楊顯濱

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海200444）

自從1906年挪威極地探險家羅爾德·阿蒙森（Roald Amundson）成功穿越西北航道后，西北航道的原有平靜被打破，各國開始就西北航道通航可能帶來的潛在利益展開角逐，其中西北航道的實際控制國加拿大和北極沿岸國美國之間的海洋權(quán)益爭端尤為突出。加拿大認為，西北航道是其“歷史性水域”（Historic Waters），屬于“歷史性內(nèi)水”（Historic Internal Water），加拿大對西北航道擁有主權(quán)，未經(jīng)許可，其他國家不能經(jīng)由西北航道航行。美國認為，西北航道是用于國際航行的海峽，其他國家享有過境通行權(quán)。美國的主張雖存在些許瑕疵，但相對于加拿大的“歷史性內(nèi)水”主張，更為合理，得到部分國家的積極響應(yīng)。此種境遇下，加拿大在1970年頒布《北極海域污染預(yù)防法案》（the Arctic Waters Pollution Prevention Act，以下簡稱：AWPPA），其核心主張在第三次聯(lián)合國海洋法會議上通過的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱：《公約》）第234條的冰封區(qū)域條款中得以體現(xiàn)。該條款賦予加拿大特殊的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，不受一般國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制?？墒?，關(guān)于冰封區(qū)域條款具體如何適用，該條款能否適用于領(lǐng)海，加拿大制定相關(guān)法律和規(guī)章的權(quán)利是否應(yīng)受到一定程度的限制，西北航道的法律地位能否影響冰封區(qū)域條款的適用，加拿大對西北航道的實際管控權(quán)與專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由是否存在沖突、是否存在剩余權(quán)利的歸屬，等等問題，《公約》的表述是不清晰的。另外，我國作為西北航道的利益攸關(guān)國、近北極國、北極理事會觀察員國，如何解釋冰封區(qū)域條款及何以對其適用問題進行回應(yīng)，并力爭得到國際社會的認可，亦是國際法學(xué)界關(guān)注的焦點，故研究冰封區(qū)域條款在西北航道的適用具有重大的理論與實踐意義。

一、冰封區(qū)域條款解釋和適用問題的緣起

在全球氣候變暖之前，包括西北航道在內(nèi)的整個北極航線處于冰封狀態(tài)，沒有太多成功的通航記錄，因航行、捕撈、海難、事故、軍事演習(xí)等引發(fā)的環(huán)境污染問題非常少，賦予沿海國“額外權(quán)利”的冰封區(qū)域條款自無存在的必要。隨著冰雪逐步消融，西北航道開啟便于航行之勢，船只穿越西北航道的實例開始增多，加拿大開始擔(dān)心其對整個北極群島及相關(guān)水域的控制權(quán)可能受到?jīng)_擊，以保護北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)為由出臺AWPPA，旨在加強對西北航道的實際管控。在聯(lián)合國第三次海洋法會議上，經(jīng)過加拿大的努力和游說，加拿大在AWPPA中的主張成功進駐《公約》第234條，形成冰封區(qū)域條款，進而引發(fā)了加拿大和其他北極沿岸國家及北極域外國家的相關(guān)海洋權(quán)益之爭。

（一）西北航道的航行實踐催生AWPPA

西北航道始于白令海峽，經(jīng)由楚科奇海、波弗特海穿越加拿大北極群島，到達巴芬灣，止于戴維斯海峽。1906年挪威極地探險家羅爾德·阿蒙森乘坐單桅帆船經(jīng)過3年的艱難航行成功穿越西北航道，打破了西北航道作為冰封區(qū)域無法通航的歷史。此種境遇下，加拿大運用“扇形理論”對航道內(nèi)的陸地和島嶼宣示主權(quán)，以映射整個北極群島的陸地和海洋權(quán)利，但未涵攝西北航道水域本身，這并未得到包括美國在內(nèi)的國際社會的認可。①Luke R.Peterson.International Strait or Internal Waters？The Navigational Potential of the Northwest Passage.PROCEEDINGSOF THE MARINE SAFETY COUNCIL，Vol.66，No.2，2005.1969年，美國埃克森美孚石油公司（Exxon Mobil Corporation）派遣超級郵輪“曼哈頓號”（Manhattan）試航西北航道，旨在測試西北航道進行商業(yè)性航行的可能性，美國政府和?？松梨谑凸臼孪炔]有主動向加拿大政府尋求許可，加拿大政府在得到“曼哈頓號”即將起航的消息后，先發(fā)制人地給予“曼哈頓號”以航行許可。②Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.44～45.“曼哈頓號”的航行給加拿大政府傳遞了一個清晰的信號——外國船只會有時使用西北航道，加拿大難以駐扎軍隊對其進行管控。在加拿大政府的授意下，一些國際法律師經(jīng)過反復(fù)商討，一致認為不能在法律主張上直接與美國抗衡，退而求其次，他們找到了一個間接卻成功的方法，即以西北航道脆弱的生態(tài)系統(tǒng)入手，結(jié)合20世紀(jì)60年發(fā)生的系列海上石油泄漏事件，加拿大在1970年頒布了AWPPA，《公約》第234條的冰封區(qū)域條款初見雛形。③Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.46.

