng)驗(yàn)，被廣泛的運(yùn)用在證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，并且，已成功的在我國(guó)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中收獲良好成效。可以比照《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》的相關(guān)規(guī)定，將托管和行政重組措施引入到保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置中。

整頓是幫助保險(xiǎn)公司糾正違法行為，接管是對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)的全面易帥，而托管則是將保險(xiǎn)公司部分或整體的資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等委托給他方進(jìn)行管理。在中華聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，自中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司于2007年暴露大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行了多次外資增資擴(kuò)股工作和中資市場(chǎng)化重組的積極嘗試，均未果。直到2009年3月，經(jīng)保監(jiān)會(huì)、保障基金公司與新疆建設(shè)兵團(tuán)國(guó)資委的多次溝通協(xié)商，決定由保障基金公司托管中華聯(lián)合主要股權(quán)，逐步向中華聯(lián)合注入保險(xiǎn)保障基金，并通過無償受讓、置換、收購(gòu)員工股等方式進(jìn)行股權(quán)重組，對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范及完善，中華聯(lián)合保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方呈轉(zhuǎn)好態(tài)勢(shì)⑥。從保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)際需要來看，托管具有管理團(tuán)隊(duì)更為專業(yè)、不改變企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系等特點(diǎn)，而且可在《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》第12條和第37條等規(guī)定找到保險(xiǎn)公司開展托管制度的法律依據(jù)。引入托管一方面可以在兩種措施間填以過渡措施，以應(yīng)對(duì)不同嚴(yán)重程度的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，托管主體的多樣性可以讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。目前對(duì)問題證券公司的托管模式主要有同業(yè)托管、資產(chǎn)管理公司托管和證券投資者保護(hù)基金托管。[28]保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置中的托管可以借鑒之。

此外，亦可增設(shè)行政重組措施，其雖僅出現(xiàn)在《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》且由于地方保護(hù)主義的存在或出現(xiàn)資源流動(dòng)受限制等弊端，但其利好之處在于方便保險(xiǎn)市場(chǎng)資源的整合，有利于提高保險(xiǎn)業(yè)資源配置的效率。利用行政手段的主動(dòng)、高效，對(duì)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司采取注資、股權(quán)重組、債務(wù)重組、資產(chǎn)重組等方式，完成強(qiáng)制性的資源優(yōu)化配置以化解風(fēng)險(xiǎn)。值得說明的是，對(duì)市場(chǎng)主體的偏好或選擇持完全尊重態(tài)度，并不意味著政府不能采取措施去減少風(fēng)險(xiǎn)。[5]換而言之，若在市場(chǎng)化的背景下，政府能把握住適合的角色定位，在“放任”與“兜底”間尋求好平衡，進(jìn)而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下的直接管理者身份轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者的身份，則長(zhǎng)期困擾保險(xiǎn)行業(yè)的問題可以得到解決。

2.強(qiáng)化市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)處置措施的作用

目前我國(guó)的保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置工作具有強(qiáng)烈的行政色彩，行政權(quán)過分強(qiáng)制性地配置資源會(huì)扼殺經(jīng)濟(jì)主體的自覺性，扭曲市場(chǎng)規(guī)律，造成資源浪費(fèi)，[29]P87-204筆者認(rèn)為在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的同時(shí)也可以利用市場(chǎng)機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)處置中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)來化解與處置風(fēng)險(xiǎn)。所謂市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)處置措施是指借助社會(huì)資本的作用對(duì)風(fēng)險(xiǎn)予以化解，例如，在保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置中采用提供借款或貸款、購(gòu)買保險(xiǎn)公司債券為其提供資金、進(jìn)行并購(gòu)重組、剝離不良資產(chǎn)等市場(chǎng)化的手段解決保險(xiǎn)公司的困境等。同時(shí)，在日本《保險(xiǎn)業(yè)法》中也細(xì)致規(guī)定了保險(xiǎn)合同的概括轉(zhuǎn)移、事業(yè)的讓與或受讓、業(yè)務(wù)和財(cái)產(chǎn)的委托管理、合并及分立等并購(gòu)措施。[23]僅有在必要情況下，內(nèi)閣總理大臣可以指定合并相對(duì)方并加以勸告、斡旋。此外，保險(xiǎn)保障基金也是市場(chǎng)化處置保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)的重要制度之一，充分發(fā)揮保險(xiǎn)保障基金的多重職能，讓其與行政機(jī)關(guān)形成職能上的互補(bǔ)，提高風(fēng)險(xiǎn)處置的效率。

