鞠斐 袁勇志

【摘要】美國發(fā)起對華“301調(diào)查”并陸續(xù)針對中國向美出口的商品加征關稅，掀起了中美新一輪貿(mào)易摩擦，中國長期以來依靠投資和要素投入來拉動經(jīng)濟增長的道路已經(jīng)很難繼續(xù)走下去，中國經(jīng)濟必須加快向創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)生增長轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新的根本在于人才，而海外高層次人才歸國創(chuàng)業(yè)則是中國創(chuàng)新驅(qū)動和人才戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。中美貿(mào)易摩擦對中國海外人才引進工作既是新挑戰(zhàn)也是新機遇，同時也暴露出一些問題，中國必須加快建立完善的人才引進及服務保障體系，圍繞重點領域吸引海外人才歸國創(chuàng)業(yè)，提高我國在全球科技創(chuàng)新領域的競爭力，最終實現(xiàn)在全球價值鏈分工中地位的提升。

【關鍵詞】貿(mào)易摩擦? 海外人才? 服務保障

【中圖分類號】C961? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.028

中美貿(mào)易摩擦及人才交流變局

2017年8月，美國展開對華“301調(diào)查”;2018年3月23日，根據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果，美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄對從中國進口的600億美元商品加征關稅，涉及信息通信、電子技術、航空航天和生物醫(yī)藥等高科技領域，并限制中國企業(yè)在美投資并購，正式拉開了中美貿(mào)易摩擦的序幕。截至目前，特朗普政府不顧中方勸阻，于2019年8月24日，宣布將提高對約5500億美元中國輸美商品加征關稅的稅率。2019年9月1日，中國向WTO起訴美國對3000億美元中國商品加征關稅。

除了加征關稅外，美國移民政策、人才政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，未來10年內(nèi)綠卡每年發(fā)放數(shù)量由100萬降低至50萬，用“積分系統(tǒng)”取代“低端移民體制”，提高技術移民門檻，使得海外人才留美難度大幅提高;美國眾議院通過了針對中國“千人計劃”的《國防授權(quán)法案》修正案，允許國防部終止向參與中國、伊朗、朝鮮或俄羅斯人才計劃的個人提供資金和其他獎勵，上述政策轉(zhuǎn)變使得兩國人才流動面臨前所未有的重大變局。

中美貿(mào)易摩擦將促使中國經(jīng)濟向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型

根據(jù)國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢理論，在改革開放初期，中國勞動力資源較豐富，儲蓄率較高，適于發(fā)展勞動密集、資金密集的制造業(yè);而近年來隨著人口老齡化進程加快，受教育水平提高，高科技產(chǎn)業(yè)已成為適宜中國發(fā)展的新方向，我國也試圖通過“中國制造2025”來實現(xiàn)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中地位的提升。本次中美貿(mào)易摩擦中美國政府主要針對“中國制造2025”擬發(fā)展的技術含量相對較高的產(chǎn)品領域加征關稅，可見其核心目的在于遏制中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中地位的提升。[1]

本次中美貿(mào)易摩擦宣告中國過去主要依靠技術引進，通過合資企業(yè)大力發(fā)展勞動密集型制造業(yè)的外生性發(fā)展道路已經(jīng)很難繼續(xù)走下去，中國必須加快建設創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)生增長經(jīng)濟體系，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新驅(qū)動的關鍵在于人才，而海外高層次人才掌握尖端技術、具有創(chuàng)新活力，他們歸國創(chuàng)業(yè)將是很多重點產(chǎn)業(yè)取得突破的催化劑，能創(chuàng)造新供給、催生新需求，從而實現(xiàn)中國經(jīng)濟穩(wěn)定、健康、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。因此，引進海外高層次人才歸國創(chuàng)業(yè)將成為我國現(xiàn)階段實施人才戰(zhàn)略的工作重點。

中美貿(mào)易摩擦對我國引進海外人才歸國創(chuàng)業(yè)的影響

自中美貿(mào)易摩擦以來，美國對中國的“千人計劃”“長江學者計劃”尤其警惕，多名從事信息技術、生物醫(yī)藥、經(jīng)濟金融的“千人計劃”入選者被指控違反《經(jīng)濟間諜法》，并以“經(jīng)濟間諜”罪被起訴。這充分說明中美競爭已由貿(mào)易延伸至人才領域，中國引進海外高層次人才歸國創(chuàng)業(yè)工作短期內(nèi)將受到一定影響，但海外人才的歸國意愿、對中國的關注度以及中美相對創(chuàng)業(yè)環(huán)境都發(fā)生了一些積極的變化。

