李雪蓮 夏 慧（司法部公共法律服務(wù)管理局）

吳宏耀（中國政法大學(xué)國家法律援助研究院院長、教授）

法律援助制度的完善程度，關(guān)系到促進(jìn)法律正確實(shí)施、保障人權(quán)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。完備的經(jīng)費(fèi)保障制度是發(fā)揮法律援助制度價(jià)值的必要前提，與人民群眾新時(shí)代法律援助需求相比，與他國對(duì)法律援助的經(jīng)費(fèi)投入情況相比，我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度亟待完善。

一、我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)政策規(guī)定

《法律援助條例》第3條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持”。第24條規(guī)定，“法律援助辦案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調(diào)整”。據(jù)此，我國司法實(shí)踐中法律援助經(jīng)費(fèi)主要依賴于地方財(cái)政，辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)長期按照辦案成本進(jìn)行核定。

2015年，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》要求“適當(dāng)提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額支付，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，首次明確了中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政的調(diào)控功能，提出應(yīng)當(dāng)將律師的基本勞務(wù)費(fèi)納入辦案補(bǔ)貼范圍。

2017年，司法部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》，提出“完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制，明確經(jīng)費(fèi)使用范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，確保經(jīng)費(fèi)保障水平適應(yīng)辦案工作需要。根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素合理確定律師辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額支付，建立辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”。

2017年，國務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》將法律援助列入我國基本公共服務(wù)。

2019年，司法部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，明確“法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等于直接費(fèi)用加上基本勞務(wù)費(fèi)用”，提出“法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是核定法律援助經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)”。根據(jù)國家發(fā)改委將印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2019年版）》，法律援助經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任是地方政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政引導(dǎo)地方加大投入力度。

二、我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障政策實(shí)施情況

（一）我國法律援助經(jīng)費(fèi)投入總量偏低

聯(lián)合國UNODC在2014年啟動(dòng)的全球法律援助研究項(xiàng)目中，關(guān)于法律援助經(jīng)費(fèi)保障水平，采取的主要評(píng)估指標(biāo)是：在年度司法預(yù)算中，法律援助經(jīng)費(fèi)是否單列；法律援助的人均經(jīng)費(fèi)水平；婦女兒童等特殊人群是否提供專門的援助經(jīng)費(fèi)。①參見：http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/LegalAid/Global-Study-on-Legal-Aid_Report01.pdf.現(xiàn)根據(jù)前兩項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，對(duì)我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障情況比較如下：

1.我國法律援助經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例低。法律援助經(jīng)費(fèi)在一國財(cái)政支出或司法系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)中所占的比例，能夠反映出該國法律援助制度的重要程度和國家責(zé)任的體現(xiàn)程度。一些發(fā)達(dá)國家對(duì)法律援助投入的經(jīng)費(fèi)數(shù)額已達(dá)到相當(dāng)高的水平。例如，英國是世界上法律援助財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)最多的國家，早在2000～2001年度，英國法律援助財(cái)政凈撥款為17億英鎊（約合人民幣230億元），略低于全國年財(cái)政支出的1%。在該年度，人口僅為1500萬的荷蘭用于法律援助的年度費(fèi)用約為3.5億荷蘭盾（約2億美元），占其全國財(cái)政支出的1%，丹麥法律援助費(fèi)用約占其全國財(cái)政支出的0.5%。②左秀美、郭婕：《法律援助的國際視野》，《中國司法》，2009年第9期。而我國2018年全國法律援助經(jīng)費(fèi)總額為26.51億元，全國財(cái)政一般公共預(yù)算支出220906億元，法律援助經(jīng)費(fèi)僅占全國財(cái)政一般公共預(yù)算支出的0.012%。