3.合理運(yùn)用司法手段解決風(fēng)險(xiǎn)處置問題

根據(jù)《保險(xiǎn)法》第90條，保險(xiǎn)公司及其債權(quán)人可依法向人民法院申請(qǐng)重整或和解，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)亦有權(quán)依法向人民法院申請(qǐng)對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行重整。由此可知，立法者即使是在市場(chǎng)方式、行政方式屢屢受挫后，依然心懷社會(huì)利益，期望通過重整或和解對(duì)問題保險(xiǎn)公司給予最后一次拯救。相較于行政方式，重整和和解的司法方式存在下述優(yōu)勢(shì)：一是通過“分組表決且三分之二債權(quán)人同意”即可的決議模式，無需滿足每位債權(quán)人利益訴求，談判難度較小；二是重整或和解計(jì)劃受司法保障力所保護(hù)，成功率高。但由于重整和和解作為我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》確立的司法救治方式，受《企業(yè)破產(chǎn)法》所約束，而金融機(jī)構(gòu)與一般企業(yè)不同，《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)重整、和解的一般規(guī)定并不完全適合處置保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)。例如金融機(jī)構(gòu)較一般企業(yè)更為復(fù)雜，重整期限是否需要延長(zhǎng)？金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人類別分組是否應(yīng)與破產(chǎn)法中的一般債權(quán)人類別組不同？金融機(jī)構(gòu)重整計(jì)劃通過后的執(zhí)行監(jiān)督問題該如何解決？[10]

(三)合理處理處置程序之間的銜接問題

整體而言，完整的保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置制度包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)化解、市場(chǎng)退出及保險(xiǎn)保障基金四種機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)處置措施，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)處置目標(biāo)的不同，可分為風(fēng)險(xiǎn)化解措施和市場(chǎng)退出措施；根據(jù)處置機(jī)構(gòu)的不同，分為行政處置措施和司法處置措施，行政處置措施的主要作用在于化解風(fēng)險(xiǎn)，而司法處置措施則在于問題保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出。但由于我國(guó)目前規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的規(guī)定散見于《保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》、《公司法》及其他部門規(guī)章中，系統(tǒng)規(guī)定的缺乏自然使得保險(xiǎn)公司、監(jiān)管部門等相關(guān)人在風(fēng)險(xiǎn)處理時(shí)難有清晰思路。其中，機(jī)制彼此間的斷裂更加劇了風(fēng)險(xiǎn)處置的難度，特別是行政程序與司法程序之間和保險(xiǎn)保障基金的使用情形上。風(fēng)險(xiǎn)處置措施之間并非相互排斥的，風(fēng)險(xiǎn)處置措施的衡量、選擇以及各個(gè)措施之間的轉(zhuǎn)化是風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中應(yīng)當(dāng)注意以下三點(diǎn)：

其一，借鑒美國(guó)NAIC的經(jīng)驗(yàn)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問題保險(xiǎn)公司的監(jiān)管應(yīng)是一個(gè)從低度監(jiān)管、強(qiáng)制監(jiān)管到司法干預(yù)的分級(jí)監(jiān)管過程。[30]目前我國(guó)對(duì)問題保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)化解與干預(yù)都介入的較晚，從現(xiàn)有的實(shí)證案例看來，大多的風(fēng)險(xiǎn)處置工作是直接宣布接管，缺乏由低度向強(qiáng)度監(jiān)管的遞進(jìn)過程，因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)處置的早期干預(yù)，如此可以減小風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模、降低風(fēng)險(xiǎn)危害。其二，處理好行政處置措施和司法處置措施之間的過渡與銜接問題。行政處置措施和司法處置措施在適用界限和程序上有一定的交叉與競(jìng)合，因此在程序銜接過程中，應(yīng)當(dāng)注意：(1)若兩者之間存在程序上的重復(fù)(如債權(quán)申報(bào))，司法處置應(yīng)承認(rèn)行政處置中該程序的效力，避免重復(fù)工作；(2)司法處置中應(yīng)盡量避免對(duì)行政處置行為的撤銷，避免前后矛盾的認(rèn)定；(3)行政處置機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)可以參與到司法處置程序中，如成為破產(chǎn)管理人，借此保持工作的連貫性、提高效率。其三，綜合運(yùn)用多種處置措施，靈活在各種措施之間進(jìn)行轉(zhuǎn)化，積極化解風(fēng)險(xiǎn)。例如，2009年對(duì)中華聯(lián)合的風(fēng)險(xiǎn)處置里，就曾成功運(yùn)用股份托管、股權(quán)重組、增資擴(kuò)股和引入戰(zhàn)略投資者等多種措施化解風(fēng)險(xiǎn)，并且通過公開掛牌交易方式實(shí)現(xiàn)退出，順利完成了風(fēng)險(xiǎn)處置任務(wù)。[31]

