文 張懿丹

近日，某環(huán)境監(jiān)察干部咨詢：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定行政處罰的同時(shí)應(yīng)責(zé)令相對(duì)人改正違法行為，請(qǐng)問(wèn)環(huán)境執(zhí)法中送達(dá)的責(zé)令改正決定書，是否應(yīng)告知當(dāng)事人救濟(jì)方式？如果要告知，行政相對(duì)人在行使救濟(jì)期間能否進(jìn)行行政處罰？如果責(zé)令改正決定被復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院撤銷，是否影響已進(jìn)行的行處罰程序？筆者在查詢了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《環(huán)境行政處罰辦法》等法律、部門規(guī)章后，分析如下。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出《責(zé)令改正違法行為決定書》需要告知當(dāng)事人相應(yīng)救濟(jì)方式

根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條“ （責(zé)令改正形式）根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責(zé)令停止建設(shè)；（二）責(zé)令停止試生產(chǎn)；（三）責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；（四）責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；（五）責(zé)令重新安裝使用；（六）責(zé)令限期拆除；（七）責(zé)令停止違法行為；（八）責(zé)令限期治理；（九）法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式”的規(guī)定，學(xué)界及實(shí)務(wù)界通常認(rèn)為責(zé)令改正違法行為屬于行政命令而非行政處罰，但由于行政命令屬于環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)有實(shí)質(zhì)性影響的具體行政行為，因而該行政行為應(yīng)當(dāng)具有可救濟(jì)性。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外”和《行政訴訟法》第四十六條“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書，應(yīng)該告知當(dāng)事人自收到?jīng)Q定書之日起六十日內(nèi)有權(quán)向行政復(fù)議部門申請(qǐng)行政復(fù)議，也可自收到?jīng)Q定書之日起六個(gè)月內(nèi)向有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)提起行政訴訟。

責(zé)令改正違法行為和行政處罰的關(guān)系

《行政裁定書》【（2018）最高法行申4718號(hào)】對(duì)責(zé)令改正違法行為和行政處罰有如下解釋：“行政處罰是行政主體對(duì)違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過(guò)程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令?！眱烧叩年P(guān)系如下：

責(zé)令改正違法行為是行政處罰的前置程序的情形

例如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十條“違反本法規(guī)定，拒絕縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門現(xiàn)場(chǎng)檢查的，由執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的部門責(zé)令限期改正；拒不改正或者在檢查時(shí)弄虛作假的，處二千元以上二萬(wàn)元以下的罰款”的規(guī)定，此時(shí)責(zé)令改正違法行為是行政處罰的前置程序，責(zé)令改正但拒不改正的，就啟動(dòng)行政處罰程序。

責(zé)令改正違法行為和行政處罰并行適用的情形

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”和《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條“（責(zé)令改正與連續(xù)違法認(rèn)定）環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令”的規(guī)定，并未將責(zé)令改正或者限期改正違法行為設(shè)定為行政處罰的前置性條件，而是規(guī)定了行政處罰和責(zé)令改正或者限期改正違法行為并行的情形。例如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十六條“違反本法規(guī)定，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者不處置其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物又不承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的處置費(fèi)用的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處代為處置費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款?！?/p>

那么在此種并行適用的情形下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)分別作出《責(zé)令改正違法行為決定書》和《行政處罰決定書》。

單獨(dú)適用責(zé)令改正違法行為的情形

對(duì)于在法律法規(guī)中，有禁止性規(guī)定但無(wú)具體罰則的違法行為，就只能責(zé)令改正違法行為而無(wú)法實(shí)施行政處罰，此種情形下就只能單獨(dú)適用責(zé)令改正違法行為。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書后，在相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)期間可依法作出行政處罰決定書

行政機(jī)關(guān)的行政行為一經(jīng)作出即生效，在行政行為沒(méi)有被法院或行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或認(rèn)定無(wú)效前，行政行為就既定有效，因而環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書后，在救濟(jì)期間可依法作出行政處罰決定書。

責(zé)令改正違法行為決定依法被撤銷對(duì)行政處罰決定行為效力的影響

根據(jù)上述分析，環(huán)境行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正違法的行政行為具有可救濟(jì)性，責(zé)令改正違法行為決定書及行政處罰決定書一經(jīng)作出均既定有效。如果責(zé)令改正違法行為決定書經(jīng)復(fù)議或者司法審查被撤銷，雖然作出責(zé)令改正違法行為決定書是環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政處罰的必經(jīng)程序，但責(zé)令改正違法行為決定書被依法撤銷不同于環(huán)境行政機(jī)關(guān)遺漏作出責(zé)令改正違法行為決定書的程序，不屬于環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序瑕疵。

但需提醒環(huán)境行政機(jī)關(guān)注意的是，由于責(zé)令改正違法行為決定書和行政處罰決定書的作出是基于當(dāng)事人同樣的違法事實(shí)，適用的證據(jù)往往也是同樣的調(diào)查詢問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘查）筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片、監(jiān)測(cè)報(bào)告等證據(jù)。在責(zé)令改正違法行為決定書由于存在事實(shí)認(rèn)定、執(zhí)法程序、適用法律等問(wèn)題被依法撤銷后，行政處罰決定書往往也面臨同樣的問(wèn)題。因而對(duì)于責(zé)令改正違法行為決定書被認(rèn)定存在違法事實(shí)不清、執(zhí)法程序不當(dāng)或適用法律錯(cuò)誤的，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》第五十四條“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正”的規(guī)定對(duì)行政處罰決定主動(dòng)予以更正。

綜上，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書，需要告知當(dāng)事人相應(yīng)救濟(jì)方式；在救濟(jì)期間，不影響環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰決定；在責(zé)令改正違法行為決定書被依法撤銷后，不影響作出的行政處罰決定書的效力，但行政處罰決定書存在被司法或復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷的法律風(fēng)險(xiǎn)。