（二）AWPPA成就了《公約》冰封區(qū)域條款

AWPPA賦予加拿大對北極沿岸100海里內(nèi)航行的所有船舶施以嚴格的安全和環(huán)境要求，超越了當(dāng)時國際法賦予沿海國的權(quán)利。因為1964年9月10日生效的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》雖未限定領(lǐng)海的具體寬度，可是依據(jù)其第24條第2款關(guān)于“毗連區(qū)自測定領(lǐng)海寬度之基線起算，不得超出十二海里”的規(guī)定，《公約》未賦予沿海國超過12海里的海洋權(quán)利，畢竟專屬經(jīng)濟區(qū)是第三次聯(lián)合國海洋法會議的產(chǎn)物，而非第一次聯(lián)合國海洋法會議的產(chǎn)物。④聯(lián)合國第一次海洋法會議通過了《毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《公海捕魚與養(yǎng)護生物資源公約》四個公約。為了得到國際社會的認可，加拿大建議政府間海事協(xié)商組織就AWPPA進行立法，⑤政府間海事協(xié)商組織為國際海事組織（IMO）的前身，于1959年1月6日至19日在倫敦召開的第一屆公約國全體會議上正式成立，是聯(lián)合國的一個專門海事機構(gòu)。但該提議遭到受到美國等國家和相關(guān)組織的強烈反對，他們聲稱：“加拿大對公海無權(quán)實施專屬的污染和資源管轄權(quán)，否則其他國家也可以基于其他無論是合理或不合理的目的對公海行使管轄權(quán)，可依據(jù)國際法都是無效的?！雹轜illiam Y.Kim.Global Warming Heats up the American-Canadian Relationship:Resolving the Status of the No-rthwest Passage under International Law.Can.-U.S.L.J.，Vol.38，No.1～2，2013.

《公約》第234條規(guī)定：“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂，……”此即冰封區(qū)域條款。遵循文義解釋，該條“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形”的規(guī)定適用于南北極，該條中“專屬經(jīng)濟區(qū)”、“海洋”、“海洋環(huán)境污染”等措辭則排除了冰封區(qū)域條款對南極大陸的適用，主要針對的是包括西北航道在內(nèi)的北極地區(qū)。據(jù)此，AWPPA的國際法地位隨著《公約》第五部分專屬經(jīng)濟區(qū)制度的誕生及第234條冰封區(qū)域條款的設(shè)置而得以確立，加拿大政府開始應(yīng)用冰封區(qū)域條款加強對西北航道的管控，以防止、減少和控制海洋環(huán)境污染為名，對過往船只進行監(jiān)控、強制領(lǐng)航、收費，這就嚴重侵害了其他國家的過境通行權(quán)，引起了國際社會的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。

二、西北航道法律地位對冰封區(qū)域條款適用的影響

對于西北航道的法律地位，加拿大和美國各執(zhí)一詞，加拿大主張西北航道是其“歷史性內(nèi)水”，其他國家無過境通行權(quán)，美國則主張西北航道是用于國際航行的海峽，其他國家有過境通行權(quán)，國際法學(xué)界亦有類似爭論?！豆s》第234條規(guī)定的冰封區(qū)域條款主要適用于特定氣候條件下的沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)，無論西北航道是加拿大的“歷史性內(nèi)水”，還是用于國際航行的海峽，冰封區(qū)域條款都沒有適用的余地和空間，這似乎阻斷了冰封區(qū)域條款在西北航道的適用之路。據(jù)此，學(xué)界對西北航道的法律地位進行了深入探究，繼而對冰封區(qū)域條款能否適用于西北航道進行詮釋。

（一）西北航道的法律地位爭鋒

加拿大認為，西北航道是其“歷史性水域”，并且是“歷史性內(nèi)水”，其對西北航道擁有完全主權(quán)，其他國家在西北航道無過境通行權(quán)和無害通過權(quán)?！巴荒崴购屠葋喆箨懠軇澖绨浮笔菄H法院應(yīng)用“歷史性水域”作為裁決依據(jù)的典型案例之一，也是加拿大用來支持“歷史性水域”主張的主要國際判例，但值得注意的是，此權(quán)利主張是以“長期和平而持續(xù)地行使主權(quán)而得到其他國家長時間的默認”為前提的，⑦王譯林：《北極航道法律地位研究》，上海交通大學(xué)出版社2014年版，第21頁。加拿大是否具備這些條件值得考問。美國多次指出，西北航道是用于國際航行的海峽，其他國家按照《公約》第38條的規(guī)定享有過境通行權(quán)，可以“專為……繼續(xù)不停和迅速過境的目的而行使航行和飛越自由”，加拿大無權(quán)干涉。⑧李志文、高俊濤：《北極通航的航行法律問題探析》，《法學(xué)雜志》2010年第11期。不過，有學(xué)者稱：“美國已經(jīng)接受了AWPPA，因為它在某種程度上建議懸掛美國國旗的商船遵循這些法律條款。然而，這個建議是否構(gòu)成對加拿大觀點的接受仍然是不清楚的?！雹酠ichael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.47.代表美國參與《公約》第234條談判的邁阿密大學(xué)教授Bernard Oxman堅持認為，該條不適用于用于國際航行的海峽，因為該問題從未被與會代表明確探討過。⑩See，Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.47.渥太華大學(xué)教授Don McRae卻認為，不能清楚地說明《公約》第234條適用于用于國際航行的海峽的事實表明，與會代表不認為西北航道是用于國際航行的海峽。See Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.48.

若西北航道的法律屬性是用于國際航行的海峽，依據(jù)《公約》第三部分規(guī)定的用于國際航行的海峽制度，加拿大不應(yīng)用嚴格的環(huán)境法律和規(guī)章加以控制，否則會偏離《公約》第234條的立法宗旨，也與《公約》第三部分規(guī)定的用于國際航行的海峽的過境通行權(quán)制度相悖。冰封區(qū)域條款適用西北航道的前提條件是，西北航道被界定為用于國際航行的海峽，否則對冰封區(qū)域條款是否適用于國際航行的海峽進行爭議是一個誤區(qū)。因此，爭議的消解首先要解決西北航道的國際法律地位問題，即西北航道是加拿大的內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)，還是用于國際航行的海峽或者公海，進而才能討論是否許可通行或禁止通行、無害通過、過境通行、航行自由等國際法問題。撇開西北航道的國際法律地位空談冰封區(qū)域條款是否適用于國際航行的海峽是一個誤區(qū)，以此得出的冰封區(qū)域條款能否適用西北航道的結(jié)論是荒謬的、站不住腳的。

