劉永林

(北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京 100192)

改革開放40年來，民辦教育從教育事業(yè)的有效補充發(fā)展成為重要組成部分，在滿足人民群眾對日益增長的多樣化、個性化教育需求等方面的作用愈加凸顯。法治是民辦教育發(fā)展的重要保障。回顧40年來民辦教育法治的發(fā)展歷程，并以發(fā)展的眼光分析當(dāng)前民辦教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)及其未來應(yīng)對，對新時代民辦教育新法新政的落地落細(xì)以及教育現(xiàn)代化背景下我國民辦教育的長遠發(fā)展，具有重要意義。

一、我國民辦教育法治發(fā)展的回顧

改革開放40年，我國民辦教育法治主要經(jīng)歷了恢復(fù)起步、快速發(fā)展、全面發(fā)展及深化發(fā)展四個階段。

(一)恢復(fù)起步階段(1978—1992年)

1978年，我國進入改革開放新時期，同時開啟了經(jīng)濟社會各領(lǐng)域法制的恢復(fù)與重建工作。正如鄧小平同志所言：“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。”(1)《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1994年版，第146頁。民辦教育亟須得到政策與法律的雙重認(rèn)可及保障，民辦教育法制建設(shè)也開始逐步恢復(fù)。改革開放初期，為緩解國家教育資源短缺和人才需求旺盛的突出矛盾，發(fā)揮社會力量辦學(xué)的重要補充作用，堅決落實“兩條腿辦教育”的方針，國家修訂《憲法》(1982)(2)《憲法》(1982年修訂版)第十九條第四款規(guī)定：國家鼓勵集體經(jīng)濟組織，國家企業(yè)事業(yè)和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。、出臺《義務(wù)教育法》(1986)(3)《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：國家鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會力量，在當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一管理下，按照國家規(guī)定的基本要求舉辦本法律規(guī)定的各類學(xué)校。及頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)(4)1985年5月，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出地方鼓勵和指導(dǎo)國營企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)，鼓勵捐資助學(xué)，控制各方面向?qū)W校征收費用，降低學(xué)校經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。支持企事業(yè)單位發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學(xué)。，從國家層面以法律的形式賦予社會力量發(fā)展教育事業(yè)的主體資格，并對社會力量辦學(xué)作出了原則性規(guī)定，以確立民辦教育的法律地位，實現(xiàn)了自新中國成立以來民辦教育由取消再到恢復(fù)的轉(zhuǎn)變(5)陳桂生：《中國民辦教育問題》，教育科學(xué)出版社2001年版。。1987年，為進一步落實國家鼓勵社會力量辦學(xué)的方針，原國家教委出臺了針對民辦教育的首個專門規(guī)章——《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，對社會力量的含義、地位和設(shè)置等作出全面規(guī)定；同年，又聯(lián)合財政部頒布《社會力量辦學(xué)財務(wù)管理暫行規(guī)定》，要求各級人民政府及教育行政部門鼓勵和支持社會力量舉辦各種教育事業(yè)。隨著社會力量辦學(xué)的快速發(fā)展，諸如無序招生等問題逐漸暴露出來，國家各部門有針對性地發(fā)布了系列文件，比如，原國家教委發(fā)布《關(guān)于跨省、自治區(qū)、直轄市辦學(xué)招生廣告審批權(quán)限的通知》(1990)，后又聯(lián)合公安部等部門出臺《社會力量辦學(xué)印章管理暫行規(guī)定》(1991)。這一時期，民辦教育相關(guān)法律、部門規(guī)章和政策文件陸續(xù)出臺，民辦教育立法恢復(fù)邁出了堅實的步伐。

盡管十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，但直到《行政訴訟法》(1989)頒布實施后，我國依法行政的大環(huán)境才逐步興起。受民辦教育法律體系不健全及內(nèi)部治理政策缺失的影響，民辦教育領(lǐng)域依法行政、依法治校和依法治教等法治理念并未真正確立，民辦教育法治仍處于起步階段。

(二)快速發(fā)展階段(1993—2002年)

這一時期，我國開始建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并提出依法治國的基本方略，對民辦教育及其法治的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。具有較強市場屬性的民辦教育迎來了重要的發(fā)展機遇，民辦教育法治也進入了快速發(fā)展時期。

