□ 杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽分局 喻 成 王雙鋼

當(dāng)前，為貫徹落實中央政策精神，城市有機更新工作和棚戶區(qū)改造工作進行得如火如荼，而具體的工作落點基本是在房屋征遷工作，房屋征遷工作就成為了地方政府的一項中心工作。本文將簡要論述國有土地上房屋征遷中，特別是對法律法規(guī)尚未詳細規(guī)定甚至沒有規(guī)定的兩種權(quán)利受限房屋——被司法查封或被執(zhí)行的房屋以及抵押房屋在征遷實踐中的處理方法，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)作一個探討，拋磚引玉，以期更好地指導(dǎo)征遷工作實踐，促進相關(guān)法律法規(guī)的完善。需要說明一下的是，征遷一般分為征收與搬遷兩種模式，征收一般指依法征收房屋，搬遷一般指協(xié)議收購房屋。

一、被司法查封或執(zhí)行房屋的處理

被司法查封或被執(zhí)行的房屋，一般是指征遷時被司法機關(guān)（主要是法院）查封或者進入執(zhí)行程序的房屋。這類房屋因有司法限制而導(dǎo)致房屋權(quán)利有瑕疵，被征遷人對房屋暫時失去了處分權(quán)，這時就給征遷帶來了問題，如何妥善處理法院（債權(quán)人）、被征遷人及征遷主體在征遷中的利益訴求問題，怎么樣在征遷過程中解決這個問題，就值得探討。

（一）被司法查封或被執(zhí)行房屋處理的相關(guān)法律規(guī)范

在房屋征收程序中，筆者搜索了征收相關(guān)的法律、行政法規(guī)和部分省市（北京、上海、深圳、浙江）的地方性法規(guī)，均未發(fā)現(xiàn)對該類房屋在征收程序中的處置相關(guān)規(guī)定。

民事訴訟法以及最高院司法解釋關(guān)于司法查封和執(zhí)行的規(guī)定，也未有專門提及征收中房屋的規(guī)定，只是強調(diào)被司法查封和被執(zhí)行房屋不得非法處分。還有《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第二十四條規(guī)定“查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)滅失或者毀損的，查封、扣押、凍結(jié)的效力及于該財產(chǎn)的替代物、賠償款。人民法院應(yīng)當(dāng)及時作出查封、扣押、凍結(jié)該替代物、賠償款的裁定?！?/p>

另外通過網(wǎng)絡(luò)搜索發(fā)現(xiàn)溫州市對該問題有一個專門的會議紀要，題為《溫州市中級人民法院 溫州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會 溫州市國土資源局關(guān)于完善涉案房屋執(zhí)行程序與征收程序銜接機制的會議紀要》，該紀要于2017年1月1日起施行?？v觀該紀要的內(nèi)容，主要是關(guān)于國有土地上的被征收房屋在執(zhí)行程序中如何處理的問題。紀要中明確了法院與部門間的協(xié)助機制以及具體的處理方式，有很好的借鑒和實務(wù)操作指導(dǎo)價值。

（二）征遷主體（實施單位）、法院（債權(quán)人）、被征遷人的利益訴求及沖突

作為征遷主體（實施單位），其利益訴求是很明確的，就是在查清事實，理清法律關(guān)系的前提下，與被征遷人簽約，快速解決糾紛，其沖突和難點在于被征遷人往往資不抵債，懷著反正拿不到錢，就不簽的心態(tài)，導(dǎo)致不簽約就拿不到錢。法院因為遇到了政府征遷項目，無法啟動司法拍賣或其他處置方式，執(zhí)行受阻。債權(quán)人通常碰到債務(wù)人房屋被征遷，看到了債務(wù)清償?shù)南Ｍ?，要求法院盡快執(zhí)行到位。

被征遷人或是債務(wù)人因一些原因比如房屋為他人做抵押擔(dān)保導(dǎo)致自己房屋被執(zhí)行，現(xiàn)在房屋被征遷，自然希望能夠借此機會拿到部分款項，改善生活。特別是有唯一住房被征遷的被執(zhí)行人，其要求選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換，保障其基本的居住權(quán)，就造成了很大的處理障礙。

