董露

目前，全國部分城市已全面進入常態(tài)化限行狀態(tài)，而作為限行的依據(jù)是行政命令。行政命令可否對公民的財產(chǎn)權(quán)進行限制？如果可以，依據(jù)在哪里？如果不能，限行是否違法？

2019年 3月15號，西安交警發(fā)布由西安市公安局交通管理局、西安市交通運輸局、西安市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實施工作日機動車尾號限行交通管理措施的通告》（以下簡稱《通告》）。《通告》中規(guī)定西安實行為期一年的限行，具體每日限行兩個車牌尾號的機動車，尾號為1和6的機動車星期一限行，尾號為2和7的星期二限行，尾號為3和8的星期三限行，尾號為4和9的星期四限行，尾號為5和0星期五限行。[ 《關(guān)于實施工作日機動車尾號限行交通管理措施的通告》。]

至此，西安市目前已經(jīng)實行常態(tài)化限行。限行措施對廣大群眾出行帶來了較大影響。影響有好有壞。好的是確實能緩解一部分早晚高峰交通擁堵的情況，壞的是“剝奪”了每位車主在一周中的一天開車的權(quán)利。而這樣的“剝奪”權(quán)利，到底合不合法？

根據(jù)《通告》，實行常態(tài)化限行的原因是“為緩解城市道路交通壓力，促進城市道路交通有序運轉(zhuǎn)，減少機動車尾氣排放對空氣質(zhì)量的影響”。[ 《關(guān)于實施工作日機動車尾號限行交通管理措施的通告》。]其中，機動車尾氣排放對于空氣質(zhì)量究竟有多大影響？

2019年1月21日，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部召開新聞發(fā)布會。會上，生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司劉炳江司長介紹，以陜西、陜西、河南11城2區(qū)為主的汾渭平原大氣污染問題非常突出，究其原因：一是因為能源結(jié)構(gòu)較為落后，燃煤污染的特征比較明顯;二是因為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向工業(yè)，所以污染排放量大;三是因為道路運輸產(chǎn)生污染，重型車輛排放量大;四是因為地形特殊，氣象條件使得污染物不易擴散。

試分析，這四個大氣污染的原因中，只有第三個原因與機動車有關(guān)。而這一條主要是指，汾渭平原是陜、蒙、晉煤外運的重要通道，普遍以公路運輸為主，重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加大了公路運輸壓力，此外，各城市重型車排放監(jiān)管薄弱，部分城市油品質(zhì)量亟待提高，運輸污染問題突出。據(jù)此可以得出一個結(jié)論——普通私家車對于霧霾的影響并不大。

由此可見，《通告》發(fā)布的原因，其中的一部分沒有科學(xué)依據(jù)。

限行，無疑是對公民權(quán)利的一種限制。如果國家在行使公權(quán)力的過程中不可避免的侵犯公民的私權(quán)利，那就需要審查國家公權(quán)力的行使是否在憲法中有所規(guī)定，公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯是否符合行政法中的比例原則。

《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！盵 《中華人民共和國憲法》。]這一條，從憲法層面上允許了公權(quán)力侵害私權(quán)利，同時明確了限制公民財產(chǎn)權(quán)利的行為只能由法律來規(guī)定。

《中華人民共和國道路交通安全法》第39條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告?！盵 《中華人民共和國道路交通安全法》。]這一條，給了公安機關(guān)交通管理部門設(shè)置限行以法律上的依據(jù)。

而《通告》是由西安市公安局交通管理局、西安市生態(tài)環(huán)境局、西安市交通運輸局三個部門聯(lián)合發(fā)布的。這三個部門作為市政府的工作部門，發(fā)布的規(guī)范性文件到底是什么性質(zhì)？具有什么樣的法律效力？

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，法律由全國人民代表大會及其常委會制定，行政法規(guī)由國務(wù)院制定，地方性法規(guī)由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會制定，自治條例和單行條例由民族自治地方的人民代表大會制定，部門規(guī)章由國務(wù)院各部委和其他具有行政管理職能的直屬機構(gòu)制定，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定。《通告》是由三個政府部門聯(lián)合發(fā)布的，所以不屬于以上的任何一種，應(yīng)該屬于行政命令，而行政命令是不能限制公民財產(chǎn)權(quán)的。

常態(tài)化限行，構(gòu)成對于公民財產(chǎn)權(quán)的過度限制，只能由法律加以規(guī)定。并且也在一定程度上違反了比例原則。所以合法性的缺失是目前常態(tài)化限行的最大障礙。要想解決這個問題，就應(yīng)該盡快完善相關(guān)法律，使得限行有法可依，從而合法的解決交通問題。（作者單位：陜西廣播電視大學(xué)）