袁利平，陳川南

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

改革開放以來我國民辦學(xué)校發(fā)展迅速，為進一步規(guī)范民辦教育管理，國家出臺了相關(guān)民辦學(xué)校分類政策，民辦教育的分類管理改革勢在必行。本文以對陜西省的問卷調(diào)查和對相關(guān)人員的訪談資料為基礎(chǔ)，開展一定范圍內(nèi)的調(diào)研論證，嘗試深入分析民辦教育分類管理政策的執(zhí)行困境并提出相應(yīng)政策建議，以期能夠推動民辦學(xué)校分類管理，促進民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

一、研究設(shè)計

（一）調(diào)查工具

本研究所使用的“民辦教育分類管理政策執(zhí)行影響因素調(diào)查問卷”是在個別訪談和實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)文獻編制而成。該問卷經(jīng)過專家審核和兩輪試測后正式投入使用，具有較好的信度和效度（問卷編制報告另文發(fā)表）。問卷調(diào)查內(nèi)容主要涉及正式分類登記前，影響民辦學(xué)校相關(guān)人員進行決策選擇的關(guān)鍵因素和分類管理完全落實后被調(diào)查人士對營利性和非營利性兩種學(xué)校未來持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展的認知態(tài)度和建議。對調(diào)查問卷采用SPSS18.0軟件進行數(shù)據(jù)處理。

（二）調(diào)查對象

本次調(diào)查采用分層抽樣和整群抽樣相結(jié)合的方法，調(diào)查區(qū)域涉及陜西省范圍內(nèi)西安、寶雞等十多個城市，共收回問卷257份，經(jīng)過缺失值處理，最終獲得有效問卷247份，有效問卷率為96.1%。與此同時，調(diào)研組在全省范圍內(nèi)開展了重點性訪談，共涉及陜西省教育廳、市教育局、區(qū)教育局以及省內(nèi)4所具有代表性的民辦學(xué)校。

就問卷被調(diào)研者的身份而言，其中包含民辦學(xué)校的董事長、校長、黨委書記、決策機構(gòu)成員、教師、在校學(xué)生以及教育工作研究者和社會其他人士。調(diào)查對象覆蓋全面，從而保證了分析結(jié)論的參考價值。

二、模型建立與因素確定

本研究將自變量帶入多分類Logistic回歸（Multinomial Logistic Regression）模型，利用SPSS對調(diào)查問卷所獲得的數(shù)據(jù)進行處理，分別確定分類前影響民辦教育分類管理辦學(xué)選擇的因素和分類后影響民辦教育分類管理發(fā)展的因素（分別見表1和表2），從而確定民辦教育分類管理政策執(zhí)行的影響因素。

表1：民辦教育分類管理辦學(xué)選擇影響因素的多項Logistic回歸分析結(jié)果

表2：民辦教育分類管理社會擇校影響因素的多項Logistic回歸分析結(jié)果

續(xù)表2

本研究中同一模型下兩組樣本的響應(yīng)變量y均為名義變量且有4個值，將響應(yīng)變量最后一類y=4作為參考類別（baseline category），在此基礎(chǔ)上，可生成3個非冗余（nonredundant）的logit變換模型。對干y=i（i取值可為1、2、3）時，建立回歸模型為：

其中，P（y=i）/P（y=4）表示選項y=i發(fā)生概率與y=4發(fā)生概率的優(yōu)勢比（Odds Ratio），Logit（P）為比率的對數(shù)；Bi0為截距，表示無任何影響因素時，響應(yīng)變量y=i與y=4發(fā)生概率優(yōu)勢比的對數(shù)值；Bij為影響因素Xj的回歸系數(shù)，表示控制其他自變量情況下，影響因素Xj存在，響應(yīng)變量y=i與y=4發(fā)生概率的優(yōu)勢比的對數(shù)值。此外，本研究將每個自變量都分為兩個水平類別，因在模型中，參考類別的所有系數(shù)均為0，為使研究結(jié)果更直觀，在表中均省去自變量的參考類別。

三、研究結(jié)果分析

（一）利益回報

根據(jù)做出營利性、非營利性選擇的決定因素對民辦教育分類管理辦學(xué)選擇的多項Logistic回歸分析結(jié)果（見表1）可知，利益回報對于辦學(xué)選擇1的顯著性和對于辦學(xué)選擇2的顯著性分別是0.017和0.072，均通過了顯著性測驗（sig〈0.1），說明利益回報是影響民辦教育分類管理辦學(xué)選擇的主要因素。