海外人才政策趨嚴，歸國意愿加強。貿(mào)易摩擦背景下美國對中國海外人才的監(jiān)控趨嚴，使其難以接觸敏感領域尖端技術;移民政策收緊，海外人才自身及其親屬取得綠卡的難度增加，難以保障正常的家庭生活;同時由于族群、文化的差異，海外人才普遍會遭遇事業(yè)“天花板”，難以真正達到事業(yè)頂峰，而選擇回國創(chuàng)業(yè)則能夠享受公平待遇，有利于事業(yè)的發(fā)展。[2]

加大對國內(nèi)關注度，了解發(fā)展情況。中美貿(mào)易摩擦在一定程度上提高了海外人才對中國市場的關注度，使其能夠自發(fā)地去研究中國相關領域的發(fā)展水平，理性地就海外與中國的科技實力、發(fā)展平臺、市場容量等問題進行全面的思考，從而轉(zhuǎn)變國內(nèi)落后的舊觀念，發(fā)現(xiàn)中國科技實力的提高、創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改善，并持續(xù)關注國內(nèi)相關動態(tài)，在出現(xiàn)較好機會的情況下選擇歸國創(chuàng)業(yè)。

相對創(chuàng)業(yè)環(huán)境改善，增強人才引力。目前，隨著國內(nèi)經(jīng)濟市場化程度不斷加深，創(chuàng)新環(huán)境不斷優(yōu)化，科研成果的產(chǎn)品化和產(chǎn)業(yè)化速率加快，產(chǎn)生的利潤驅(qū)動將成為科技創(chuàng)新的最強動力;中國政府對海外人才歸國創(chuàng)業(yè)扶持力度加大，地方政府、高等院校為海歸人才創(chuàng)業(yè)搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺;深化科技創(chuàng)新管理體制優(yōu)化，使科技創(chuàng)新獨立性增強，中國逐漸成為海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的沃土，吸引力不斷加強。

總體來說，中美貿(mào)易摩擦使得美國針對中國海外人才的監(jiān)控趨嚴，短期內(nèi)對中國引進海外人才歸國創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生不利的影響，但這同時也是中國吸引海外高層次人才歸國創(chuàng)業(yè)的契機，預計未來數(shù)年內(nèi)海外人才對于國內(nèi)外發(fā)展空間的判斷將會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)折。為把握這一戰(zhàn)略機遇期，需要完善頂層設計，建立有效的人才引進體系以及貫穿創(chuàng)業(yè)全程的服務保障制度，從而將中美貿(mào)易摩擦轉(zhuǎn)變?yōu)橹坪Ｍ馊瞬艢w國創(chuàng)業(yè)的積極因素。

新形勢下海外創(chuàng)業(yè)人才引進存在的問題

中國引進海外人才的工作已經(jīng)開展多年，自2012年以來已有二百余萬海外人才歸國，眾多高層次人才開啟創(chuàng)業(yè)之旅，海歸人才創(chuàng)業(yè)企業(yè)成為支持中國經(jīng)濟創(chuàng)新的重要力量。目前，中國引進海外創(chuàng)業(yè)人才的標準主要如下：第一，掌握核心技術、關鍵技術，具有知識產(chǎn)權(quán);第二，創(chuàng)業(yè)成果處于價值鏈上游的高端環(huán)節(jié)，符合我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向;第三，擁有高素質(zhì)的國際化創(chuàng)業(yè)團隊;第四，創(chuàng)業(yè)企業(yè)所處行業(yè)具有廣闊市場，且有快速發(fā)展的潛力。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，“人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”，“加快建設人才強國”，“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”。此后多地陸續(xù)出臺新政，向海外人才拋出橄欖枝，在資金、生活保障、產(chǎn)業(yè)化、知識產(chǎn)權(quán)分配等方面，進行全方位的政策細化與落實，并取得了顯著的成果。