五、 完善保險(xiǎn)保障基金機(jī)制

保險(xiǎn)保障基金常被稱作保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的最后一道防線，具有保障保單持有人合法權(quán)益和促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定的兩大宗旨。然而，保險(xiǎn)保障基金制度尚存諸多缺陷與漏洞，有必要完善保險(xiǎn)保障基金機(jī)制，發(fā)揮其“安全網(wǎng)”的功效。

(一)明確保險(xiǎn)保障基金的多重角色定位

根據(jù)《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第八條的規(guī)定，保險(xiǎn)保障基金公司可以監(jiān)測(cè)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并可在發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)公司存在重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向保監(jiān)會(huì)提出監(jiān)管處置建議；救助保單持有人和保單受讓公司；參與對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置工作；在保險(xiǎn)公司被撤銷或者實(shí)施破產(chǎn)時(shí)參與清算工作及管理處分受償資產(chǎn)等⑥。盡管保監(jiān)會(huì)早在2004年已頒布《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》，保險(xiǎn)保障基金制度也經(jīng)歷過新華人壽、中華聯(lián)合等風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐，但過于原則化、操作性缺失、政府過度參與等老問題亦出現(xiàn)在有關(guān)保險(xiǎn)保障基金的立法與實(shí)踐中。一是《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》對(duì)“保單利益”、“保單持有人的損失”等概念的定義不清。[11]二是保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)僅被粗線條的勾勒，在賠償限額、險(xiǎn)種范圍、不同險(xiǎn)種間是否有區(qū)別等問題上未具體指明。三是保險(xiǎn)保障基金公司的職能定位模糊。《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》與《保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》等法律、法規(guī)對(duì)保險(xiǎn)保障基金的身份(如破產(chǎn)管理人)規(guī)定不一。四是監(jiān)管機(jī)關(guān)習(xí)慣性的將保險(xiǎn)保障基金公司可支配的權(quán)利納入自身職權(quán)范圍。[12]雖說保險(xiǎn)保障基金是保險(xiǎn)公司自我募集形成的行業(yè)互助性質(zhì)的法定基金，保監(jiān)會(huì)應(yīng)對(duì)該基金行使監(jiān)督職能，但基金是介于監(jiān)管與市場(chǎng)之間的主體，按照一個(gè)部門的方式去管理它，就喪失了它作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)應(yīng)有的效率，其立意將大打折扣。[13]P128

1.強(qiáng)化保險(xiǎn)保障基金的事前糾正作用

2016年全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議指出要強(qiáng)化保險(xiǎn)保障基金在事前糾正和事后處置中的作用，但具體能夠行使哪些事前糾正措施尚未明確。筆者認(rèn)為，在目前的規(guī)范框架下。保險(xiǎn)保障基金可以發(fā)揮如下事前糾正作用：保險(xiǎn)保障基金可對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)與預(yù)警，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，積極參與國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(D-SII)處置計(jì)劃的管理[32]；在風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率改革的背景下，還可以通過調(diào)整費(fèi)率來對(duì)各個(gè)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期的監(jiān)控與警示。防范“黑天鵝”和“灰犀?！?，避免系統(tǒng)性保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。此外，實(shí)踐中我國(guó)保險(xiǎn)保障基金公司從2015年起每年發(fā)布《中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，但該報(bào)告目前僅供監(jiān)管機(jī)關(guān)和有管保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部參考。[33]筆者認(rèn)為有必要擴(kuò)大發(fā)布范圍，讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告能為保險(xiǎn)消費(fèi)者所用，減少消費(fèi)者與保險(xiǎn)公司的之間的信息不對(duì)稱，一方面可以督促保險(xiǎn)消費(fèi)者審慎選擇，另一方面可在源頭上抑制保險(xiǎn)公司激進(jìn)的業(yè)務(wù)行為，這與保險(xiǎn)保障基金保護(hù)保單持有人權(quán)益的初衷相一致。

