孫佑海，朱金錦

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）

2019年6月1日，由天津市法學(xué)會環(huán)境與資源保護(hù)法分會、天津大學(xué)法學(xué)院、天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院共同舉辦的天津市法學(xué)會環(huán)資法分會2019年年會暨“環(huán)保督察法治化”主題研討會在天津大學(xué)舉行。來自生態(tài)環(huán)境部、天津市、河北省的專家、學(xué)者、博士、碩士共計30余人出席會議。

6月1日上午舉行的年會開幕式由天津大學(xué)法學(xué)院黨委書記楊歡主持，天津市法學(xué)會黨組書記、專職副會長于浩明到會致辭，天津大學(xué)黨委常委、宣傳部長賈啟君致歡迎詞，天津大學(xué)法學(xué)院院長、天津市法學(xué)會環(huán)資法分會會長孫佑海教授作了分會2018年工作報告。

開幕式后，生態(tài)環(huán)境部政策研究中心法規(guī)和體制研究部主任殷培紅、環(huán)境資源保護(hù)法分會副會長、南開大學(xué)法學(xué)院副院長史學(xué)瀛，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授劉曉梅，南開大學(xué)法學(xué)院副教授劉芳、申進(jìn)忠，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授賈國華，天津市高級人民法院民一庭員額法官左楠，天津市法學(xué)會研究部郝山濤，河北省律師協(xié)會副會長張文河，天津大學(xué)法學(xué)院孫佑海、楊健、呂凱、楊雅婷、代杰、陳學(xué)敏、田亦堯、談珊等專家學(xué)者圍繞“環(huán)保督察法治化”主題展開了深入熱烈的研討。

開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是落實習(xí)近平生態(tài)文明思想在制度層面的重大創(chuàng)新和重要舉措，應(yīng)當(dāng)從政治高度堅定不移地堅持推進(jìn)下去。在過去的三年內(nèi)，中央環(huán)保督察先后開展了第一輪共四批督察和兩批“回頭看”，成效顯著，成為了“推動地方黨委和政府及其相關(guān)部門落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的硬招實招。”所以，一方面，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的問責(zé)利劍令地方黨委政府積極履行生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)，改善了地方單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績觀，不斷強(qiáng)化的環(huán)境執(zhí)法也關(guān)閉了一大批散、亂、污企業(yè)，地方環(huán)境質(zhì)量確實得到提高；另一方面，表面整改、假裝整改、敷衍整改等形式主義治污現(xiàn)象，環(huán)?！耙坏肚小保刹繂栘?zé)缺乏規(guī)范指導(dǎo)等問題也成為了環(huán)保督察邁向“法治化”，避免“運動式治理”詬病最亟待解決的問題。為此，與會專家以問題意識為導(dǎo)向，發(fā)表了卓有見地的觀點。

一、環(huán)保督察的法治化原則與法律定位問題

天津大學(xué)法學(xué)院孫佑海教授作了題為《環(huán)保督察法治化的原則研究》的演講。孫佑海從什么是法治化的角度切入，提出國家法律和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都是法治化，如果不將二者作出區(qū)分的話，我們的工作將會出現(xiàn)無序現(xiàn)象。為此，首先應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保督察法治化應(yīng)遵循的基本原則，要把握幾點指導(dǎo)思想：一是尊重治國理政規(guī)律，二是兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)，三是講科學(xué)講邏輯；四是要總結(jié)歷史經(jīng)驗，比如“中華環(huán)保世紀(jì)行”由盛到衰的經(jīng)驗教訓(xùn)。具體做到環(huán)保督察法治化應(yīng)當(dāng)明確五點：一是明確國家立法源于黨的政策；二是明確黨內(nèi)法規(guī)的范圍，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整；三是明確法律的適用范圍，按照憲法的規(guī)范執(zhí)行；四是明確國家法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)，一方面我們堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要按照憲法和黨章的規(guī)定，任何組織和個人都要在憲法法律的范圍內(nèi)活動；五是明確黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，紀(jì)律挺在前面，歸責(zé)的起點要低。對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在國家法律沒有約束的時候，“警告、嚴(yán)重警告、處分”等黨的處分要先，對于觸犯刑律的，要雙重處理，既有紀(jì)律處分，也要有國家法律的處罰。在未來研究路徑上，孫佑海認(rèn)為要加強(qiáng)對“國家立法”“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)”“地方性法規(guī)”“地方黨委文件的性質(zhì)”等加強(qiáng)研究，明確相互之間的關(guān)系和效力，確保各項制度的有效實施。