中美貿(mào)易摩擦發(fā)生后，美國對于中國海外人才的動向更為敏感，對于人才的爭奪也更為激烈。美國對中國海外人才的激烈手段也值得中國反思，中國的海外人才引進工作的理念、措施仍然存在一些問題，第一，缺乏準確性和協(xié)同性，當前，缺少專業(yè)機構(gòu)來統(tǒng)籌各部門之間的人才引進工作，同時尚未建立完備的信息數(shù)據(jù)庫來保證人才引進工作的精準性[3]，聲勢浩大的撒網(wǎng)式引才容易讓所在國產(chǎn)生疑慮;第二，缺乏科學的人才評價和定價指標體系，目前，在海外人才引進過程中仍然存在評價標準不科學、流程不規(guī)范的情況，導致人才定價不透明，各地方、機構(gòu)通過哄抬補貼、出臺優(yōu)惠政策來吸引人才，也使得人才所在國反感;第三，重引進輕培養(yǎng)，過度注重人才引進的數(shù)量，將精力和資源大多放在人才引進工作中，而分配于創(chuàng)業(yè)技能培訓和企業(yè)扶持的政策及資源則屈指可數(shù)，創(chuàng)業(yè)管理還未做到精細化;第四，政策服務落地難，由于信息的不對稱，很多國內(nèi)政策未能及時傳遞到海外，難以取得預期效果，同時海外歸國人才不太適應國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)市場環(huán)境，項目申報、團隊建設方面的扶持政策未能落到實處。[4]

海歸人才在創(chuàng)業(yè)過程中也出現(xiàn)了一些問題，根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，海歸人才首次創(chuàng)業(yè)失敗的比率超過50%，而創(chuàng)業(yè)失敗的原因主要包括：一是對國內(nèi)市場了解不足，產(chǎn)品不能貼合市場或者沒有清晰的發(fā)展邏輯;二是融資困難，國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)融資渠道難以支撐巨額的研發(fā)和生產(chǎn)銷售費用;三是未能融入本地，增加了溝通成本和經(jīng)營成本;四是缺乏創(chuàng)業(yè)技能培育，無法勝任由科學家向創(chuàng)業(yè)者的角色轉(zhuǎn)變。

盡管黨的十八大以來我國已經(jīng)在海外人才引進管理和法律法規(guī)的制定上取得了顯著成效，但上述在海外人才引進和創(chuàng)業(yè)過程中產(chǎn)生的問題仍會對中國人才戰(zhàn)略的實施效果形成負面影響，因此，有必要對海外人才引進和服務保障體系進行優(yōu)化，提高海歸人才創(chuàng)業(yè)的治理水平。

完善海外創(chuàng)業(yè)人才引進和服務保障體系的相關措施

在當前中美貿(mào)易摩擦背景下，中國海外人才引進與保障服務不僅遭遇新挑戰(zhàn)、新困難，同時也面臨新機遇、新轉(zhuǎn)折，針對引進海外人才歸國創(chuàng)業(yè)工作中存在的政策不協(xié)同、過度競爭、重引進輕管理和政策服務落地難的問題以及歸國人才創(chuàng)業(yè)過程中影響創(chuàng)業(yè)績效的共通性的問題，需要做好頂層設計，優(yōu)化引才創(chuàng)業(yè)體系，來實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)人才引進和管理效益的提升。

健全人才引進制度，實現(xiàn)精準引才。我國應成立專門的海外人才引進機構(gòu)來統(tǒng)籌各機構(gòu)人才引進工作，確定人才評價定價標準，并結(jié)合中美貿(mào)易摩擦中被美國針對的高新技術產(chǎn)業(yè)來界定擬招引人才方向、計算相關人才缺口。[5]中美貿(mào)易摩擦發(fā)生后，很多海外人才受到各種因素影響產(chǎn)生歸國意愿，海外人才引進機構(gòu)需要主動走出去與海外人才組織、專業(yè)協(xié)會常態(tài)化對接，掌握海外高層次人才信息，根據(jù)其研究方向、成果及歸國意愿等因素建立重點類型人才數(shù)據(jù)，將其打造為開放的人才交流平臺并定期更新，方便國內(nèi)相關機構(gòu)與海外人才直接對接，精準甄選合適的歸國創(chuàng)業(yè)人才。同時需要突出企業(yè)協(xié)會、高等院校等組織的市場主體地位，通過市場化的運作方式為海外人才建設發(fā)展載體和創(chuàng)業(yè)平臺，一旦出現(xiàn)海外高層次人才發(fā)展受限的事件可以通過高質(zhì)量的發(fā)展平臺來吸引、承接其歸國創(chuàng)業(yè)。