所以各方都有自己的利益訴求在里面，征遷過程中需要處理的就是如何在法律框架下，平衡各方利益，提出一個妥善的解決方案。

（三）實踐操作

在處理被司法查封或執(zhí)行房屋的問題上，征收與搬遷模式并無二致，總的指導(dǎo)思想和導(dǎo)向是一樣的，就是法院與政府部門建立有效及時的溝通協(xié)調(diào)機制，以合法合理為原則，在個案分析的基礎(chǔ)上來處理，引導(dǎo)被搬遷人選擇貨幣補償方式。

1.征收程序中，在具體的處理方式上，以上文提到的溫州法院的會議紀要為例，其主要內(nèi)容第一是明確查封效力及于該房屋的征收補償權(quán)益；第二是征收實施單位要向法院盡告知義務(wù)；第三要引導(dǎo)被征收人選擇貨幣補償方式；第四明確對50萬元以內(nèi)部分貨幣獎勵可不予執(zhí)行；第五被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的，人民法院查封其房屋征收與補償權(quán)益后，可采取征收人貨幣回購或司法拍賣的方式予以處置。

2.房屋搬遷程序中，以筆者參與的一個搬遷項目為例，主要處理步驟如下。

（1）調(diào)查情況摸底與通知

該搬遷項目位于城區(qū)，搬遷套數(shù)為2598套（包括住宅和非住宅），調(diào)查統(tǒng)計涉及被查封或被執(zhí)行的房屋有15套，占全部被搬遷戶的0.57%。從整體上來說，該類房屋的量是很少的，但這類房屋處理不好就很容易成為征遷難度很高的房屋，挑戰(zhàn)性很大。

調(diào)查結(jié)果出來后，搬遷實施單位馬上通知法院及有關(guān)知曉的債權(quán)人，做到通知留痕跡，并詳細告知征遷的政策、被征遷房屋的基本信息和可能得到的補償金額。

（2）溝通順暢

搬遷實施單位與法院建立溝通協(xié)調(diào)機制，法院有專人深度參與，共同探討，互通信息，針對每套房屋提出合適的處理方案。

（3）對癥下藥

根據(jù)每套房屋的具體情況，分析被搬遷人的債務(wù)情況，包括負債金額、法院執(zhí)行金額、家庭情況、征信情況等，做好被搬遷人的思想、政策解釋、法規(guī)解釋工作，盡量讓被搬遷人提前籌款清償債務(wù)，由法院進行解封，通過這種方式先后處理了3套房屋。

（4）守住底線

對于該類房屋，法院通常給搬遷主體送達裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書，要求截留相應(yīng)的補償款，搬遷主體必須守住查封房屋不得擅自處置的底線，需在取得法院許可簽約的情況下與被搬遷人簽約，搬遷主體要強調(diào)工作人員堅決不能觸碰未經(jīng)法院同意擅自發(fā)放補償款的紅線。被搬遷人簽訂協(xié)議和騰空房屋時，提前通知法院相關(guān)人員，去銀行查封執(zhí)行標的對應(yīng)數(shù)額的存單或補償款。

另外需要在政策上明確的一點是，被執(zhí)行的房屋是不允許其選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換進行實物安置的，因為如果不存在征遷的話，房屋被依法執(zhí)行是要被拍賣變賣的，取得的拍賣款或者變賣款是貨幣，被搬遷人是沒有權(quán)利也沒有道理說現(xiàn)在因為征遷了就可以取得實物安置，從而人為造成執(zhí)行障礙，一旦同意他選擇安置房，而安置房又是期房，那法院就會執(zhí)行不了，債權(quán)人就會意見很大。在項目的實際處理中，即使有這樣的被搬遷人提出上述要求，搬遷實施單位和法院工作人員也應(yīng)通過講法律、擺政策、說道理來做好被搬遷人的工作，事實證明行之有效，沒有一個被搬遷人堅持到底要求實物安置。

（5）人性化處理

對資不抵債的被搬遷人，其補償款不足以償付債務(wù)的，為促進搬遷，保障被搬遷人基本權(quán)益，做好債權(quán)人的解釋協(xié)調(diào)工作，經(jīng)法院和債權(quán)人同意，保留五項補償給被搬遷人，包括三項獎金（入戶評估獎、簽約獎和騰空獎）、搬遷費和臨時安置費，一般總金額在10萬到20萬之間，因為該五項補償具有人身屬性和基本生活保障的功能，其余款項都由法院查封或執(zhí)行，這樣就人性化處理了這個問題，被搬遷人也就有來簽約并騰空房屋的動力。這種處理方式與上述溫州地方上的會議紀要中被征收人可以得到不超過50萬元的貨幣獎勵的規(guī)定用意是不謀而合的。總的來說，按這套流程做下來，上述這類房屋還是得到了很好的處理，法院和債權(quán)人還是滿意的，取得了很好的效果。