具體看，相對辦學(xué)選擇1來說，利益回報是其最主要影響因素，其他5個因素對最終是否選擇1影響不大；對于辦學(xué)選擇2，利益回報和政策扶持是其最主要影響因素；而從辦學(xué)選擇3可以看出沒有任何因素通過顯著性測驗，說明表中任何選項都無法影響被調(diào)查者的辦學(xué)選擇3。回歸系數(shù)B如果為正且越大，說明相應(yīng)的因素會使被調(diào)查者更傾向于4選項。相反，B為負且越小，相應(yīng)的因素會使被調(diào)查者更傾向于1選項。從表1趨勢可看出，與選4“退出辦學(xué)”相比，選擇了利益回報這一項的被調(diào)查者更傾向于選1“營利性民辦學(xué)?！?，其次是2“非營利性，但通過其他方式獲得收益”。

根據(jù)問卷結(jié)果，面對民辦教育分類管理改革，47.4%的決策者內(nèi)心最真實的訴求是選擇營利性，依法獲得收益；36.0%的決策者選擇非營利性，但通過其他方式獲得收益；11.7%的決策者選擇非營利性，不獲取任何回報；另有4.9%的決策者選擇轉(zhuǎn)讓學(xué)?；蚪K止辦學(xué)，就此退出。從經(jīng)濟利益的角度來看，民辦學(xué)校舉辦者更愿意選擇營利性，而不愿選擇非營利性辦學(xué)道路。原因在于《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》（以下簡稱《決定》）第十九條規(guī)定：“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得獲取辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)?！币罁?jù)該《決定》，舉辦者選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，就意味著放棄了辦學(xué)收益，也意味著他們將失去對學(xué)校的投入及所帶來的可能利潤回報，而這顯然不符合當前我國絕大多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者的利益訴求，違背了他們的“經(jīng)濟人”屬性。［1］這也就是說，有利可圖是民間資本進入民辦教育事業(yè)的一個重要的動力。

（二）自主權(quán)

根據(jù)表2營利性民辦學(xué)校應(yīng)該有的自主權(quán)對民辦教育分類管理改革擇校的多項Logistic回歸分析結(jié)果可知，課程設(shè)置自主權(quán)對于選擇1選項的顯著性和對于選擇2選項的顯著性均是0，收費自主權(quán)對于選擇3的顯著性為0.032，均通過了顯著性測驗，說明自主權(quán)是影響民辦教育分類管理改革擇校的主要因素。對于1選項和2選項，課程設(shè)置自主權(quán)均是最主要影響因素，表明課程設(shè)置自主權(quán)帶來的多樣化課程優(yōu)勢使得被調(diào)查者相對于公辦學(xué)校更愿意選擇民辦學(xué)校；而對于3選項來說，收費自主權(quán)是其主要影響因素，表明認為營利性民辦學(xué)校應(yīng)有收費自主權(quán)的被調(diào)查者，會更傾向于讓子女就讀于公辦學(xué)校。

面對營利性民辦學(xué)校應(yīng)該具備的自主權(quán)（多選）這一問題，被調(diào)研者的關(guān)注點主要集中在“招生自主權(quán)”，所占比例達到38.8%；還有“課程設(shè)置自主權(quán)（除國家規(guī)定課程外）”，所占比例達到35.3%；“收費自主權(quán)”的比例也達到了20.6%；選擇“其他”的人占到5.3%。在回答“民辦學(xué)校分類管理后，您認為選擇非營利性民辦學(xué)校是否會比營利性民辦學(xué)校更有競爭優(yōu)勢”的人中，45.7%的人回“是”，29.6%的人回答“不是”，24.7%的人回答“不清楚”?？煽闯龃蟛糠秩苏J為非營利性民辦學(xué)校比營利性民辦學(xué)校更有優(yōu)勢。

然而當民眾選擇學(xué)校時，選擇“公辦學(xué)?！闭?5.1%，選擇“營利性民辦學(xué)?！闭?2.3%，選擇“非營利性民辦學(xué)校”占18.2%，“不了解”占4.5%。此外，45.7%的被調(diào)查者認為非營利民辦學(xué)校更有優(yōu)勢，僅有29.6%的被調(diào)查者持相反態(tài)度；但是根據(jù)被調(diào)查者擇校情況統(tǒng)計，選擇就讀非營利性民辦學(xué)校的占18.2%，選擇營利性的占22.3%，由此推斷，雖然大多數(shù)被調(diào)查者認為非營利性民辦學(xué)校較營利性民辦學(xué)校更有優(yōu)勢，但是當其擇校時卻更多選擇了營利性學(xué)校。所以，若想要保證非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展，政府需要給予其更多的自主權(quán)，以保障其區(qū)別于公辦和營利性學(xué)校的辦學(xué)特色。