優(yōu)化跟蹤服務機制，保障資源供給。建立海歸人才創(chuàng)業(yè)跟蹤服務管理機制，在海歸人才創(chuàng)業(yè)的初始階段，協(xié)助其處理事務性服務工作，幫助其盡快融入當?shù)?，并積極運用政策工具提供合理資源來吸引海外人才，如為創(chuàng)業(yè)團隊提供場所、協(xié)助引進科研人才、進行稅收減免、投入引導資金以及建立商業(yè)銀行對海外創(chuàng)業(yè)信貸支持風險分擔機制。創(chuàng)業(yè)過程中應當重視創(chuàng)業(yè)培訓工作，制定培養(yǎng)計劃，提高其發(fā)現(xiàn)機遇、調(diào)動資源、開拓市場等能力，并緊扣創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展節(jié)點，開展資本運作，引入戰(zhàn)略投資者，提高創(chuàng)業(yè)成功率，同時設立專項資助計劃，搭建開放創(chuàng)新項目載體，建立信息研究機構(gòu)，整合國內(nèi)外信息資源，及時發(fā)布國內(nèi)外技術成果、市場信息，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供技術與市場信息支持。

提高市場開放程度，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境。市場容量大、消費能力強是吸引海外人才歸國創(chuàng)業(yè)的核心優(yōu)勢，因此，必須改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，建設開放、有效的市場經(jīng)濟體制，讓創(chuàng)業(yè)者在公平、透明的市場規(guī)則之下參與競爭，促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)的健康發(fā)展;僅依靠創(chuàng)業(yè)團隊、技術和產(chǎn)品很難從本地市場的競爭中脫穎而出，海歸創(chuàng)業(yè)企業(yè)必須學習中國背景下的創(chuàng)業(yè)知識，在創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡中嵌入本地資源，實現(xiàn)與本地相關方信息、資源的共享合作，調(diào)動一切可以利用的資源，以本土化的形式深入市場化，更好地將各項創(chuàng)業(yè)要素最終轉(zhuǎn)化為理想的創(chuàng)業(yè)績效;而政府則應當充分保護市場，致力于知識產(chǎn)權(quán)保護、信用體系建設、基礎設施保障公共服務，改善海歸人才創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

創(chuàng)新引導培育形式，做好扶持工作。為順應國際形勢和市場需求的變化，海歸創(chuàng)業(yè)的引導培育工作也必須不斷創(chuàng)新，如引入風投參與海歸人才的創(chuàng)業(yè)過程，向創(chuàng)業(yè)者傳授創(chuàng)業(yè)技能，建立規(guī)章制度，協(xié)助初創(chuàng)企業(yè)走上正軌，同時可以利用其產(chǎn)業(yè)鏈資源，促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)與本地上下游企業(yè)甚至競爭對手展開合作，更利于其進入本地市場，提高創(chuàng)業(yè)績效;又或者政府可牽頭聯(lián)系創(chuàng)業(yè)企業(yè)以及相關需求方，實施研發(fā)外包政策，采取合同委托研發(fā)、專利許可的方式，利用海歸人才的技術儲備和科研能力，成立研發(fā)外包企業(yè)，由發(fā)包方進行市場調(diào)研、設定產(chǎn)品參數(shù)，海外創(chuàng)業(yè)企業(yè)完成技術研發(fā)、產(chǎn)品設計后再交發(fā)包方完成生產(chǎn)、銷售工作，從而在推動相關產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、市場化的同時降低海歸人才創(chuàng)業(yè)風險，扶持其提高創(chuàng)業(yè)成功率。

中美貿(mào)易摩擦的發(fā)生短時間內(nèi)對中國引進海外高層次人才歸國創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生了不利影響，但長遠來看，這也是一次戰(zhàn)略機遇。中國必須做好頂層制度設計，建立相關完善的引才創(chuàng)業(yè)制度體系，圍繞集成電路、人工智能、通信信息、海工和船舶裝備等領域引進高層次人才歸國創(chuàng)業(yè)，通過資源和政策支持，以及創(chuàng)業(yè)技能、市場培育等手段促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，加快建立內(nèi)生性創(chuàng)新經(jīng)濟體系，實現(xiàn)中國在全球價值鏈分工中地位的提升。

（本文系國家自然科學基金資助青年項目研究成果，項目編號：G71402110）

注釋

[1]戴翔、張二震、王原雪：《特朗普貿(mào)易戰(zhàn)的基本邏輯、本質(zhì)及其應對》，《南京社會科學》，2018年第4期。

[2]田海嵩：《高層次留學人員回國動機及發(fā)展影響因素研究》，天津大學博士學位論文，2012年，第24～25頁。

[3]張再生、楊慶：《海外高端人才政策評估及優(yōu)化對策研究》，《天津大學學報（社會科學版）》，2016年第2期。

[4]趙庚、劉兵：《京津冀科技人才政策比較研究——從扶持走向服務》，《人民論壇》，2016年第11期。

[5]高子平：《中美競爭新格局下的我國海外人才戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型研究》，《華東師范大學學報》，2019年第3期。

責 編/肖晗題