陳富智（司法部行政復(fù)議與應(yīng)訴局局長(zhǎng)）

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)速提質(zhì)的新常態(tài)后，政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的“制度性成本”概念屢被提及，其與世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中的企業(yè)營(yíng)商環(huán)境數(shù)據(jù)結(jié)合，二者共同形成了“影響營(yíng)商環(huán)境的制度性成本”概念。習(xí)近平總書(shū)記指出，“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。向市場(chǎng)提供有效運(yùn)行的制度供給以及具備高效執(zhí)行的能力，打造以市場(chǎng)主體需求為中心的，和諧有序、充滿(mǎn)活力的微觀(guān)法治環(huán)境，是法治作為營(yíng)商環(huán)境的核心內(nèi)容，也是影響制度性成本的關(guān)鍵因素。新時(shí)代背景下，充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度功能，既是最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，也是發(fā)揮法治優(yōu)勢(shì)、建立保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則和秩序、降低制度性交易成本、維護(hù)信用關(guān)系、確保各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行的有效途徑。

第一，行政復(fù)議是檢驗(yàn)營(yíng)商環(huán)境成色的“試金石”。市場(chǎng)運(yùn)行中的矛盾和糾紛產(chǎn)生不可避免。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者，而不是直接參與者，政府需要通過(guò)一個(gè)維度判斷公共產(chǎn)品供給的豐短優(yōu)劣，以不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的矛盾預(yù)警、利益表達(dá)、協(xié)商溝通和救濟(jì)救助機(jī)制。行政復(fù)議的制度功能定位恰好滿(mǎn)足了這一需求。通過(guò)行政復(fù)議辦案，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)，查找到影響市場(chǎng)主體合法權(quán)益的執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題；可以檢驗(yàn)政府立法和重大決策的科學(xué)性和執(zhí)行程度，進(jìn)而推動(dòng)執(zhí)法的全面改善和制度建設(shè)的進(jìn)一步完善。通過(guò)行政復(fù)議案件的糾錯(cuò)率等指標(biāo)，也可以較為清晰地反映出當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)的完善程度，從而為營(yíng)商環(huán)境的判斷提供了重要參考標(biāo)尺。比如近三年，全國(guó)范圍內(nèi)行政復(fù)議直接糾錯(cuò)率約為15%，而公認(rèn)具有國(guó)內(nèi)最好營(yíng)商環(huán)境的上海僅有3%。

第二，行政復(fù)議是打破營(yíng)商環(huán)境隱形壁壘的“破城錘”。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系雖然已經(jīng)初步建成，但很多領(lǐng)域的立法仍相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，“紅頭文件”實(shí)際上提供了較大程度的法治產(chǎn)品供給，在國(guó)家公共事務(wù)管理和國(guó)家治理中具有不可替代的作用。其中，很多“紅頭文件”在形式和內(nèi)容上并不符合上位法規(guī)定，形成了影響健康營(yíng)商環(huán)境的隱形壁壘。行政復(fù)議通過(guò)附帶審查機(jī)制，可以將大量作為執(zhí)法依據(jù)直接影響市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的“邊緣法”納入了行政救濟(jì)，提供了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)法治營(yíng)商環(huán)境的正向反饋機(jī)制，同時(shí)有效防止地方保護(hù)主義打著“依法行政”的旗號(hào)進(jìn)行過(guò)度行政干預(yù)，增加市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的制度性成本。如某企業(yè)在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，反映安徽省某市直主管部門(mén)擅自出臺(tái)政策，將地方性法規(guī)規(guī)定的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證20年有效期調(diào)整為2年，擾亂了燃?xì)馐袌?chǎng)供給的穩(wěn)定性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)審查發(fā)現(xiàn)該做法明顯違法，遂依法廢止了相關(guān)政策規(guī)定。

第三，行政復(fù)議是修復(fù)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法漏洞的“黏合劑”。由于現(xiàn)有法律體系的完備性和自洽性有待進(jìn)一步提升，加之部分程序性規(guī)范的缺失，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法中時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，為營(yíng)商環(huán)境的維護(hù)和發(fā)展帶來(lái)不穩(wěn)定因素。行政復(fù)議可以通過(guò)合法性、合理性的全面性審查，特別是發(fā)揮合理性審查的制度優(yōu)勢(shì)，將實(shí)踐中選擇性執(zhí)法、合法不合理、合法不守序等現(xiàn)象納入行政救濟(jì)，防止行政執(zhí)法的合理性漏洞成為阻礙市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)的“軟梗阻”。如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理某健康咨詢(xún)公司不服上海市衛(wèi)計(jì)委行政處罰決定的案件時(shí)，認(rèn)為將現(xiàn)有規(guī)則不明產(chǎn)生的不利后果完全歸于行政相對(duì)人，既不符合國(guó)家政策精神，也不利于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終依法撤銷(xiāo)了該處罰決定。

第四，行政復(fù)議是提升政府服務(wù)效能的“催化劑”。對(duì)發(fā)生爭(zhēng)議的市場(chǎng)主體而言，公正固然是終極目標(biāo)，但面對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，效率同樣不可偏廢。行政復(fù)議制度的目標(biāo)在于化解行政爭(zhēng)議，其“無(wú)償、專(zhuān)業(yè)、高效”的運(yùn)行理念，本身就是一款旨在便民利民、不斷優(yōu)化的公共服務(wù)產(chǎn)品。對(duì)最為廣大的中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)者而言，能夠快速?gòu)浐险堂艿男姓?fù)議救濟(jì)方式，顯然優(yōu)于犧牲效率和時(shí)間以獲取程序公正的訴訟式救濟(jì)方式，更有利于建設(shè)“親”“清”型政商關(guān)系。此外，對(duì)提供公共服務(wù)產(chǎn)品的行政主體而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往是上級(jí)機(jī)關(guān)，其行政復(fù)議決定對(duì)個(gè)案的解決具有直接行政約束力。以復(fù)議意見(jiàn)、建議、專(zhuān)報(bào)為代表的復(fù)議監(jiān)督手段，更可達(dá)到“辦理一案、規(guī)范一片”的服務(wù)效能提升效果，有利于相關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)完善制度、改進(jìn)執(zhí)法，降低影響營(yíng)商環(huán)境的制度性成本。如江蘇省揚(yáng)州市通過(guò)復(fù)議案件梳理出市場(chǎng)監(jiān)管的20余個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，以風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)報(bào)的形式督促各執(zhí)法單位改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)了關(guān)口前移、防患未然。