南開大學(xué)法學(xué)院副教授劉芳作了題為《中央環(huán)保督察的法律定位問題》的發(fā)言。劉芳首先分析了中央環(huán)保督察的性質(zhì)，一是中央環(huán)保督察性質(zhì)上來說是區(qū)別于環(huán)保法框架內(nèi)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的；二是從中央環(huán)保督察的依據(jù)來看主要以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)；三是目前環(huán)保督察還處在屬于任務(wù)型、問題導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)政治行動階段。劉芳針對黨政聯(lián)合發(fā)文的角度提出環(huán)保督察有別于其他領(lǐng)域的行政督察，而更類似于一個政治行動。劉芳在發(fā)言中還論證了中央環(huán)保督察的功能，第一個功能是基于黨政同責(zé)來督政。第二個功能是彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的不足，通過中央環(huán)保督察的形式來補(bǔ)缺環(huán)境保護(hù)工作在法律框架內(nèi)立法、執(zhí)法、守法等等方面的不足。第三個功能是權(quán)威、高效、及時處理問題，其中權(quán)威是來自于黨中央的授權(quán)；高效因為是基于程序機(jī)制很靈活，有多種手段，約談、黨內(nèi)外處罰，可以沖破體制框架而多種手段并用；及時是有回頭看，筆者把它定為政治行動，不受法律程序、時效的限制。劉芳表達(dá)了中央環(huán)保督察實行了多年以后，隨著范圍的擴(kuò)展、時間的延長，它的效應(yīng)在某些方面可能會遞減的擔(dān)憂。為此，劉芳從環(huán)保督察和監(jiān)察法結(jié)合的角度提出了建議，她認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是第四類型的權(quán)力，除了立法、行政、司法以外是一個單獨的權(quán)，中央環(huán)保督察從現(xiàn)在的權(quán)力的出處、運作的機(jī)制、相關(guān)的機(jī)制都有一定的契合性，故沒有必要把中央環(huán)保督察也納入到《環(huán)保法》里面去，否則其作用反而被抵消掉了，可以考慮從監(jiān)察法中找尋并研究中央環(huán)保督察的依據(jù)。

二、環(huán)保督察的公眾參與機(jī)制與問責(zé)機(jī)制問題

南開大學(xué)法學(xué)院副教授申進(jìn)忠作了題為《完善環(huán)保督察公眾參與機(jī)制的幾點思考》的發(fā)言。申進(jìn)忠認(rèn)為，環(huán)保督察按照一般意義來講，應(yīng)該是一個上級政府和上級部門對下級控制的規(guī)則，縱觀整個的環(huán)保督察，其法律屬性還是一個運動型的環(huán)境治理手段，是因為我們常規(guī)的環(huán)境治理機(jī)制存在著問題而不得以采用臨時性的措施。申進(jìn)忠提出，整個環(huán)保督察核心的起因是運用了組織或者黨中央的高度權(quán)威，應(yīng)該是政治性的運動，但是這樣政治性的運動并不是與法治絕對沖突的。申進(jìn)忠從公眾參與的角度對這個問題進(jìn)行了解構(gòu)，環(huán)保督察作為一個督黨政的督察，是同質(zhì)性的上下級的督察，而公眾參與屬于社會性的參與督察情況，目前中央環(huán)保督察的亮點在于通過了解公眾社會的關(guān)切，回應(yīng)社會的關(guān)切，實現(xiàn)這個目的一定是和公眾參與聯(lián)系在一起的，可以說公眾參與了中央環(huán)保督察全過程。下一步如何進(jìn)一步推動落實中央環(huán)保督察的公眾參與，申進(jìn)忠建議，一是保障公眾參與的知情權(quán)，二是除了舉報這種外部監(jiān)督機(jī)制外，還可以考慮設(shè)置一種公眾在內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制，三是要把公眾參與環(huán)保督察的機(jī)制進(jìn)行制度化，常態(tài)化。