1993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，首次明確國家對社會團體和公民個人依法辦學(xué)“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理”的十六字方針。隨后，國家陸續(xù)頒布《教師法》(1993)(6)《教師法》第三十二條規(guī)定：社會力量所辦學(xué)校的教師待遇，由舉辦者自行確定并予以保障。、《教育法》(1995)(7)《教育法》第二十五條規(guī)定：國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。第五十三條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持。、《職業(yè)教育法》(1996)(8)《職業(yè)教育法》第十七條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)舉辦發(fā)揮骨干和示范作用的職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，對農(nóng)村、企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦的職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)給予指導(dǎo)和扶持。第二十一條規(guī)定：國家鼓勵事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人按照國家有關(guān)規(guī)定舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)。境外的組織和個人在中國境內(nèi)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)的辦法，由國務(wù)院規(guī)定。、《高等教育法》(1998)(9)《高等教育法》第六條規(guī)定：國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。第三十九條規(guī)定：社會力量舉辦的高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制按照國家有關(guān)社會力量辦學(xué)的規(guī)定確定。等一系列法律，關(guān)于社會力量辦學(xué)的頂層設(shè)計正式在一系列教育法律層面得到確認(rèn)。同期，國家還相繼頒布《民辦高校設(shè)置暫行規(guī)定》(1993)、《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》(1995)、《國家教育委員會關(guān)于加強社會力量辦學(xué)管理工作的通知》(1996)，對社會力量辦學(xué)領(lǐng)域進行規(guī)定。值得注意的是，1997年國務(wù)院出臺了《社會力量辦學(xué)條例》，這是我國第一部民辦教育行政法規(guī)，全面、系統(tǒng)、詳盡地規(guī)定了社會力量辦學(xué)的各項內(nèi)容。2002年底，《民辦教育促進法》頒布，這是我國第一部民辦教育法律，對民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的同等法律地位等重要內(nèi)容作出全面規(guī)定，在支持與規(guī)范民辦教育發(fā)展方面進行了框架性法律制度設(shè)計。民辦教育專門法律規(guī)章的出臺，標(biāo)志著民辦教育法律體系初步建立，民辦教育進入依法辦學(xué)、依法管理的新時期。

1993年，國家提出依法行政原則(10)1993年《政府工作報告》提出“各級政府要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”，確立了依法行政原則。，并通過立法形式對民辦學(xué)校辦學(xué)職權(quán)及內(nèi)部治理進行規(guī)定和規(guī)范。如《民辦高校設(shè)置暫行規(guī)定》對民辦高校內(nèi)部管理機構(gòu)和規(guī)章制度的建設(shè)、校長和教職工的聘任及經(jīng)費的使用等內(nèi)容進行了規(guī)定。《社會力量辦學(xué)條例》對民辦學(xué)校內(nèi)部治理進行規(guī)范，并首次提出董事會作為學(xué)校決策機構(gòu)的建議。這一階段，教育法制建設(shè)不斷完善，教育執(zhí)法力度進一步加強，依法治教的觀念正在逐步形成(11)朱開軒：《在1997年全國教育工作會議上的講話》，《人民教育》1997年第2期，第3-8頁。(12)《國家教委1997年工作要點》，《教育財會研究》1997年第1期，第6-9頁。。

(三)全面發(fā)展階段(2003—2016年)

這一時期民辦教育快速發(fā)展，并且這種粗放式生長暴露出公眾對民辦教育的認(rèn)知、政府對民辦教育的扶持、民辦學(xué)校內(nèi)部治理及自我約束等方面的問題，亟須國家層面進一步完善民辦教育法律法規(guī)，民辦教育法治也由此進入全面發(fā)展階段。

2003年9月1日，隨著《民辦教育促進法》的正式實施，民辦教育立法進入全新階段。此后，國家頒布了《〈民辦教育促進法〉實施條例》(2004)，出臺了《中外合作辦學(xué)條例》(2003)、《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》(2003)、《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》(2003)、《關(guān)于啟用〈民辦學(xué)校辦學(xué)許可證〉有關(guān)問題的通知》(2004)、《實施教育行政許可若干規(guī)定》(2005)、《民辦教育收費管理暫行辦法》(2005)、《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》(2007)以及《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(2008)等一系列配套法規(guī)與政策，以全面落實和豐富《民辦教育促進法》及其實施條例形成的框架制度設(shè)計。民辦教育發(fā)展的制度基礎(chǔ)得到進一步夯實，民辦教育法制體系趨于完善。此外，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010)提出，積極探索營利性學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校分類管理，并在國家層面推動教育一攬子修法，2016年11月，全國人大常委會審議通過《關(guān)于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，隨后作出重大的制度調(diào)整，刪除了原《民辦教育促進法》中關(guān)于合理回報(13)《民辦教育促進法》(2002)第五十一條規(guī)定：民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。的內(nèi)容，增加了分類管理(14)《民辦教育促進法》(2016)第十九條第一款規(guī)定：民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進行法人登記，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理。的條款，并進一步明確了非營利性和營利性民辦學(xué)校的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這為分類管理改革及下一步法制建設(shè)指明了方向。