（三）政策扶持

根據(jù)表2是否應(yīng)對非營利性學(xué)校有政策傾斜對民辦教育分類管理改革擇校的多項Logistic回歸分析結(jié)果可知，有適當政策傾斜對于選擇1、2和3選項的顯著性，分別是0.064、0.046和0.084，均通過了顯著性測驗，說明政策扶持是影響民辦教育分類管理改革擇校的主要因素。從回歸系數(shù)B的大小可以知道，在給予非營利性學(xué)校政策支持的同時，也應(yīng)適當給予營利性民辦學(xué)校一定的支持。面對政府是否應(yīng)對營利性學(xué)校的學(xué)生進行學(xué)費、獎助學(xué)金及貸款等財政援助，81.4%的人選擇了“應(yīng)當有適當財政援助”，14.2%的人選擇了“不應(yīng)有財政援助”，4.5%的人選擇了“不了解”。可以看出，選擇“應(yīng)當有適當財政援助”的比例遠高于其他兩項。普遍民意表明，即便是營利性民辦學(xué)校，政府也可以考慮對學(xué)生有適當?shù)馁Y助。

表1的回歸分析顯示扶持政策一項也通過了顯著性測試，這說明對于民辦學(xué)校來說，相對于選擇營利性還是非營利性通過其他方式獲益來說，這主要取決于政府的扶持政策。訪談?wù){(diào)研中數(shù)所民辦學(xué)校負責(zé)人也明確表示各學(xué)校最終選擇登記為營利性還是非營利性民辦學(xué)校很大程度上取決于最終出臺的具體扶持政策。事實上，除了具有“經(jīng)濟人”的固有屬性，民辦學(xué)校的舉辦者也具有“道德人”的內(nèi)在特征，與其他行業(yè)相比，他們身上背負的道德負擔(dān)及社會壓力顯得分外沉重。［2］因此，除了對非營利性民辦學(xué)校的扶持外，政府應(yīng)給予營利性民辦學(xué)校適當?shù)恼咧С郑云诒Ｗo其教育事業(yè)正義感，促進民辦教育整體和諧有序發(fā)展。

（四）監(jiān)管方式

根據(jù)表2兩類民辦學(xué)校的監(jiān)管方式對民辦教育分類管理改革擇校的多項Logistic回歸分析結(jié)果可知，“都接受第三方審計”和“非營學(xué)校建立專項資金專戶管理制度”對于選擇1選項的顯著性分別為0.054和0；“非營學(xué)校建立專項資金專戶管理制度”對于選擇2選項的顯著性分別為0；“都接受第三方審計”對于選擇3選項的顯著性分別為0.027，均通過了顯著性測驗（Sig小于0.1），說明監(jiān)督方式是影響民辦教育分類管理辦學(xué)選擇的主要因素。總體上來說，“都接受第三方審計”會較大程度影響被調(diào)查者選1還是3，“非營學(xué)校建立專項資金專戶管理制度”會影響他們選1還是2。

面對營利性與非營利性學(xué)校差別化的監(jiān)督機制，44.1%的人選擇“需要清晰的監(jiān)督程度的差別，扶持力度大的需要極為嚴格的監(jiān)督以保證國家財產(chǎn)的有效利用”，30.8%的人選擇“可以有適當差別，但不用過于精細化分”，25.1%的人選擇“不需要，但都需要嚴格的監(jiān)督機制”。

五、政策啟示

（一）重點關(guān)注學(xué)校舉辦者意見，帶動舉辦者積極主動參與改革

為推動民辦教育分類管理地方性政策的制定及實施，地方政府首先需要了解各民辦學(xué)校進行分類登記的關(guān)注點，以便具體政策能切實地考慮到各民辦學(xué)校舉辦者的需求，解決其后顧之憂，帶動其積極主動參與改革。因此，政府在推進民辦教育分類管理工作的進程中，要充分關(guān)注舉辦者的意見，首先需尊重部分舉辦者獲取利益回報的意愿；其次需幫助學(xué)校建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，明晰產(chǎn)權(quán)所屬，對創(chuàng)辦者權(quán)力進行保障和制約；最后在宏觀政策上給予民辦學(xué)校創(chuàng)辦者更廣闊的探索空間，帶動舉辦者積極主動參與改革，贏得改革對象和辦學(xué)主體的支持。實現(xiàn)從“要我改”到“我要改”的轉(zhuǎn)變，以此推進我國民辦教育分類管理工作的順利實施，保證營利性與非營利性學(xué)校的均衡發(fā)展。