關(guān)于法律援助經(jīng)費(fèi)在司法系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)中的比例，不同的國家或地區(qū)也存在很大差異。在英國，基于《人身保護(hù)法》所規(guī)定的權(quán)利，英國的幾個(gè)司法管轄區(qū)都對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)予以特別支持。因此，在蘇格蘭，司法系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)中撥給法律援助的經(jīng)費(fèi)達(dá)到近35%，在英格蘭與威爾士，這一比例達(dá)到39%。③參見：https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c.北歐幾個(gè)國家也有對(duì)法律援助予以大力支持的傳統(tǒng)，在司法系統(tǒng)中法律援助經(jīng)費(fèi)占比也很高，如：挪威38%，愛爾蘭35%，瑞典28%，荷蘭22%，芬蘭21%（詳見表一）。④參見：https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c.在所統(tǒng)計(jì)的另外一些國家中，法律援助在預(yù)算方面還沒有具有優(yōu)先地位，其預(yù)算不足司法系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的1%，有阿爾巴尼亞，阿塞拜疆，匈牙利，馬爾他等。⑤參見：https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c.

表一：歐洲部分國家法律援助經(jīng)費(fèi)占司法系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的比例（2016）

我國法律援助經(jīng)費(fèi)投入總量偏低，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

（1）我國人均法律援助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。歐洲司法效能委員會(huì)（The European Commission for the Efficiency of Justice）2018年出版的研究報(bào)告《歐洲司法系統(tǒng)——司法效能與質(zhì)量》中，對(duì)41個(gè)歐洲和亞洲的國家或地區(qū)的2016年人均法律援助經(jīng)費(fèi)情況做了統(tǒng)計(jì)，不同國家或地區(qū)間的人均法律援助經(jīng)費(fèi)差別很大。⑥參見：https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c.比如，阿塞拜疆人均水平最低，為0.06歐元，瑞典最高，為36.21歐元。這些國家和地區(qū)的平均水平為6.5歐元/人，而中間值為2.1歐元/人，也就是說，有一半以上的國家或地區(qū)低于平均水平。有12個(gè)國家或地區(qū)人均法律援助經(jīng)費(fèi)高于平均水平，分別是：瑞典（36.2歐元），英國的英格蘭和威爾士（31歐元），英國的蘇格蘭（29.3歐元），荷蘭（27.4歐元），愛爾蘭（19.6歐元），瑞士（19.1歐元），芬蘭（16.2歐元），以色列（10.2歐元），摩納哥（9.8歐元），德國（8.1歐元），比利時(shí)（7.3歐元），安道爾（6.7歐元）。而其中有15個(gè)國家或地區(qū)的人均法律援助經(jīng)費(fèi)低于1歐元，有阿爾巴尼亞，亞美尼亞，阿塞拜疆，保加利亞，格魯吉亞，希臘，匈牙利，馬爾他，摩爾多瓦，波蘭，羅馬尼亞，烏克蘭等。

圖一：2016年歐洲部分國家人均法律援助經(jīng)費(fèi)預(yù)算 （歐元）

我國2018年人均法律援助財(cái)政撥款為人民幣1.98元⑦此處所指的人均，是根據(jù)第六次全國人口普查各?。▍^(qū)、市）人口數(shù)量計(jì)算，下同。，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家水平，也低于某些周邊發(fā)展中國家。例如，在菲律賓，2018年國家對(duì)公設(shè)辯護(hù)人辦公室（PAO）的總經(jīng)費(fèi)投入是38.56億比索（大約折合7141萬美元），人均經(jīng)費(fèi)投入約39比索，大約折合0.7美元/人。如果考慮到我國地區(qū)間差異，部分省份人均法律援助經(jīng)費(fèi)則更低，如河北省2018年法律援助人均經(jīng)費(fèi)投入僅0.81元。

人均法律援助經(jīng)費(fèi)投入是衡量一個(gè)國家法律援助經(jīng)費(fèi)保障是否充分的重要指標(biāo)之一。我國人均法律援助經(jīng)費(fèi)投入過低，既有悖于我國“以人民為中心”的社會(huì)主義制度，也與我國世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國際地位不相匹配。