天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授劉曉梅發(fā)表了題為《加強(qiáng)我國環(huán)保督察問責(zé)法治建設(shè)的若干思考》的報告。劉曉梅以其被抽調(diào)參加天津市區(qū)縣環(huán)保督察組的工作經(jīng)歷提出了關(guān)于實踐中干部環(huán)境問責(zé)的一些思考。劉曉梅認(rèn)為，中央環(huán)境保護(hù)督察是新時期加快生態(tài)文明建設(shè)，落實黨政同責(zé)環(huán)境保護(hù)的一項規(guī)范化、常態(tài)化的核心制度。通過建立“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的督政問責(zé)體系，充分發(fā)揮我國的制度性優(yōu)勢，以“問責(zé)”倒逼地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。開展中央環(huán)保督察問責(zé)不僅僅是政治問題，也是一個法治問題，應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，有法可依。劉曉梅指出了目前中央環(huán)保督察問責(zé)存在問題，一是目前中央環(huán)保督察的實施依據(jù)，《督察方案》效力等級太低；二是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題，如何解決黨委和政府在環(huán)保中的權(quán)力及責(zé)任劃分的問題；三是問責(zé)程序規(guī)則亟待完善。特別是在追責(zé)事由的判斷上，“失職”、“失誤”、“不力”、“失當(dāng)”、等追責(zé)事由的表述需要客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為此，劉曉梅建議，一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，提高中央環(huán)保督察實施依據(jù)的法律地位，加強(qiáng)我國環(huán)保督察問責(zé)法治建設(shè)；二是進(jìn)一步明確督察問責(zé)過程中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)；三是完善問責(zé)程序規(guī)則，追究事由定性準(zhǔn)確。

三、環(huán)保督察與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境司法的關(guān)系問題

天津大學(xué)法學(xué)院講師田亦堯作了題為《堅決推動中央生態(tài)環(huán)保督察 實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》的報告。田亦堯首先從“督察”與“督查”的差異對環(huán)保督察的定位進(jìn)行了分析，他認(rèn)為督察是一種權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，目前的中央環(huán)保督察兼具了“政治巡視”和“行政督察”雙重性質(zhì)。田亦堯隨后從中央環(huán)保督察開展的具體情況分析了目前取得的成績和遇到的阻力，一是體現(xiàn)針對環(huán)保督察指出的問題整改不力的顯性阻力，主要體現(xiàn)為表面整改、假裝整改、敷衍整改等顯性方面；二是體現(xiàn)在為應(yīng)對環(huán)保督察而采取的環(huán)保“一刀切”“突擊整改”等假借環(huán)保之名實行“發(fā)動群眾、挑撥環(huán)保與群眾關(guān)系”的隱性方面；三是在環(huán)保督察過程中產(chǎn)生大規(guī)模問責(zé)情況，在地方上引發(fā)了較大的關(guān)注和爭議的問責(zé)困境。面對這些阻力，田亦堯一方面從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和激勵政治學(xué)角度建立了環(huán)保督察與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)性的模型，并通過GDP與環(huán)境綜合污染指數(shù)的實際統(tǒng)計分析指出了環(huán)境保護(hù)特別是中央環(huán)保督察對推動社會經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重大價值；另一方面針對目前“環(huán)境政策表達(dá)替代環(huán)境法治表達(dá)”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思想始終難以轉(zhuǎn)變”“存在以問責(zé)替代整改現(xiàn)象”等根源性問題提出了建立生態(tài)環(huán)保督察的組織規(guī)范、建立起定期督察、飛行督察、常態(tài)監(jiān)察的督察機(jī)制、通過設(shè)立清單制度建立科學(xué)的環(huán)境問責(zé)制度。