二、抵押房屋的處理

抵押房屋，一般是指房屋有抵押登記，作為為債務(wù)擔(dān)保的抵押物。這類房屋因有抵押權(quán)存在而導(dǎo)致房屋權(quán)利有瑕疵，被征遷人對房屋沒有完全的處分權(quán)，牽涉到抵押權(quán)人、債務(wù)人還有抵押人的權(quán)益，一遇到征遷，導(dǎo)致抵押債務(wù)提前到期，存在如何實現(xiàn)抵押債權(quán)的問題。如何在保障抵押權(quán)人實現(xiàn)優(yōu)先受償權(quán)的同時，又能讓抵押人簽約騰空交房，這是擺在征遷實施單位面前的一個實務(wù)問題，需要我們?nèi)ニ伎继接憽?/p>

（一）抵押房屋處理的相關(guān)法律規(guī)范

1.經(jīng)查詢，抵押房屋處理的相關(guān)法律規(guī)范從國家法規(guī)層面主要有《物權(quán)法》第一百七十四條、第一百七十九條、第一百九十一條和第一百九十五條的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》第三十八條和第五十一條 ，主要的法律精神是要求遇到征遷中抵押房屋的處理，要盡到通知抵押權(quán)人的義務(wù)，另外明確抵押優(yōu)先權(quán)受償范圍覆蓋到補償款。

2.部分地方省市層面在房屋征收相關(guān)法規(guī)中對抵押房屋處置有作相關(guān)規(guī)定，如《南京市國有土地上房屋征收與補償辦法》 第三十二條、《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》第三十八條 、《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第三十九條和《杭州市人民政府關(guān)于進一步貫徹實施<浙江省國有土地上房屋征收與補償條例>的若干意見》（杭州市政府網(wǎng)站征求意見稿）第十五條。

從這些法規(guī)中可以看到征收程序中抵押房屋的處理要點有四：一是承認和保護抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)，抵押權(quán)人對于房屋被征收后的替代物享有優(yōu)先受償權(quán)；二是抵押人和征收實施單位要盡到告知義務(wù)，將房屋被征收的情況告知抵押權(quán)人；三是協(xié)商解除抵押關(guān)系是首選的方式，相關(guān)法規(guī)鼓勵協(xié)商解決；四是協(xié)商不成的，即使房屋被征收，被征收人因征收取得的補償款或安置房，抵押權(quán)人對于補償款有優(yōu)先受償權(quán)，可以對貨幣補償款向公證機關(guān)辦理提存；被征收人選擇安置房的，可以將安置房重新設(shè)定抵押物或辦理期房的預(yù)告登記手續(xù)或者另行提供其他抵押權(quán)人認可的物品或保證為債務(wù)提供擔(dān)保。另外抵押權(quán)人也要同時做好提起訴訟和財產(chǎn)保全的準備。

總的來說，嚴格依法執(zhí)行，還是不大能夠滿足征收實際需求，比如辦理提存，需要公證，整個流程走下來需要很長時間，再比如被征收人選擇安置房的，安置房如果是期房的，連安置地塊建設(shè)規(guī)劃許可都沒辦出，那怎么辦理預(yù)告登記，抵押權(quán)人的權(quán)利沒辦法保障，諸如此類，實際操作起來問題很多。特別是可能導(dǎo)致征收簽約的延遲甚至訴訟，整個項目很有可能就因為這類房屋無法妥善解決而拖延，從而造成重大損失。

（二）征遷主體（實施單位）、抵押權(quán)人、抵押人的利益訴求及沖突

作為征遷主體（實施單位）碰到有抵押的房屋，總是希望抵押人或者債務(wù)人能在簽約前就還清抵押債務(wù)，滌除抵押權(quán)，抵押權(quán)人則督促抵押人或債務(wù)人來清償，往往抵押人在搬遷中是最難做工作的，他會提出諸如不征遷，他的低息按揭貸款可以照常享受，還款期限還很長，其利息損失無法得到補償和無法融資等等問題，更有甚者抵押人資不抵債，房子還被法院執(zhí)行，懷著反正拿不到錢的心態(tài)，就拖著不簽，陷入兩難困境。征遷主體（實施單位）又礙于抵押權(quán)的存在，在未取得抵押權(quán)人的同意下，不敢撥付補償款或安置，這樣就很容易在抵押房屋處理上陷入被動的境地。