2.補(bǔ)充確認(rèn)保險(xiǎn)保障基金保單持有人之代理人的角色

保險(xiǎn)保障基金的目標(biāo)之一即保護(hù)保單持有人的利益，保單持有人常常人數(shù)眾多且處于信息不對(duì)稱的弱勢(shì)地位?？梢詤⒄杖毡镜慕?jīng)驗(yàn)，在保險(xiǎn)公司退出市場(chǎng)的過程中，使得保險(xiǎn)保障基金公司作為保單持有人的代理人身份，編制“保單持有人清單”、負(fù)責(zé)與保險(xiǎn)公司進(jìn)行交涉并代理保單持有人行使重整計(jì)劃等方案的決議權(quán)。[27]這與我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第五十九條第四款的規(guī)定也是相協(xié)調(diào)的，保單持有人可以選擇委托保險(xiǎn)保障基金公司作為其代理人出席破產(chǎn)時(shí)的債權(quán)人會(huì)議，行使表決權(quán)。當(dāng)然，保險(xiǎn)保障基金公司應(yīng)盡善良管理人之注意義務(wù)，且在涉及重大事項(xiàng)時(shí)，需要取得保單持有人的特別授權(quán)。

3. 探索保險(xiǎn)保障基金提起公益訴訟的模式

筆者亦認(rèn)為可以探索保險(xiǎn)保障基金代表保單持有人提起公益訴訟的模式。《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定: “對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！北纬钟腥俗鳛楸ｋU(xiǎn)消費(fèi)者，當(dāng)問題保險(xiǎn)公司的不當(dāng)行為損害眾多保單持有人利益并達(dá)到損害社會(huì)公共利益的程度時(shí)，保險(xiǎn)保障基金作為“有關(guān)組織”向法院提起公益訴訟，這與當(dāng)前的公益訴訟法律框架是相協(xié)調(diào)的，也符合公益訴訟機(jī)制設(shè)計(jì)之初衷。

因此，完全可以在《保險(xiǎn)法》或其他規(guī)范中將保險(xiǎn)保障基金納入保險(xiǎn)消費(fèi)者公益訴訟主體范疇，一方面保險(xiǎn)保障基金可以利用其自身的專業(yè)性為保單持有人主張權(quán)利、降低訴訟成本，另一方面，可以督促保險(xiǎn)公司規(guī)范自己的行為，降低風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。

(二)修正保險(xiǎn)保障基金的規(guī)則漏洞

1.優(yōu)化基金資金來源渠道

目前，保險(xiǎn)保障基金的資金來源包括保險(xiǎn)公司依法繳納的保險(xiǎn)保障金、依法從破產(chǎn)保險(xiǎn)公司清算財(cái)產(chǎn)中獲得的受償收入、捐贈(zèng)、前述資金的投資收益及其他合法收入。⑦其中，從保險(xiǎn)公司籌集的資金采取分險(xiǎn)種的固定費(fèi)率制度，并且以事前籌集為主。這樣的單一費(fèi)率制容易導(dǎo)致市場(chǎng)中逆向選擇行為的產(chǎn)生，高風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司往往依賴于保險(xiǎn)保障基金的兜底保障而選擇更冒進(jìn)的投資行為。因此，學(xué)界和理論界都提出了風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率制改革，即將保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)水平與費(fèi)率相匹配，高風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司應(yīng)適用較高的費(fèi)率。將原來按業(yè)務(wù)種類收取保費(fèi)的模式變?yōu)榘达L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)收取保費(fèi)的模式，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的考量不僅要考慮保險(xiǎn)公司的綜合風(fēng)險(xiǎn)水平，也要考慮每個(gè)保險(xiǎn)公司中不同產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)化因素。此外，有必要構(gòu)建緊急融資機(jī)制。當(dāng)大型的保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)或行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)保障基金的資金規(guī)?？赡茈y以應(yīng)對(duì)。僅以2006年新華人壽風(fēng)險(xiǎn)處置案為例，就動(dòng)用了保險(xiǎn)保障基金總額兩成的資金去購(gòu)買問題股東手里的股權(quán)。因此，有必要在特殊情況下的緊急融資問題作出安排，可以借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)展我國(guó)保險(xiǎn)保障基金的融資渠道，包括：采取事后征收制，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行繼續(xù)征收；從基金內(nèi)部的各個(gè)賬戶之間進(jìn)行短期借貸；以未來的收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款；發(fā)行金融債權(quán)獲得特別融資；向中國(guó)銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款不足資金等。[34]