加拿大管控西北航道的一個理論依據(jù)是稱其為“歷史性水域”，“歷史性水域”包括“歷史性內(nèi)水”、“歷史性領(lǐng)?！保℉istoric Territorial Sea）、“歷史性海峽”（Historic Strait）、“歷史性海灣”（Historic Bay）等，《公約》第16條第6款、第298條第1款（a）提到“‘歷史性’海灣”，尚未涉及其他種類“歷史性水域”。國際法院在“挪威漁業(yè)案”中指出，“歷史性水域視為內(nèi)水，但假如沒有一項歷史權(quán)利存在的話，也就沒有了歷史性水域的特征”，See I.C.J.Reports 1951，pp.130.因此“歷史性權(quán)利是歷史性水域和歷史性海灣的權(quán)利依據(jù)和理論基礎(chǔ)”。高志宏：《“歷史性權(quán)利”考》，《江蘇社會科學(xué)》2015年第3期。加拿大聲稱，因紐特人在歷史上對包括海冰在內(nèi)的整個北極群島進行占有而享有歷史性權(quán)利，但尚未得到國際社會的認可。William Y.Kim.Global Warming Heats up the American-Canadian Relationship:Resolving the Status of the Nort-hwest Passage under International Law.Can.-U.S.L.J.，Vol.38，2013.加拿大援引國際法院在“西撒哈拉案”中的建設(shè)性意見，稱長期占有和使用土地的游牧民族可以對土地主張權(quán)利，而因紐特人對北極航道海冰及航道本身的長期占有和使用故加拿大對其享有“歷史性權(quán)利”（Historic Title），故該區(qū)域為“歷史性水域”。Western Sahara，Advisory Opinion，1975 I.C.J.2，8-9（Oct.16）.實際上，海冰具有多變性，與陸地的確定性截然不同，海冰與陸地顯然不能同等看待，將“西撒哈拉案”的裁判意見援引、適用于西北航道招致的詬病頗多。國際法院在“西撒哈拉案”中并沒有明確游牧民族可以獲得什么樣的權(quán)利，西班牙與當(dāng)?shù)夭柯涫最I(lǐng)通過協(xié)議將奧德奧羅納入保護范圍，并未提及通過先占取得無主土地的主權(quán)?？琢罱埽骸额I(lǐng)土爭端成案研究》，社會科學(xué)文獻出版社2016年版，第126頁。依據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條，司法判例可以“作為確定法律原則之補助資料”，國際法院在條件成就時可以適用“西撒哈拉案”所確立的原則來解決國際爭端，不過該案的裁判對象是陸地，而非海冰和航道，難以適用于西北航道爭端，亦無法為加拿大的“歷史性水域”主張?zhí)峁﹪H法依據(jù)。

（二）西北航道法律地位掣肘冰封區(qū)域條款的適用

既然加拿大的“歷史性水域”主張成立，西北航道為其內(nèi)水，其為何又制定AWPPA，通過《公約》第234條將冰封區(qū)域條款適用于西北航道呢？遵照《公約》第234條的規(guī)定，冰封區(qū)域條款的適用限于專屬經(jīng)濟區(qū)，而非內(nèi)水，加拿大的“歷史性水域”主張顯然與其在西北航道適用冰封區(qū)域條款的現(xiàn)實做法相矛盾。由此可見，西北航道不是加拿大的“歷史性水域”，其他國家在西北航道航行無須經(jīng)過加拿大的許可。值得思考的是，其他國家在西北航道航行依據(jù)的是何種權(quán)利，是無害通過權(quán)、過境通行權(quán)還是專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由權(quán)，抑或公海航行自由權(quán)？美國認為，西北航道是用于國際航行的海峽，其大部分海域可構(gòu)成用于國際航行的海峽，其他國家享有過境通行權(quán)，其余部分航道由于難以滿足地理基準(zhǔn)，不屬于可用于國際航行的海峽。《公約》第37條規(guī)定，過境通行權(quán)適用于“在公海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的一個部分和公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)的另一部分之間的用于國際航行的海峽”，由此框定了識別用于國際航行的海峽的兩個基準(zhǔn)：一是位于公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)和公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)之間；二是用于國際航行。從地理位置上看，西北航道兩端連接著北冰洋公海和專屬經(jīng)濟區(qū)，符合第一個基準(zhǔn)，國際社會對此爭議不大。郭培清：《北極航道的國際問題研究》，海洋出版社2009年版，第150頁。關(guān)鍵是第二個基準(zhǔn)，《公約》第37條所表述的“用于國際航行”，存在“已用于國際航行”與“可用于國際航行”兩種解釋：“已用于國際航行”基準(zhǔn)立足于過去；“可用于國際航行”立足于現(xiàn)在和未來。白佳玉：《北極航道利用的國際法問題研究探究》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第6期。在“科孚海峽案”的裁判中，國際法院依據(jù)北科孚海峽21個月近3000艘船只的航行量，視北科孚海峽為用于國際航行的海峽。The Corfu Channel Case（U.K.and N.Ir.v.Alb.），1949 I.C.J.4（Apr.9）.有學(xué)者對此提出異議，稱《公約》制定時并未考慮到西北航道未來氣候變化的情況，故不應(yīng)固守“科孚海峽案”“已用于國際航行”的基準(zhǔn)，而應(yīng)采納“可用于國際航行”基準(zhǔn)。James CKraska.The Law of the Sea Conventional and the Northwest Passage.Defense Requirements for Cana-da’s Arctic，Vim Paper 2007.因為隨著全球氣候變暖，西北航道冰雪日趨消融，西北航道逐步打開，船只通航將成為事實，《公約》及國際法院裁判應(yīng)當(dāng)進行適時調(diào)整與更新。加拿大以西北航道在歷史上航行量小為由，主張采用“已用于國際航行”基準(zhǔn)，聲稱西北航道史上為數(shù)不多的航行難以契合“已用于國際航行”基準(zhǔn)，它的航行量遠遠低于北科孚海峽，故西北航道不是用于國際航行的海峽，其他國家無過境通行權(quán)。然而，國際法院當(dāng)時的解釋是，援引航行量數(shù)據(jù)僅說明北科孚海峽“已用于國際航行”，并無要求一個國際海峽須擁有一定的航行量才具備用于國際航行的海峽的法律地位，顯然加拿大的主張不能圓滿自足。有學(xué)者提議，應(yīng)著眼西北航道的現(xiàn)狀，奉行“可用于國際航行”基準(zhǔn)，理由是西北航道已逐步開通，縱然其在歷史上很少用于國際航行，但客觀上已具備“可用于國際航行”的基準(zhǔn)。據(jù)此，除部分海峽地理基準(zhǔn)存在瑕疵外，西北航道上大部分海峽滿足了《公約》第37條規(guī)定的地理基準(zhǔn)和功能基準(zhǔn)兩個基準(zhǔn)，屬于用于國際航行的海峽，而非專屬經(jīng)濟區(qū)，應(yīng)當(dāng)排除冰封區(qū)域條款在西北航道部分水域的適用。用于國際航行的海峽與專屬經(jīng)濟區(qū)有一定關(guān)聯(lián)，如專屬經(jīng)濟區(qū)與公海之間的國際海峽、專屬經(jīng)濟區(qū)與專屬經(jīng)濟區(qū)之間的國際海峽，但它們均不屬于專屬經(jīng)濟區(qū)本身，冰封區(qū)域條款在該海洋區(qū)域沒有適用的余地。