所以，抵押房屋的處置就存在法律的規(guī)范與征遷的靈活之間的一個矛盾，怎樣在保障抵押權(quán)人債權(quán)不受損害的情況下，靈活快速處理抵押房屋，提出一個方案讓各利益相關(guān)方滿意，這是擺在征遷主體（實施單位）面前的一道難題。

（三）實踐操作

1.征收程序中的實踐操作

在處理抵押房屋的問題上，征收與搬遷模式是有區(qū)別的，因為征收程序中，就如上面的法律法規(guī)中是有要求的，作為一個法定程序，要經(jīng)得起法律審查，就得在有法規(guī)明確規(guī)定的情況下，依法辦事。深圳、上海、杭州三地的抵押處理規(guī)定應(yīng)該說是在現(xiàn)有法律框架下處理抵押房屋的通行做法，具有一定的代表性。問題就在于，在抵押權(quán)人與抵押人或債務(wù)人協(xié)商不成，達不成協(xié)議或消極對待的情況下，抵押人不簽約，那怎么進行后面的選擇貨幣補償?shù)奶岽娉绦蚧蛘甙仓梅坎挥柁k理權(quán)證呢？就算是對抵押人作出房屋補償決定，這個程序也是漫長的，而征收過程中，征收公告發(fā)布后抵押權(quán)人在房屋已收歸國有的情況下，又如何保障自己的權(quán)益？這一系列的問題都需要解決。

以筆者參與的一個征收項目（被征遷戶365戶，抵押20多戶）分析，基本上是通過深入分析每套抵押房屋的情況，利用各方面的關(guān)系，來做抵押人工作，聯(lián)合抵押權(quán)人特別是債權(quán)銀行來參與談判協(xié)商達成協(xié)議來處理，就是在征收前期就把抵押權(quán)的問題給解決掉，實際操作中倒是沒碰到過需要提存的案例，也沒有提出以安置房作為擔(dān)保物，但是一旦碰到不配合的抵押權(quán)人或者抵押人，問題估計就很棘手了。

2.搬遷程序中的實踐操作

房屋搬遷程序中，以筆者參與的一個搬遷項目為例，主要處理步驟如下。

（1）調(diào)查情況摸底與通知。該搬遷項目位于城區(qū)，搬遷套數(shù)為2598套（包括住宅和非住宅），調(diào)查出來的有抵押登記的房屋為209套，占全部被搬遷戶的8%。抵押權(quán)人分類，涉及抵押權(quán)人21家，其中個人1套，擔(dān)保公司1套，住房公積金1家8套，銀行機構(gòu)18家199套，銀行機構(gòu)所占比例為95.2%。

調(diào)查結(jié)果出來后，搬遷實施單位馬上通知人民銀行及每個抵押權(quán)人，做到通知留痕跡，并召開會議告知抵押房屋即將被征遷的信息和相關(guān)情況，這么做主要是盡到告知義務(wù)。

（2）建立溝通協(xié)調(diào)機制。搬遷實施單位牽頭，請人民銀行、抵押權(quán)人參加會議，共同探討，互通信息，共同做好抵押人或債務(wù)人的提前還款工作。

（3）做好抵押人（被搬遷人）的思想、政策解釋、法規(guī)解釋工作。深入了解抵押人的還款困難和顧慮。比如抵押人提前還款的，一般銀行會收取提前還款違約金，那搬遷實施單位就出面請人民銀行協(xié)調(diào)，商業(yè)銀行同意一律不收取因搬遷提前還款導(dǎo)致的違約金。再比如說抵押人認為原來貸款利率低，因為是首套房按揭貸款，現(xiàn)在再要拿到此類低息貸款已不可能，要求補償損失，那搬遷實施單位就聯(lián)系當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行，推出適合被搬遷戶個性需求的“安置貸”，利率比市場利率優(yōu)惠，來解決這個問題?；咀谥季褪羌钡盅喝酥?，盡可能想辦法解決他的困難。