（2）法律援助的實(shí)際辦案經(jīng)費(fèi)偏低。在統(tǒng)計(jì)口徑上，我國的法律援助經(jīng)費(fèi)不僅包括業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，而且還包括人員經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)等支出。如果單純計(jì)算用于實(shí)際辦案的經(jīng)費(fèi)，大概只占法律援助經(jīng)費(fèi)總額的一半。而據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2007至2008年度，英格蘭和威爾士法律援助經(jīng)費(fèi)中辦案經(jīng)費(fèi)為20億英鎊，管理費(fèi)用為1.135億英鎊，辦案經(jīng)費(fèi)占94.63%。⑧陳永生：《刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗(yàn)》，《比較法研究》，2014年第1期。

表二：業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和辦案經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)支出情況（2015～2018年）

因此，如果扣除法律援助的日常管理費(fèi)用，只計(jì)算純粹辦案經(jīng)費(fèi)，我國的案均法律援助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更低，與世界各國的差距更大。例如，在2003、2011年，我國用于辦案的法律援助經(jīng)費(fèi)分別為4662.55萬元、37116萬元，同期我國法律援助案件總數(shù)分別為166433件（2003年）、844624件（2011年）。據(jù)此計(jì)算，我國實(shí)際用于辦案的案均法律援助經(jīng)費(fèi)僅為280.15元（2003年）、441.94元（2011年）（見表三）。數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國辦案費(fèi)用支出僅占法律援助經(jīng)費(fèi)支出的40.61%，案均經(jīng)費(fèi)為883.34元。

表三：我國案均法律援助經(jīng)費(fèi)（2003～2011年）

表四：我國案均法律援助經(jīng)費(fèi)（2015～2018年）

2.我國從社會(huì)捐助渠道獲得的法律援助經(jīng)費(fèi)微乎其微。2015年《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（［2015］37號(hào)文件）提出，“鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)法律援助活動(dòng)提供捐助，充分發(fā)揮法律援助基金會(huì)的資金募集作用”。多年來，我國法律援助經(jīng)費(fèi)主要來源是財(cái)政撥款，社會(huì)捐助比例一直不足1%。2018年法律援助財(cái)政撥款為26.5億元，占經(jīng)費(fèi)總數(shù)的99.4%，社會(huì)捐助、行業(yè)奉獻(xiàn)等1583萬元，占比0.6%。社會(huì)募集獲得的法律援助資金少，主要源于我國公民慈善意識(shí)較弱，捐助資金使用制度不完善，法援基金會(huì)數(shù)量少，資金募集渠道過窄，募集方式缺乏科學(xué)創(chuàng)新。

（二）法律援助經(jīng)費(fèi)保障不均衡不充分現(xiàn)象極其嚴(yán)重

為法律援助發(fā)展提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，是民主法治國家尊重和保障人權(quán)的最基本要求。盡管我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障水平已經(jīng)有較大的提高，但因法律援助經(jīng)費(fèi)主要依賴地方財(cái)政，致使法律援助經(jīng)費(fèi)保障的地區(qū)差異較大，不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

從上圖情況可以看出，法律援助經(jīng)費(fèi)投入與各省GDP總量呈正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字，2018年GDP總量排在前八的省份依次是：廣東省、江蘇省、山東省、浙江省、河南省、四川省、湖北省、湖南省。與法律援助經(jīng)費(fèi)投入總量的排名基本吻合（安徽、上海除外）。GDP總量后十名的省份依次是：山西省、黑龍江省、吉林省、貴州省、新疆維吾爾族自治區(qū)、甘肅省、海南省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、西藏自治區(qū)。與法律援助經(jīng)費(fèi)投入總量的后十名排名基本吻合（山西、貴州、甘肅除外）。

人均法律援助經(jīng)費(fèi)的分析同樣可以說明這一問題。根據(jù)2018年度全國31個(gè)省市人均法律援助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行排名，排名前16的省份總?cè)丝谑侵挥?.61億，其人均法律援助經(jīng)費(fèi)是2.54元。而后15個(gè)省份總?cè)丝谑歉哌_(dá)8.36億，其人均法律援助經(jīng)費(fèi)是1.46元。