當(dāng)然，加拿大聲稱西北航道是其“歷史性內(nèi)水”，權(quán)利主張范圍并非包括西北航道的所有海洋區(qū)域，內(nèi)水之外屬于專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域依然存在?？v然加拿大的主張成立，屬于“歷史性內(nèi)水”部分的西北航道海洋區(qū)域，冰封區(qū)域條款無適用余地；反之，對非內(nèi)水范圍內(nèi)的、屬于專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域，在其他條件成就的前提下，冰封區(qū)域條款仍有適用的空間，故西北航道法律地位對冰封區(qū)域條款適用的影響是存在的、不容忽視的。另外，美國政府也多次表示，西北航道的部分海洋區(qū)域由于地理原因難以構(gòu)成用于國際航行的海峽，Sean Fahey.Access Control:Freedom of the Seas in the Arctic and theRussian Northern Sea RouteRegime.Harv.Nat’l Sec.J.，Vol.9，No.2，2018.若該部分海洋區(qū)域位于加拿大專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的冰封區(qū)域，且氣候特別嚴寒和一年中大部分時期處于冰封狀態(tài)，則冰封區(qū)域條款仍可以進行適用。故而在西北航道部分海洋區(qū)域被界定為加拿大內(nèi)水和用于國際航行的海峽的情況下，得出冰封區(qū)域條款全然不能在西北航道適用的結(jié)論是武斷的。

三、冰封區(qū)域條款在西北航道專屬經(jīng)濟區(qū)的適用限度

事實上，冰封區(qū)域條款的適用受“位于專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”和“屬于特別嚴寒氣候和一年中大部分時候處于冰封情形”等條件的限制。至于冰封區(qū)域條款適用專屬經(jīng)濟區(qū)是否適用于包括專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)海，仍然存在爭議。加拿大任意把環(huán)境保護區(qū)擴展到200海里專屬經(jīng)濟區(qū)之外，嚴重妨害了其他國家的航行自由與安全。

（一）專屬經(jīng)濟區(qū)寬度的限制

《公約》第57條規(guī)定：“專屬經(jīng)濟區(qū)從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過二百海里?！边@就適當(dāng)限制了沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的寬度。綜觀加拿大對西北航道的管控實踐，以AWPPA為依據(jù)，運用《公約》第234條的冰封區(qū)域條款，把環(huán)境保護區(qū)擴展到200海里專屬經(jīng)濟區(qū)之外，逾越了對冰封區(qū)域條款文義解釋得出的可控范圍?？v然冰封區(qū)域條款在本質(zhì)上把AWPPA項下的加拿大的主張納入國際法典，容許鄰近“一年中大部分時間冰封的情形對航行造成障礙或特別危險”海洋區(qū)域的國家可以采取適當(dāng)措施，諸如制定嚴于沿海國按照《公約》的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與專屬經(jīng)濟區(qū)制度不相抵觸的一般法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只對冰封區(qū)域海洋環(huán)境的污染，Michael Sternheim.Regulating the Northwest Passage.Loy.Mar.L.J.，Vol.10，No.1，2011.可是，從冰封區(qū)域條款的文義解釋看，冰封區(qū)域條款把沿海國的此類特權(quán)限制在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，也就是“不應(yīng)超過二百海里”的冰封區(qū)域。加拿大以冰封區(qū)域條款為借口，在西北航道強制實施AWPPA，把環(huán)境保護區(qū)擴展到200海里專屬經(jīng)濟區(qū)之外，是對冰封區(qū)域條款的濫用，其理應(yīng)把環(huán)境保護區(qū)限制在200海里以內(nèi)，以切合《公約》第57條和第234條的立法意旨，維護其他國家在西北航道的航行自由。