具體操作方式有如主債務(wù)尚未清償?shù)模捎砂徇w人與被搬遷人、抵押權(quán)人簽訂三方協(xié)議約定相應(yīng)的補償款支付給抵押權(quán)人，并由抵押權(quán)人及時注銷他項權(quán)證；或直接在搬遷人與被搬遷人簽訂的協(xié)議中約定相應(yīng)的補償款由搬遷人支付給抵押權(quán)人，并由抵押權(quán)人及時注銷他項權(quán)證；被搬遷人亦可另行提供抵押權(quán)人認可的擔(dān)保，并由抵押權(quán)人先行注銷他項權(quán)證。

（4）守底線，活處理。筆者所參與的搬遷項目，因為國有土地的房屋評估價值比較高，補償政策到位，故抵押人選擇貨幣補償方式，其補償款基本超過抵押貸款敞口數(shù)額，問題不大，除非該抵押房屋被用于作為企業(yè)大額貸款的抵押物。對于抵押人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的，因安置房價格比較低，故剩余的補償款對于銀行按揭貸款的抵押人來說，償還抵押貸款也基本能夠覆蓋貸款敞口，甚至有多余的補償款。當(dāng)然也不排除全部補償款不夠還貸款的，但這是很少數(shù)的情況。

對于抵押人沒有資金提前還款的情況，在實際處理的過程中，對每一戶抵押人房屋可得補償款情況以及負債情況進行分析，經(jīng)過細致測算，90%左右的抵押人的第一期補償款（全部補償款金額的60%的金額）能覆蓋其抵押債務(wù)。在守住抵押權(quán)人優(yōu)先受償?shù)牡拙€前提下，經(jīng)抵押權(quán)人同意，統(tǒng)一政策，實行分期付款的辦法，由被搬遷人先行簽訂搬遷補償協(xié)議，領(lǐng)取第一期補償款（全部補償款金額的60%）后償還抵押債務(wù)，余下的補償款待抵押債務(wù)清償后，憑清償相關(guān)憑證和抵押注銷憑證辦理余款（全部補償款金額的40%）的支付手續(xù)。即使有第一期補償款還款不夠的，也促使抵押人想辦法先借款或者其他方式來清償債務(wù)，再來拿剩下的補償款。同時該政策在補償協(xié)議中予以明文約定，以促使抵押人依約誠信還款。

通過這種方式，整個項目209套房屋的抵押債務(wù)都得到了比較好的解決，既保障了抵押權(quán)人的利益，也兼顧了抵押人的利益，簡化了抵押房屋的處置程序，降低了處置難度，大力推進了搬遷進程。

三、有關(guān)思考與建議

對于被查封、執(zhí)行房屋的處置，關(guān)鍵點在于征遷主體（實施單位）要與法院建立緊密的溝通協(xié)調(diào)處置機制，并以法院為主導(dǎo)，研究切實可行的方案，征遷主體（實施單位）切忌為盡快完成征遷任務(wù)，擅自處置房屋，這樣做只會得不償失，甚至?xí)蛔坟?zé)。另外前文中提到的溫州地方上的會議紀要很有借鑒意義，其他地區(qū)可以學(xué)習(xí)參考，在實踐中探索行之有效的操作方法。

對于有抵押登記的房屋處理，在堅持保障抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)的前提下，是否可以嘗試一些法規(guī)規(guī)定以外的處理方式，比如參照物權(quán)法第一百九十一條第二款的規(guī)定，被征遷人簽約選擇貨幣補償方式的，但又不愿意清償?shù)盅簜鶆?wù)的，由征遷主體用補償款直接代為清償。再比如可以探索由征遷主體提供保證擔(dān)保的方式為抵押人提供保證，因為征收主體在實踐中多為國有平臺公司，具有政府背景，抵押人在堅持選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的情況下，由該類公司提供保證，抵押權(quán)人的債務(wù)就能得到有效保障，待被征遷人取得安置房后尤其是期房后，保證關(guān)系終止，安置房作為抵押物為債務(wù)提供擔(dān)保。

綜上所述，正是因為現(xiàn)有法規(guī)對房屋搬遷模式存在空白，并且對如何處理權(quán)利受限房屋如被查封、執(zhí)行房屋和有抵押登記的房屋規(guī)定甚少，才給予了基層實踐發(fā)揮自己主觀能動性的空間，征遷主體、法院本著恪守法律基本原則，以實事求是、具體問題具體分析的態(tài)度去創(chuàng)造性分析解決問題，這是項目實踐探索的意義，希望能對征遷實踐有所裨益。