圖二：2018年度各省法律援助經(jīng)費(fèi)投入情況

總?cè)丝?人均法律援助經(jīng)費(fèi)排名前16的省份 5.61億 41% 2.54元排名后15個(gè)省份 8.36億 59% 1.46元

（三）法律援助經(jīng)費(fèi)保障政策尚未完全落實(shí)

1.法律援助經(jīng)費(fèi)尚未全部納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。中辦發(fā)［2015］37號(hào)文件明確要求，“市、縣級(jí)財(cái)政要將法律援助經(jīng)費(fèi)全部納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)地方財(cái)力和辦案量合理安排經(jīng)費(fèi)”。但是，沒有將法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的機(jī)構(gòu)，始終徘徊在機(jī)構(gòu)總數(shù)5%至8%。根據(jù)司法部原法律援助工作司調(diào)研報(bào)告，截至2017年底，全國有6個(gè)地市級(jí)244個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)未納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，占比機(jī)構(gòu)總數(shù)的6%。經(jīng)司法部辦公廳下發(fā)法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)有關(guān)情況通報(bào)，并向未納入同級(jí)預(yù)算情況的17個(gè)省份下發(fā)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)通知，截至2018年9月，全國仍有24個(gè)法援機(jī)構(gòu)未納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2.法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)測算依據(jù)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制急需完善。大部分省份制定的辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅包括平均成本，未考慮智力及勞務(wù)付出。部分地方?jīng)]有及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于辦案成本，承辦人員需墊付相關(guān)費(fèi)用。許多省份多年未調(diào)整辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有的省份因?yàn)榘讣ぴ龆鴮?dǎo)致案件補(bǔ)貼下降。2018年全國刑事案件補(bǔ)貼額、民事案件補(bǔ)貼額和行政案件補(bǔ)貼額分別為36189.33萬元、59312萬元和615.4萬元，假定已結(jié)案件全部支付補(bǔ)貼，刑事、民事、行政案件的平均補(bǔ)貼約為1090.6元、789.8元和1160.7元，每件刑事案件補(bǔ)貼同比下降2.4%，每件行政案件補(bǔ)貼同比下降28.3%。

上述分析表明，我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，法律援助投入總量不足，社會(huì)募集資金過少。人均法律援助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，明顯不適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和新時(shí)代的客觀要求。

第二，法律援助經(jīng)費(fèi)主要來自縣市一級(jí)財(cái)政撥款。受此影響，東中西部地區(qū)之間、同一省市的不同縣區(qū)之間，法律援助制度發(fā)展存在著較為嚴(yán)重的不均衡不充分現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了人民群眾的獲得感。

第三，法律援助日均補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)過低，影響律師參與法律援助的積極性。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2019年5月14日公布的數(shù)據(jù)，2018年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員日平均工資為316元，如果按照辦理一件法律援助案件至少用時(shí)4天計(jì)算，2018年法律援助案件的日均補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)只有221元。

三、完善我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度的建議

國際法律援助制度的基本經(jīng)驗(yàn)表明，完備的經(jīng)費(fèi)保障制度是法律援助制度可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。鑒于此，2012年聯(lián)合國第六十七屆第60次全體會(huì)議通過的《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》在準(zhǔn)則2中規(guī)定，作為一項(xiàng)“國家的義務(wù)和責(zé)任”，“國家應(yīng)當(dāng)為法律援助制度調(diào)撥必要的人力和財(cái)政資源”。

在我國，黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助”。為切實(shí)保障人民群眾可以獲得及時(shí)有效的法律幫助，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，國家應(yīng)當(dāng)持續(xù)完善法律援助的經(jīng)費(fèi)保障制度，增加法律援助的經(jīng)費(fèi)投入，建立科學(xué)的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制。只有進(jìn)一步提高經(jīng)費(fèi)水平，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，才能有效擴(kuò)大法律援助范圍，提升法律援助質(zhì)量，使法律援助惠及更多弱勢(shì)群體，為受援人提供方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的法律援助服務(wù)。