（二）領(lǐng)海適用禁止原則的限制

從《公約》第234條的字面加以理解，冰封區(qū)域條款的適用范圍限于“專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”，對此學(xué)界爭議不大。依照《公約》第57條的規(guī)定，專屬經(jīng)濟區(qū)從領(lǐng)?；€起算不超過200海里，那么冰封區(qū)域條款是否還適用從領(lǐng)?；€起算不超過12海里的被包含在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)海，須作進一步探討。倘若冰封區(qū)域條款適用范圍關(guān)乎領(lǐng)海，則意味著加拿大在西北航道的權(quán)利增大，其他國家在領(lǐng)海所享有的無害通過權(quán)可能因加拿大行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)而受到影響。反之，其他國家在領(lǐng)海享有無害通過權(quán)，在領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)受到加拿大與環(huán)境有關(guān)的法律和規(guī)章的限制。有學(xué)者認為，《公約》第234條關(guān)于“專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”的規(guī)定表明，冰封區(qū)域條款僅適用領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)，與領(lǐng)海無關(guān)。Sean Fahey.Access Control：Freedom of the Seas in the Arctic and theRussian Northern Sea RouteRegime.Harv.Nat’l Sec.J.，Vol.9，No.2，2018.領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)是兩個不同的海洋區(qū)域，盡管領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)皆由領(lǐng)海基線起算，在既劃定領(lǐng)海，又劃定專屬經(jīng)濟區(qū)的情況下，專屬經(jīng)濟區(qū)與領(lǐng)海存在重合，《公約》的此種制度設(shè)計，主要顧及某些沿海國僅劃定領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)的情況。一旦沿海國同時劃定領(lǐng)海和經(jīng)濟專屬區(qū)，沿海國對領(lǐng)海享有主權(quán)，對專屬經(jīng)濟區(qū)則享有《公約》第56條項下的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，它們的權(quán)利位階顯然是不同的，若冰封區(qū)域條款同時適用領(lǐng)海和領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)，則意味著把領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)的地位等同對待，是對《公約》的公然違背，故冰封區(qū)域條款禁止適用于領(lǐng)海。此外，有學(xué)者認為，依照冰封區(qū)域條款，即使“沿海國被賦予的權(quán)力高于其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)，但不超過沿海國在其領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán)，亦即領(lǐng)海內(nèi)的限制性規(guī)則對該條款也同樣適用”。劉惠榮、李浩梅：《北極航行管制的法理探討》，《國際問題研究》2016年第6期。也就是說，冰封區(qū)域條款賦予沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)享有不高于領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán)，但仍然把專屬經(jīng)濟區(qū)和領(lǐng)海分而論之，并沒有因為冰封區(qū)域條款授予沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)比擬行使領(lǐng)海管轄權(quán)而主張冰封區(qū)域條款適用于領(lǐng)海，其適用仍限定于領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)。

另有學(xué)者認為，冰封區(qū)域條款不限于領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)，尚包括領(lǐng)海，意味著其他國家船只在領(lǐng)海的無害通過權(quán)可能遭受沿海國環(huán)境法律和規(guī)章的限制。Donat Pharand.The Arctic Waters and the Northwest Passage:A Final Revisit.Ocean Development and Interna-tional Law，Vol.38，No.1-2，2007.此種觀點顯然與《公約》把領(lǐng)海制度放在第二部分、專屬經(jīng)濟區(qū)制度放在第五部分分別論述的做法相左，也與《公約》第234條的文義解釋大相徑庭，未得到國際社會的認可。世界各國應(yīng)奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則，把冰封區(qū)域條款在西北航道的適用范圍限制在領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)，防止加拿大濫用冰封區(qū)域條款限制其他國家在其領(lǐng)海的無害通過權(quán)。奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則，有利于澄清這樣的事實：領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)作為不同的海洋區(qū)域，沿海國對其享有的權(quán)利是迥異的。“領(lǐng)海屬于國家領(lǐng)土。沿海國對領(lǐng)海享有主權(quán)，這一主權(quán)及于領(lǐng)海的上空、水域及其海床和底土?！鄙劢颍骸秶H法》（第五版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2014年版，第134頁。至于專屬經(jīng)濟區(qū)，沿海國享有的主要是主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，映射冰封區(qū)域條款適用所產(chǎn)生的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，沿海國主要行使的是“以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽钡墓茌牂?quán)。故而，奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則尤為重要，若主張冰封區(qū)域條款同時適用于領(lǐng)海和領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟區(qū)，便混淆了沿海國對不同海洋區(qū)域享有的權(quán)利，將不同的權(quán)利趨同化，違背了《公約》的根本宗旨。

（三）氣候條件的限制

《公約》第234條關(guān)于“一年中大部分時候冰封的情形”的表達是對沿海國環(huán)境保護區(qū)的又一限制，亦是沿海國適用該條款的限制。隨著全球氣候變暖，西北航道冰雪開始消融，西北航道呈現(xiàn)逐步開啟之勢。2007年9月歐洲航天局報道，北極冰雪覆蓋面積達到了近30年來的最低點，西北航道的冰雪消退盡管沒有達到持續(xù)通航的程度，但已經(jīng)完全無冰，西北航道已經(jīng)開啟，專家預(yù)測自2050年到2100年整個北冰洋將在夏季處于無冰狀態(tài)。Molly Watson.An Arctic Treaty:A Solution to the International Dispute Over the Polar Region.Ocean&Coastal L.J.，Vol.14，2008.這樣的話，西北航道恐難迎合“一年中大部分時候冰封的情形”，加拿大應(yīng)無設(shè)置特殊環(huán)境保護區(qū)的額外法律權(quán)利，其在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)僅享有《公約》第56條規(guī)定的沿海國應(yīng)當(dāng)享有的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。在歐洲航天局報道西北航道夏季呈現(xiàn)完全無冰狀態(tài)之前，媒體多次報道有加拿大之外的船舶多次穿越西北航道，事實上過境西北航道的外國船只數(shù)量沒有超過3位數(shù)，顯然難以引起國際社會和學(xué)界的廣泛關(guān)注。John Roach.Arctic Melt Open Northwest Passage.Nat’l Geographic News，2007-9-17（3）.因為根據(jù)“科孚海峽案”，有學(xué)者認為，“一年有3000艘船只的海上通航量的海峽才是有用的”，See The Corfu Channel Case（U.K.and N.Ir.v.Alb.），1949 I.C.J.4（Apr.9）.而當(dāng)時國際法院援引北科孚海峽21個月近3000艘船只過境，僅說明北科孚海峽已經(jīng)用于國際航行，而沒有闡明海上通航量對認定一個用于國際航行的海峽有何種影響。歷史上，西北航道被厚厚的冰雪覆蓋，通航需要破冰船引航，且存在巨大的安全隱患，持續(xù)通航條件難以保障，連接太平洋和大西洋的主要通道是巴拿馬運河，所以《公約》以氣候為條件許可加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款制定相關(guān)的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制過境西北航道的船只在其專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟓h(huán)境造成的污染。Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.48～51.