2.明確基金救助范圍

基金救助區(qū)別對(duì)待產(chǎn)險(xiǎn)受讓公司之做法并不合理?！侗ｋU(xiǎn)法》第100條第2款和《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第18條僅明確基金可對(duì)人壽保險(xiǎn)的保單受讓公司提供救助，只字未提其可對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保單受讓公司提供救濟(jì)。單從立法條文分析，此規(guī)定與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同無強(qiáng)制移轉(zhuǎn)的立法規(guī)定甚是相關(guān)?！侗ｋU(xiǎn)法》第92條明確規(guī)定了人壽保險(xiǎn)合同指定移轉(zhuǎn)制度，但未對(duì)同樣情形下非壽險(xiǎn)保險(xiǎn)合同的轉(zhuǎn)讓及效力做出特別規(guī)定。與壽險(xiǎn)相較，大多數(shù)短期的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)合同終止后，投保人再加入保險(xiǎn)且獲得同等的保險(xiǎn)保障并不困難。[14]因此，有學(xué)者認(rèn)為與其強(qiáng)制性地要求財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同存續(xù)，還不如把保險(xiǎn)保障切換到其他更加穩(wěn)健的保險(xiǎn)公司的做法對(duì)保單持有人的權(quán)益更加有利。但不容忽略的事實(shí)是對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同延續(xù)性的切斷并不利于對(duì)保單持有人權(quán)益的保護(hù)。因?yàn)榧词关?cái)產(chǎn)保單持有人享有優(yōu)先受償權(quán)，持有人也難以保證獲得應(yīng)有債權(quán)的全部救濟(jì)。再退一步而言，即使財(cái)產(chǎn)保單持有人獲得全部的債權(quán)受償，其也需花費(fèi)時(shí)間額外時(shí)間、精力去與其它家保險(xiǎn)公司訂立新保險(xiǎn)合同。因此，允許財(cái)產(chǎn)保單移轉(zhuǎn)處置且準(zhǔn)予保險(xiǎn)保障基金向財(cái)產(chǎn)保單受讓公司提供救助是出于保單持有人權(quán)益保護(hù)考慮的更好選擇。

3.明確保險(xiǎn)保障基金的啟用條件

《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第十六條將保險(xiǎn)保障基金的啟用條件限定于問題保險(xiǎn)公司被撤銷、實(shí)施破產(chǎn)及存在重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，保險(xiǎn)保障基金給予管理救助參與問題保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)處置與化解⑧(注資入股、流動(dòng)性支持)。其中，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明，在此種情形下能否啟用保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)還有賴于保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院等機(jī)構(gòu)的認(rèn)定與批準(zhǔn)，這就要求一案一認(rèn)定，不僅毫無效率，也存在了極大地不確定性。因此，明確保險(xiǎn)保障基金的啟用條件十分必要。筆者認(rèn)為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以參照前述對(duì)“問題保險(xiǎn)公司”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

4.細(xì)化保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)

保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的漏洞，其一，僅將險(xiǎn)種區(qū)分為財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和人壽險(xiǎn)，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)下未作進(jìn)一步的細(xì)分；其二，對(duì)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的救助風(fēng)險(xiǎn)過大，因?yàn)閮H規(guī)定了賠償比例卻未規(guī)定賠償額的上限。[35]因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善保險(xiǎn)保障基金的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)下應(yīng)區(qū)分險(xiǎn)種(如投資型與非投資型等)構(gòu)建合理的補(bǔ)償比例規(guī)則并規(guī)定一定的補(bǔ)償金額上限額度，形成科學(xué)合理的損失分?jǐn)倷C(jī)制。同時(shí)，注意優(yōu)先保護(hù)自然人保單持有人、小保單持有人的利益。