建立完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度，首先要建立以下三項(xiàng)保障制度：第一，建立法律援助經(jīng)費(fèi)分類管理制度，通過區(qū)分辦案經(jīng)費(fèi)、相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以及其他經(jīng)費(fèi)投入，提高經(jīng)費(fèi)的合理配置和使用效率。第二，建立經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)公開制度。法律援助經(jīng)費(fèi)，無論是來自公共財(cái)政還是來自社會(huì)捐助，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度。第三，建立社會(huì)募集捐助制度。加強(qiáng)社會(huì)資金募集工作，拓展法律援助經(jīng)費(fèi)來源渠道。鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法設(shè)立法律援助基金會(huì)，引導(dǎo)法律援助基金會(huì)管理的法律援助基金優(yōu)先服務(wù)農(nóng)村、少數(shù)民族等貧困地區(qū)，優(yōu)先服務(wù)農(nóng)民工、老年人、殘疾人、婦女兒童、軍人軍屬及退役軍人等優(yōu)撫優(yōu)待群體，促進(jìn)法律援助均衡發(fā)展。完善社會(huì)資金捐助使用的管理激勵(lì)制度，為法律援助提供捐助和支持的社會(huì)組織和個(gè)人，可依法享受國家稅收減免等優(yōu)惠政策。

此外，為實(shí)現(xiàn)法律援助服務(wù)均等化，建議在目前法律援助經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款的大背景下，應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)中央、省級(jí)財(cái)政保障的力度，通過合理的分配機(jī)制，逐步改變法律援助經(jīng)費(fèi)因主要依靠基層地方財(cái)政而出現(xiàn)的不均衡不充分現(xiàn)象。對(duì)此，有兩個(gè)途徑可供選擇：

（一）在保持現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體系不變前提下，加大中央、省級(jí)財(cái)政保障力度，逐步縮小法律援助制度的地區(qū)差異

《關(guān)于完善法律援助制度的意見》規(guī)定，“中央財(cái)政要引導(dǎo)地方特別是中西部地區(qū)加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入力度。省級(jí)財(cái)政要為法律援助提供經(jīng)費(fèi)支持，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政保障能力。市、縣級(jí)財(cái)政要將法律援助經(jīng)費(fèi)全部納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)地方財(cái)力和辦案量合理安排經(jīng)費(fèi)”。據(jù)此，我國法律援助財(cái)政保障體系的特色是：以市、縣級(jí)財(cái)政為基礎(chǔ)，通過中央、省級(jí)兩級(jí)財(cái)政提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政保障能力。

為了實(shí)現(xiàn)法律援助制度的均等化發(fā)展，在法律援助經(jīng)費(fèi)保障體系中，國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)以保證各省法律援助經(jīng)費(fèi)的均衡發(fā)展為重點(diǎn)；省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)以保證轄區(qū)內(nèi)各縣市法律援助經(jīng)費(fèi)的均衡發(fā)展為重點(diǎn)。具體建議如下：以人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)為基準(zhǔn)，加大中央、省兩級(jí)法律援助經(jīng)費(fèi)的支持力度并予以合理分配。

1.在國家財(cái)政層面，為平衡東西部之間的地區(qū)差異，應(yīng)當(dāng)加大國家財(cái)政投入。具體方法建議如下：（1）以上一年度全國人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入為基準(zhǔn)，對(duì)于人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入低于全國基準(zhǔn)的省份，由中央財(cái)政按照該省常住人口在下一財(cái)政年度中補(bǔ)足差額。（2）為引導(dǎo)地方特別是中西部地區(qū)加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入力度，對(duì)于人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入增幅較大的前三個(gè)省份，可以就增幅部分等額追加經(jīng)費(fèi)，作為法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以外的專項(xiàng)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，如信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)、基本公用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。（3）上述補(bǔ)足差額及獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，由省財(cái)政作為法律援助經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)，統(tǒng)一進(jìn)行分配。