一個由《北極氣候影響評估》提出的2004年的研究表明，該地區(qū)的溫度從20世紀(jì)50年代以來已經(jīng)上升了平均2到4攝氏度。這個研究也對北極氣候的持續(xù)性改變進行了預(yù)測，隨著冬季沿岸和海洋溫度的上升，估計北極氣溫直到2090年都會持續(xù)上升。Susan Joy Hassol.Impacts of a Warming Arctic:Arctic Climate Impact Assessment.England:Cambridge University Press，2004.pp.8～12.這意味著賦予加拿大“額外權(quán)利”的冰封區(qū)域條款的具體適用具有不確定性，西北航道涉及的區(qū)域較廣，冰雪分布量存在差異，且冰情時刻處于變動之中，有些區(qū)域可能符合“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候處于冰封的情形”，有些區(qū)域則不符合。故冰封區(qū)域條款在西北航道的適用不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)建立一套約束機制，在扼制加拿大濫用冰封區(qū)域條款的同時，適當(dāng)保護其他國家的海洋權(quán)益。滿足上述氣候條件的相關(guān)西北航道海洋區(qū)域適用冰封區(qū)域條款，原則上亦適用加拿大以此為依據(jù)制定的合乎或高于一般國際規(guī)則的相關(guān)法律和規(guī)章，否則，冰封區(qū)域條款不適用于西北航道，加拿大的相關(guān)法律和規(guī)章對其他國家沒有拘束力，其他國家在加拿大的相關(guān)專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有《公約》第56條賦予的航行自由權(quán)，加拿大無權(quán)以AWPPA等法律和規(guī)章為由進行非法干涉。參見陳敬根：《北極航道“特殊條約規(guī)制型海峽模式”的治理與構(gòu)建》，《政法論叢》2017年第4期。這樣，加拿大在環(huán)境方面對專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的西北航道只享有《公約》第56條第1條規(guī)定的“海洋環(huán)境的保護和保全”的管轄權(quán)，不享有冰封區(qū)域條款賦予沿海國對其專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域海洋環(huán)境保護的“額外權(quán)利”，其以“額外權(quán)利”為依據(jù)制定的相關(guān)法律和規(guī)章也就失去了拘束其他國家的效力。

四、冰封區(qū)域條款適用西北航道專屬經(jīng)濟區(qū)與現(xiàn)行相關(guān)國際法律制度的沖突

冰封區(qū)域條款可以適用于西北航道已成為國際社會的共識，可是加拿大逾越《公約》第234條對冰封區(qū)域條款適用設(shè)置的條件，肆意制定嚴于一般國際規(guī)則的環(huán)境法律和規(guī)章，限制其他國家在西北航道的航行自由，危及航行安全，嚴重違反適當(dāng)顧及原則，因此，應(yīng)如何適當(dāng)限制冰封區(qū)域條款在西北航道上的適用，引起了各方的極大關(guān)注。

（一）冰封區(qū)域條款的西北航道適用與專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由的沖突

遵照《公約》第234條冰封區(qū)域條款的規(guī)定，“沿海國有權(quán)制定非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?，旨在保護北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，防止環(huán)境污染對北極造成嚴重損害或無可挽回的擾亂。西北航道屬于“一年中大部分時候冰封的情形”，加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款制定了嚴于一般國際規(guī)則的環(huán)境法律和規(guī)章，以對西北航道進行環(huán)境保護為由，要求穿越西北航道的船只必須事先得到許可，并強制引航、登臨檢查、收費等，以實現(xiàn)對西北航道的全面管控，無視其他國家的航行與飛越自由。AWPPA等法律和規(guī)章作為國內(nèi)法“無法改變條約法的一般認識，除非國內(nèi)法的這種特殊規(guī)定已經(jīng)獲得其他國家以篤信法律一樣的法律確信并經(jīng)歷了反復(fù)的國家實踐”。同前注，白佳玉文。冰封區(qū)域條款賦予沿海國采取“非歧視性的法律和規(guī)章”以防止“專屬經(jīng)濟區(qū)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?，其實質(zhì)是賦予冰封區(qū)域沿海國行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)制定相關(guān)法律和規(guī)章，并無授權(quán)沿海國家隨意制定嚴于一般國際規(guī)則的法律和規(guī)章以限制其他國家在西北航道航行，亦不存在認可沿海國有權(quán)利用冰封區(qū)域條款控制西北航道的宗旨。《公約》第58條規(guī)定，所有國家在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有《公約》第86條所指稱的航行和飛越自由，僅受和平目的、適當(dāng)顧及原則、沿海國法律和規(guī)章的限制。加拿大無權(quán)以冰封區(qū)域條款為由，在國際社會大肆推行AWPPA等法律和規(guī)章，其作為國內(nèi)法對其他國家航行自由無約束力，其他國家在加拿大專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域享有航行與飛越自由，除非航行引發(fā)的海洋環(huán)境污染“可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”而適用冰封區(qū)域條款對航行自由進行必要限制。雖然加拿大認為，《公約》第58條亦授予其在專屬經(jīng)濟區(qū)制定與環(huán)境有關(guān)的法律和規(guī)章的權(quán)利，但是其應(yīng)遵循的條件是法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)按照《公約》的規(guī)定和其他國際法規(guī)則來制定，不得與國際法上的專屬經(jīng)濟區(qū)制度相抵觸。縱觀加拿大環(huán)境保護區(qū)內(nèi)的相關(guān)國內(nèi)立法，涉及諸多與環(huán)境保護無關(guān)的、妨害航行與飛越自由的規(guī)定，是對《公約》及一般國際航行規(guī)則的違反，并與《公約》第58條相抵觸，是無效的，其他國家沒有遵守的義務(wù)。故而，冰封區(qū)域條款在西北航道的適用，基于加拿大國內(nèi)法律和規(guī)章的任意擴張，與專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由制度存在嚴重沖突。事實上，《公約》第五部分的專屬經(jīng)濟區(qū)制度和第十二部分的海洋環(huán)境的保護和保全制度作為《公約》的重要組成部分，二者在效力序位是并列的、等位的。冰封區(qū)域條款無優(yōu)先于專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由之特權(quán)，其他國家在西北航道的航行自由權(quán)理應(yīng)受到尊重，除非航行有害于冰封區(qū)域的海洋環(huán)境，“可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”。