天津市高級人民法院民一庭員額法官左楠作了題為《審判工作在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化中的職能作用》的發(fā)言。左楠結(jié)合天津環(huán)境資源審判實踐介紹到，天津的自然資源非常豐富，涉及到林地、濕地、山地、海域各個領(lǐng)域，在四大直轄市是最全的，近兩年天津在這方面各個領(lǐng)域的案子都有，走到了國家的前列。左楠認(rèn)為，法院對于環(huán)保的問題不是督察，是支持和督促。這兩年行政訴訟做非訴裁定是一千件，環(huán)保局下達(dá)了裁定對一些人身和財產(chǎn)要采取措施，但是環(huán)保局沒有這個權(quán)限只能申請法院進(jìn)行支持，法院是非常支持的，而且這方面的效率往往比其他的案件要快。左楠也指出了地方在應(yīng)對中央環(huán)保督查中存在的一些問題，如中央督察的時候，天津環(huán)保局、建委、渣土管理辦公室等許多部門給各個企業(yè)都發(fā)了很多停工令，累計加起來得有大半年的時間，導(dǎo)致了大部分的建工企業(yè)無法施工，由此產(chǎn)生了大量的民事糾紛。左楠隨后又通過民事、刑事典型案件的介紹提出，法院的審判工作和環(huán)保工作的結(jié)合是分布在一個個獨立的司法審判當(dāng)中，并通過裁判結(jié)果在社會上產(chǎn)生積極影響和示范效應(yīng)。

天津大學(xué)呂凱教授在研討會最后的交流環(huán)節(jié)中談到，環(huán)境問題主要不是立法的問題，主要是執(zhí)行的問題，不是沒有法，而是有法沒有執(zhí)行到位。首先是環(huán)保督察的措施問題，去年中央來的督察組，只要群眾有反映、督察組有反饋，環(huán)保行政部門的處理辦法就是停工。這就導(dǎo)致許多企業(yè)哪怕是環(huán)保企業(yè)都不得不采用非正常方式進(jìn)行生產(chǎn)。其次是目前督察的重點不應(yīng)當(dāng)是查哪有污染，而是通過督察要求政府和企業(yè)日常的環(huán)保工作做到位。最后還是要加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法力度，不能只對顯性的但比較小問題查處，更重要的是要對隱藏起來的但污染環(huán)境破壞資源的行為嚴(yán)厲查處。

與會專家最后還就彼此關(guān)心的問題進(jìn)行了熱烈的討論和回應(yīng)。生態(tài)環(huán)境部政策研究中心法規(guī)和體制研究部主任殷培紅全程參加和指導(dǎo)會議，并就參會專家們所關(guān)心的環(huán)保督察的中央政策精神和有關(guān)制度建設(shè)情況作了介紹。

孫佑海教授做會議總結(jié)。孫佑海指出，環(huán)保督察無論是遇到阻力還是面臨各種問題，根本原因在于地方政績評價體制出了毛病。如果地方長期遵循黨中央精神依照國家法律抓環(huán)保，就不會出現(xiàn)環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的這樣那樣的問題。我們的結(jié)論是中央開展環(huán)保督察，查的非常好，效果十分明顯。下一步，專家學(xué)者們要繼續(xù)把環(huán)保督察法治化作為自己科研項目和學(xué)術(shù)論文的選題，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，為深入開展這項工作打好理論基礎(chǔ)，為美麗中國建設(shè)、美麗天津建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

綜上，本次研討會以問題為導(dǎo)向，從環(huán)保督察的理論和實踐角度，高度評價了環(huán)保督察開展以來所取得的成績，分析了環(huán)保督察所面臨的問題，提出了下一步環(huán)保督察法治化的理論進(jìn)路和實踐路徑。本次會議的研討成果將為即將開展的第二輪中央環(huán)保督察工作提供積極有益的參考。