【示例】以2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，各省法律援助人均經(jīng)費(fèi)的中位數(shù)為山東省（1.86元）。若以中位數(shù)為基準(zhǔn)補(bǔ)齊后15個(gè)省份的法律援助經(jīng)費(fèi)，則需要為后15個(gè)省份共計(jì)8.35億人追加經(jīng)費(fèi)共計(jì)3.34億元［8.35*（1.86-1.46）］的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。各省法律援助人均經(jīng)費(fèi)平均數(shù)為1.97元。若以平均數(shù)作為基準(zhǔn)，則應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足經(jīng)費(fèi)的省份為17個(gè)，應(yīng)追加的經(jīng)費(fèi)為4.29億元（法律援助人均經(jīng)費(fèi)*17個(gè)省份的總?cè)丝?2018年該17個(gè)省份的法律援助總經(jīng)費(fèi)）。

2.在省級(jí)財(cái)政層面，為保證本省轄區(qū)內(nèi)市縣法律援助事業(yè)的均衡發(fā)展，同樣可以采取上述方法，既激勵(lì)基層財(cái)政加大法律援助經(jīng)費(fèi)投入，又保證各縣市發(fā)展的基本均衡。具體方法如下：（1）以上一年度全省人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入為基準(zhǔn)，對(duì)于人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入低于全省基準(zhǔn)的市縣，由省級(jí)財(cái)政在下一財(cái)政年度中補(bǔ)足差額。中央財(cái)政劃撥的補(bǔ)足經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)計(jì)入省級(jí)財(cái)政補(bǔ)足經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一分配。（2）為引導(dǎo)市縣財(cái)政加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入力度，對(duì)于人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入增幅較大的前十名縣市，可以就增幅部分等額追加經(jīng)費(fèi)，作為法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以外的專項(xiàng)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，如信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)、基本公用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。中央財(cái)政劃撥的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)計(jì)入省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一分配。

（二）根據(jù)法律援助性質(zhì)，重新規(guī)劃法律援助經(jīng)費(fèi)保障體系

縱覽世界各國，刑事法律援助與民事、行政法律援助在權(quán)利性質(zhì)、保障機(jī)制上存在明顯的差異。其中，刑事法律援助往往具有法定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)。在我國，《刑事訴訟法》規(guī)定了刑事法律援助的形式、階段、范圍和要求。例如，2018年《刑事訴訟法》確立值班律師制度的規(guī)定，意味著全國各地法律援助機(jī)構(gòu)為了履行刑事訴訟法規(guī)定的義務(wù)，必須增加值班律師的經(jīng)費(fèi)投入。而民事、行政法律援助則明顯不同?！斗稍鷹l例》第10條關(guān)于民事、行政法律援助范圍的規(guī)定，只具有引導(dǎo)功能而不具有法定義務(wù)的強(qiáng)制性。因此，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，民事、行政法律援助的實(shí)際執(zhí)行情況往往存在著較大的差異。

基于上述原因，建議根據(jù)不同法律援助類型的性質(zhì)，設(shè)置不同的法律援助經(jīng)費(fèi)保障體系。具體建議如下；

1.刑事法律援助?；谛淌路稍姆ǘㄐ院蛷?qiáng)制性，應(yīng)當(dāng)以上一年度刑事案件數(shù)量為基準(zhǔn)，對(duì)刑事法律援助的辦案經(jīng)費(fèi)需求予以核算，由中央、省兩級(jí)財(cái)政予以保障。

2.民事行政法律援助。鑒于民事行政法律援助需求往往與貧困人口密切相關(guān)，建議以貧困人口數(shù)量為基準(zhǔn)，參考上一年度民事法律援助的辦案經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核算，由省-地市兩級(jí)財(cái)政予以保障。其中，對(duì)于各地《法律援助條例》或地方法規(guī)規(guī)定的“補(bǔ)充性法律援助事項(xiàng)”，由同級(jí)財(cái)政予以項(xiàng)保障。

3.除辦案經(jīng)費(fèi)外，其他法律援助經(jīng)費(fèi)（如人員經(jīng)費(fèi)、基本公用經(jīng)費(fèi)、宣傳費(fèi)用、人員培訓(xùn)費(fèi)用等）由縣市同級(jí)財(cái)政全額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及時(shí)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整。