（二）冰封區(qū)域條款的西北航道適用與專屬經(jīng)濟區(qū)適當(dāng)顧及原則的沖突

《公約》第234條規(guī)定，沿海國在冰封區(qū)域制定的“法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行”。它是適當(dāng)顧及原則的體現(xiàn)，彰顯了《公約》對航行自由的重視和關(guān)注?！豆s》第56條第2款規(guī)定，“沿海國……應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)”，亦是對適當(dāng)顧及原則的關(guān)切。另外，《公約》第58條第3款和第87條第2款也涉及適當(dāng)顧及原則的表述。1958年《公海公約》把“適當(dāng)顧及”表述為“reasonable regard”，《公約》把“適當(dāng)顧及”表述為“due regard”，兩者雖存在一定差異，但功能和意義卻大同小異，中文譯為“合理的、適當(dāng)?shù)摹?。參見張衛(wèi)華：《專屬經(jīng)濟區(qū)中的“適當(dāng)顧及”義務(wù)》，《國際法研究》2015年第5期。在“漁業(yè)管轄權(quán)案”中，國際法院認為冰島1972年規(guī)章未適當(dāng)顧及英國的既得利益，違反了《公海公約》的適當(dāng)顧及原則，是適當(dāng)顧及原則在解決國際爭端中的一次成功應(yīng)用，后得到國際社會的遵循和效仿。See L.C.J.Reports 1974，pp.3，22.因此，適當(dāng)顧及原則已得到國際社會的認可，冰封區(qū)域條款在西北航道的適用亦須遵守適當(dāng)顧及原則，《公約》第234條尤為強調(diào)“適當(dāng)顧及航行”，其在一般意義上至少包括適當(dāng)顧及航行自由和航行安全兩個方面。加拿大作為沿海國，針對冰封區(qū)域特殊的環(huán)境風(fēng)險，在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)享有特殊的環(huán)境立法和執(zhí)法權(quán)，其法律、規(guī)章可以不受一般的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制，是沿海國環(huán)境管轄權(quán)一般規(guī)則的例外，但應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及其他國家的航行自由和航行安全，以免妨害其他國家航行自由，危及航行安全。參見前注，劉惠榮、李浩梅文。冰封區(qū)域條款關(guān)于“適當(dāng)顧及”原則的規(guī)定緣于美國和加拿大在第三次聯(lián)合國海洋法會議上就西北航道法律地位的分歧較大而略顯模糊，沒有像無害通過權(quán)和過境通行權(quán)那樣給出相對具體化的標(biāo)準(zhǔn)。

有不少學(xué)者建議，其他國家應(yīng)當(dāng)在承認加拿大享有特殊環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的同時，主張冰封區(qū)域條款在西北航道的適用須適當(dāng)顧及其他國家的航行自由和安全，并就適當(dāng)顧及原則提出切實可行的參照標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)具體可以依據(jù)以下方面確定。一是冰封區(qū)域條款的適用限于“專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”，沿海國家對專屬經(jīng)濟區(qū)享有權(quán)利的基礎(chǔ)是主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)，尤其是主權(quán)權(quán)利具有“主權(quán)屬性”，具有的一定優(yōu)位性。參見賀贊：《專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的有限軍事活動自由》，《政法論壇》2015年第4期。另外，冰封區(qū)域條款不受一般國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制，沿海國制定相關(guān)法律和規(guī)章通常嚴于一般國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)其他國家航行自由和安全在西北航道與加拿大的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)沖突時，沿海國的主權(quán)權(quán)利具有優(yōu)先性，其權(quán)利位階高于其他國家的航行自由權(quán)，適當(dāng)顧及原則的天平應(yīng)當(dāng)向加拿大傾斜，但須以沖突客觀存在以及保護其他國家航行自由和安全會對冰封區(qū)域環(huán)境可能“造成重大的損害或無可挽救的擾亂”為前提。二是適當(dāng)顧及原則作為誠信原則的一部分，“調(diào)整的是權(quán)利的行使和義務(wù)的履行，排除濫用權(quán)利或者規(guī)避義務(wù)的行為的合法性和有效性”，同前注，張衛(wèi)華文。禁止沿海國濫用權(quán)利侵害其他國家的航行自由與安全?！豆s》第300條關(guān)于“締約國應(yīng)誠意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式，行使本公約所承認的權(quán)利、管轄權(quán)和自由”的規(guī)定，就是對禁止權(quán)利濫用原則的詮釋，旨在保護《公約》規(guī)定的各項權(quán)利、管轄權(quán)和自由。當(dāng)加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款在西北航道行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)而制定相關(guān)法律和規(guī)章，任意對其他國家的航行自由等進行限制或剝奪，且為專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域環(huán)境保護所不必要的措施時，應(yīng)視為權(quán)利濫用行為，構(gòu)成對適當(dāng)顧及原則及《公約》第300條的違反。相關(guān)法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)認定為無效，其他國家沒有遵守的義務(wù)，加拿大無權(quán)以此類法律和規(guī)章限制其他國家在西北航道的航行自由。