（二）給予非營利民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保護民辦學(xué)校發(fā)展動力

《決定》明確提出不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校，在義務(wù)教育階段限制舉辦營利性民辦學(xué)校充分體現(xiàn)了教育的公平性和公益性，其必要性，不言而喻。除此之外，由于國家的導(dǎo)向和學(xué)校舉辦者的教育情節(jié)，多數(shù)非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校也會選擇登記為非營利民辦學(xué)校。一定數(shù)量非營利性民辦學(xué)校的出現(xiàn)也意味著政府需要投入更多的精力與資源，某種程度來說將會大幅度影響學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。然而，辦學(xué)自主權(quán)才是民辦學(xué)校發(fā)展動力的源泉，要給予民辦學(xué)校舉辦者足夠的辦學(xué)自主權(quán)，才能鼓勵民辦學(xué)校舉辦者認真探索教育教學(xué)規(guī)律，不斷進行教育改革創(chuàng)新。［3］因此，政府在給予宏觀政策規(guī)劃引導(dǎo)時，應(yīng)當允許保留民辦學(xué)校區(qū)別于公辦學(xué)校的特色，給予非營利民辦學(xué)校一定自主權(quán)，從而保障并促進政府與各類學(xué)校之間的合作與交流，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的教育需求，營造一種開放、寬容的辦學(xué)環(huán)境，促進教育的多元化發(fā)展。

（三）加強營利性民辦學(xué)校政策支持，推動民辦學(xué)校創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展

營利性民辦學(xué)校對國家財政、學(xué)生權(quán)益和教育效率的貢獻有目共睹，但是民辦教育分類管理為其所帶來的社會風(fēng)險卻會迫使其對自身發(fā)展存在擔(dān)憂。無論是出于哪種角度考慮，都不應(yīng)該將營利性民辦學(xué)校的政策支持納入范疇之外。［4］對營利性民辦學(xué)校給予一定程度上的稅收、土地和其他政策扶持，不但體現(xiàn)出政府對營利性民辦學(xué)校的關(guān)懷和對其公益性質(zhì)和社會價值的認可，同時也讓社會民眾普遍感知到這類民辦學(xué)校作為培養(yǎng)人才的重要基地，相對于營利，它們更多地承載著精神塑造的使命，屬于社會公益事業(yè)。［5］“分類管理應(yīng)保護出資者的積極性，不管哪一類民辦學(xué)校，都是在從事公益性事業(yè)，在加大支持非營利性民辦學(xué)校的同時，社會各界不能戴著“有色眼鏡”看待選擇營利性的民辦學(xué)校。”［6］由此看來，政府理應(yīng)認真對待營利性民辦學(xué)校的政策支持，使得營利性民辦學(xué)校發(fā)揮其個性化的優(yōu)勢，健康有序地發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展。

（四）重視民辦教育分類監(jiān)管，使其發(fā)揮各自優(yōu)勢以釋放潛能活力

“依法對民辦學(xué)校內(nèi)部治理、辦學(xué)信息發(fā)布、招生收費行為、辦學(xué)資金投入與使用、風(fēng)險儲備金管理等方面進行監(jiān)管，可有效防控辦學(xué)過程可能出現(xiàn)的政策風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和市場風(fēng)險，保障民辦學(xué)校健康發(fā)展?！保?］然而分類管理提出以來，社會各界的關(guān)注焦點還沒有放到監(jiān)管這一層面，對分類管理實施后具體應(yīng)如何監(jiān)管，政府相關(guān)工作人員的意識、職責(zé)和權(quán)限都比較模糊。如此看來，如何完善和改進不同類別學(xué)校的監(jiān)管體制以便規(guī)范兩類民辦教育發(fā)展，在推進民辦教育分類管理順利實施過程中就顯得格外的重要。要健全分類管理改革的監(jiān)管和保障措施，首先需要加強和明確兩類民辦學(xué)校不同的法律意識和責(zé)任擔(dān)當。其次，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立一個可以滿足分類管理決策需求的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，以便資源信息互相流通。同時，可以利用信息化手段促進校際特色資源共享，尊重各自差異的同時突出特色。［8］再次，需要充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用，積極進行各類信息的公開。總之，對民辦學(xué)校的監(jiān)管要做到內(nèi)外兼顧，密切結(jié)合。一要積極完善學(xué)校內(nèi)部監(jiān)管機制，二要創(chuàng)新政府監(jiān)督方式，里應(yīng)外合，校內(nèi)自律與校外他律有效結(jié)合，相互作用，保障兩類民辦學(xué)校各自發(fā)揮優(yōu)勢，釋放活力。［9］