(三)構(gòu)建保險(xiǎn)保障基金的追償規(guī)則

《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第二十四條規(guī)定了保障基金在與保單持有人簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議并向其支付救助款后獲得保單持有人對(duì)保險(xiǎn)公司的債權(quán)。但目前保險(xiǎn)保障基金的追償規(guī)則尚不完善：其一，保險(xiǎn)保障基金對(duì)問題保險(xiǎn)公司的債權(quán)在破產(chǎn)清算中的清償順序問題尚有爭(zhēng)議。有些認(rèn)為保單債權(quán)具有優(yōu)先受償?shù)捻樞颍行﹦t認(rèn)為應(yīng)當(dāng)被歸于普通債權(quán)人的順位。筆者認(rèn)為，保單債權(quán)應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，因?yàn)樵鹊谋纬钟腥耸窍碛袃?yōu)先受償權(quán)的，而且保險(xiǎn)保障金支付給保單持有人的救助款的來源歸根結(jié)底也是保單持有人最初支付給保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)費(fèi)，因此，保險(xiǎn)保障基金與其簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議后應(yīng)當(dāng)獲得其優(yōu)先受償?shù)捻樜?。其二，我?guó)法律規(guī)范未明確是否可向問題保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人追償?shù)膯栴}，這也是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問題。經(jīng)過數(shù)次金融危機(jī)的洗禮，美日等發(fā)達(dá)國(guó)家深刻認(rèn)識(shí)到金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人內(nèi)部舞弊問題的破壞性和嚴(yán)重性，因而這些國(guó)家的司法機(jī)關(guān)通過判例不斷加重金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的忠實(shí)勤勉義務(wù)，試圖擴(kuò)大民事賠償責(zé)任的主體適用范圍[36]P340-399。筆者認(rèn)為，不妨借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，將問題保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人納入追償范圍，督促其履行忠實(shí)勤勉義務(wù)、審慎經(jīng)營(yíng)。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)，我國(guó)改革開放的力度和深度也越來越大。保險(xiǎn)業(yè)也獲得了迅速發(fā)展的契機(jī)。但與此同時(shí)，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)面臨著國(guó)內(nèi)和國(guó)外雙重金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力。其中，同其他金融行業(yè)相比，因保險(xiǎn)公司自身特性，風(fēng)險(xiǎn)處置功效于保險(xiǎn)領(lǐng)域的難以發(fā)揮將會(huì)造成更為強(qiáng)烈的負(fù)外部性。宏觀而言，我國(guó)現(xiàn)有保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置的頂層設(shè)計(jì)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)化解、市場(chǎng)退出、銜接程序及保險(xiǎn)保障基金的使用這五個(gè)層面均面臨可操作性缺失等問題，直接致使行政權(quán)于保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置領(lǐng)域的使用呈現(xiàn)隨意態(tài)勢(shì)。

而具體到保險(xiǎn)公司內(nèi)部，由于分業(yè)監(jiān)管體制本身的短板以及法律法規(guī)先天的滯后性，監(jiān)管套利具有肥沃的生存土壤，前海人壽舉牌的險(xiǎn)資亂象便可為此例證。對(duì)此，保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)始終以“保險(xiǎn)姓保”的本質(zhì)為立足點(diǎn)。除了要不斷完善風(fēng)險(xiǎn)處置措施的法律規(guī)定，對(duì)違規(guī)保險(xiǎn)公司、股東等相關(guān)方的監(jiān)管處罰外，也要通過對(duì)保險(xiǎn)公司股東準(zhǔn)入、股權(quán)結(jié)構(gòu)等環(huán)節(jié)的嚴(yán)格監(jiān)管，從各個(gè)方面減少風(fēng)險(xiǎn)，全方位加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司股東股權(quán)的監(jiān)管，從而發(fā)揮行政監(jiān)管在改善公司治理結(jié)構(gòu)、提高金融監(jiān)管效率、保護(hù)行業(yè)利益方面的重要力量。

有鑒于上述論證，保險(xiǎn)業(yè)的“準(zhǔn)公共性”決定了其風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的特殊性，建立起一套以《保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》為專項(xiàng)規(guī)定，以《保險(xiǎn)法》、《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律法規(guī)等為配套制度的有機(jī)體系是風(fēng)險(xiǎn)處置的重要前提。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立起償付能力充足度測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)級(jí)及保險(xiǎn)公司治理評(píng)價(jià)為三要素的風(fēng)險(xiǎn)處置措施啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，豐富我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)處置措施手段，并處理好程序銜接問題，提高保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的質(zhì)量與效率。此外，還應(yīng)當(dāng)完善保險(xiǎn)保障基金制度，發(fā)揮其多重角色職能，使其真正成為保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的最后一道防線。

注釋：

① 參見《保險(xiǎn)公司重整與清算示范法》19(A).

② 參見《保險(xiǎn)公司接管示范法》303(A).

③ 參見《日本保險(xiǎn)業(yè)法》第265條之25和265條之26.

④ 參見《日本保險(xiǎn)業(yè)法》第265條之28.

⑤ 參見《日本保險(xiǎn)業(yè)法》第256條和第257條.

⑥ 參見《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第八條.

⑦ 參見《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第十三條.

⑧ 參見《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第十六條.