（三）援引冰封區(qū)域條款制定的法律和規(guī)章與專屬經(jīng)濟區(qū)剩余權(quán)利歸屬原則的沖突

冰封區(qū)域條款的適用范圍限于專屬經(jīng)濟區(qū)，盡管加拿大依照《公約》第234條把環(huán)境保護區(qū)擴展到200海里專屬經(jīng)濟區(qū)之外，但從未得到國際社會的認可，對其他國家沒有約束力。《公約》第59條是關(guān)于剩余權(quán)利歸屬原則的規(guī)定，亦僅適用于專屬經(jīng)濟區(qū)，與冰封區(qū)域條款的適用范圍相同?！豆s》第234條賦予冰封區(qū)域沿海國制定法律和規(guī)章的目的在于“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?，是《公約》第56條賦予沿海國行使“海洋環(huán)境的保護和保全”管轄權(quán)的擴張，新增加的《公約》權(quán)利被學(xué)界稱為“額外權(quán)利”，本質(zhì)上屬于《公約》內(nèi)的剩余權(quán)利。Raul Pedrozo.A Response to Cariner’s and Gold’s Commentary on“Is It Time for the United States to Join the Law of the Sea Convention？”.J.Mar.L.＆Com.Vol.42，No.4，2011.若《公約》未將專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)的歸屬作明確規(guī)定，則剩余權(quán)利的歸屬就應(yīng)按照《公約》第59條所確立的原則加以處理?！豆s》第234條把“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽钡臋?quán)利賦予了冰封區(qū)域沿海國，加拿大也就享有了對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的西北航道的此類剩余權(quán)利，無須再依照《公約》第59條確立的原則對剩余權(quán)利明確其歸屬，也就是說，加拿大對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的西北航道享有一定“特權(quán)”。Natalie Klein.Legal Implications of Australia’s Maritime Identification System.INT’L&COMP.L.Q.，Vol.55，No.2，2006.加拿大可以為了防止船只在其范圍內(nèi)的冰封區(qū)域造成對海洋的污染，制定相關(guān)法律和規(guī)章，但具體標(biāo)準(zhǔn)須參照一般國際規(guī)則和《公約》的相關(guān)規(guī)定，可高可低，沒有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，屬于行使剩余權(quán)利的應(yīng)有之義。然而在非冰封區(qū)域，加拿大漠視《公約》第59條關(guān)于剩余權(quán)利分配原則的規(guī)定，利用冰封區(qū)域條款制定國內(nèi)立法，肆意剝奪和限制其他國家的航行自由權(quán)，加重其他國家責(zé)任或免除其他國家主要權(quán)利的行為有悖于一般國際法。加拿大的國內(nèi)立法，如AWPPA等對其他國家在包括非冰封區(qū)域在內(nèi)的整個西北航道航行的船只科以嚴格的安全和環(huán)境要求和義務(wù)，變相限制航行自由，嚴重違反了專屬經(jīng)濟區(qū)剩余權(quán)利的分配原則，因為專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的非冰封區(qū)域的剩余權(quán)利應(yīng)按照《公約》第59條的規(guī)定處理?！豆s》第59條規(guī)定，當(dāng)專屬經(jīng)濟區(qū)剩余權(quán)利歸屬發(fā)生爭議時，“應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉及利益分別對有關(guān)各方和整個國際社會的重要性，加以解決”?！肮健本鸵馕吨鴮俳?jīng)濟區(qū)剩余權(quán)利的分配應(yīng)盡可能在沿海國和其他國家之間達致一個最為合理的平衡狀態(tài)，AWPPA等法律和規(guī)章意在實現(xiàn)加拿大對包括非冰封區(qū)域在內(nèi)的整個西北航道的掌控權(quán)，妨害了其他國家在非冰封區(qū)域的航行自由與安全，與“公平的要求背道而馳”。“有關(guān)各方和整個國際社會的重要性”包括沿海國和其他國家，位于加拿大專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的非冰封區(qū)域?qū)ρ睾推渌麌业摹爸匾浴辈谎远鳎幽么蠼?jīng)由嚴格的AWPPA等法律和規(guī)章對非冰封區(qū)域進行任意的非法管制，限制其他國家的航行自由，雖體現(xiàn)非冰封區(qū)域?qū)Ρ緡摹爸匾浴?，卻在一定程度上罔顧非冰封區(qū)域?qū)ζ渌麌业摹爸匾浴?。更有甚者，加拿大還出臺了一些與冰封區(qū)域環(huán)境保護無關(guān)的、旨在管控非冰封區(qū)域的法律和規(guī)章，獨占剩余權(quán)利，這是對專屬經(jīng)濟區(qū)剩余權(quán)利分配原則的違背，應(yīng)予糾正。

五、余 論

我國作為聯(lián)合國安全理事會常任理事國、近北極國家、北極理事會的觀察員國及負責(zé)任的大國，有權(quán)利也有義務(wù)參與西北航道治理，維護全球海洋秩序。我國應(yīng)在尊重加拿大、美國等北極沿岸國海洋權(quán)益的同時，為冰封區(qū)域條款西北航道適用問題提供公平、合理、平衡的消解路徑，積極參與西北航道治理，保證我國在西北航道的相關(guān)利益，如能源、航運、貿(mào)易、軍事、國防等領(lǐng)域的安全，這有利于加快推進“一帶一路”倡議，打造“冰上絲綢之路”，助推海洋強國戰(zhàn)略的順利高效實施。因此，我國可以提出以下主張與倡議。一是在國際社會中主張建立冰封區(qū)域條款西北航道適用的雙重排除機制：第一重排除機制是針對加拿大的“歷史性水域”主張進行反駁，排除冰封區(qū)域條款適用加拿大“內(nèi)水”，繼而排除其對“內(nèi)水”范圍內(nèi)西北航道水域的適用；第二重排除機制是通過界定西北航道部分水域作為用于國際航行的海峽的法律地位，排除冰封區(qū)域條款對西北航道相關(guān)海洋區(qū)域的適用。二是奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則，把適用范圍界定在200海里專屬經(jīng)濟區(qū)（不含領(lǐng)海）以內(nèi)。三是倡議建立冰封區(qū)域條款適用的約束機制，以氣候條件為衡量標(biāo)準(zhǔn)決定冰封區(qū)域條款適用西北航道的哪些海洋區(qū)域，同時結(jié)合其他國家的權(quán)利訴求，爭取得到國際社會的普遍認可和支持，形成國際習(xí)慣和實踐做法，時機成熟后可以制定一般國際規(guī)則成為《公約》的相關(guān)條款。四是主張冰封區(qū)域條款在西北航道的適用須適當(dāng)顧及其他國家的航行自由和安全，同時，以主權(quán)權(quán)利的優(yōu)位性和禁止權(quán)利濫用原則為前提提出切實可行的適當(dāng)顧及原則的參照標(biāo)準(zhǔn)。五是對西北航道非冰封區(qū)域內(nèi)的、屬于專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域的剩余權(quán)利，嚴格按照《公約》第59條的規(guī)定，堅持公平原則，參考一切有關(guān)情況，考慮所及利益對各方乃至整個國際社會的影響進行合理分配，兼顧加拿大相關(guān)海洋權(quán)益，適當(dāng)維護其他國家在西北航道的航行自由與安全。