2003年，教育部頒布《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，民辦學(xué)校開始在辦學(xué)理念、制度建設(shè)、普法教育及師生權(quán)益保護等方面有計劃、有步驟地推進依法治校。2012年，國家發(fā)布《全面推進依法治校實施綱要》《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進入教育領(lǐng)域 促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，就進一步擴大民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、強化民辦學(xué)校內(nèi)部治理進行全面規(guī)定，民辦教育領(lǐng)域進入全面依法治校階段。2005年，教育部頒布《實施教育行政許可若干規(guī)定》，標(biāo)志著教育領(lǐng)域進入依法行政新時期，民辦學(xué)校聘任校長核準(zhǔn)等涉及民辦教育的12項(15)2003—2016年，國務(wù)院發(fā)文逐批下放和取消了中外合作辦學(xué)機構(gòu)頒發(fā)外國學(xué)歷、學(xué)位證書的資格審批，開辦武術(shù)學(xué)校審批，開辦少年兒童體育學(xué)校審批，開辦外籍人員子女學(xué)校審批，設(shè)立技工學(xué)校審批，中外合作辦學(xué)機構(gòu)以及內(nèi)地與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)合作辦學(xué)機構(gòu)聘任校長或者主要行政負(fù)責(zé)人核準(zhǔn)，民辦學(xué)校聘任校長核準(zhǔn)，孔子學(xué)院(課堂)設(shè)置及年度項目審批，高等學(xué)校境外辦學(xué)實施?？平逃蛘叻菍W(xué)歷高等教育審批，校外學(xué)習(xí)中心(點)審批等12項。行政審批、行政許可項目被取消、調(diào)整和下放。同時，逐漸增多的民辦教育糾紛，使民辦教育主體權(quán)益保護備受關(guān)注，民辦教育法律糾紛的司法解決也朝著更加法治化的方向發(fā)展。

(四)深化發(fā)展階段(2017年至今)

2017年9月1日，修訂后的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)正式實施，民辦教育進入分類管理時代。同時，以新《民促法》為依據(jù)制定的新法新政次第出臺，民辦教育法治向縱深發(fā)展。

伴隨著新《民促法》的實施及民辦學(xué)校分類管理改革的推進，自2016年底國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》以來，國家相繼出臺了《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》(2017)、《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》(2017)、《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》(2017)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立民辦教育工作部際聯(lián)席會議制度的函》(2017)、《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》(2018)、《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(2018)等法規(guī)政策，初步形成了民辦教育改革的頂層設(shè)計框架， 并針對現(xiàn)實問題回應(yīng)了民辦學(xué)校的訴求， 明確了促進和規(guī)范民辦教育發(fā)展的價值導(dǎo)向，這將對促進民辦學(xué)校發(fā)展、提高辦學(xué)質(zhì)量和規(guī)范辦學(xué)行為產(chǎn)生深遠影響(16)鐘秉林：《民辦教育發(fā)展步入新階段》，《中國教育學(xué)刊》2017年第3期，卷首語。。為進一步細(xì)化新法新政，教育部、工商總局及財政部等十四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈中央有關(guān)部門貫徹實施〈國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案〉的通知》(2017)、《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》(2017)、《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》(2018)等政策文件，遼寧、安徽、上海和內(nèi)蒙古等30個省(市、自治區(qū))出臺了相關(guān)具體法律法規(guī)。目前，新修訂的《〈民辦教育促進法〉實施條例》經(jīng)過兩輪向社會公開征求意見之后，已進入審議階段，新一輪的民辦教育新法新政將全面深化民辦教育法治發(fā)展，并為民辦教育改革發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

自2017年以來，中國教育進入2.0時代，教育領(lǐng)域的矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)生家長日益增長的對高質(zhì)量教育的需求和教育質(zhì)量不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，民辦教育已然成為教育發(fā)展新的增長極，并擔(dān)負(fù)著新的歷史使命。在教育現(xiàn)代化背景下，民辦教育若要在復(fù)雜的公益性和營利性的平衡中行穩(wěn)致遠，民辦教育法治的關(guān)鍵性作用不可或缺。

二、我國民辦教育法治發(fā)展面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

改革開放40年以來的民辦教育法治發(fā)展歷程，既反映了民辦教育法治所取得的重大成就，也凸顯了民辦教育法治發(fā)展所面臨的諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

(一)與教育改革相適應(yīng)，亟須增加教育法制供給

法治與改革，如車之雙輪、鳥之兩翼。我國民辦教育進入分類管理改革的關(guān)鍵時期，初步形成了以新《民促法》為核心的民辦教育法律體系，但缺少積極適應(yīng)民辦教育改革與各種新情況、新形勢的有關(guān)法律法規(guī)，民辦教育分類管理落地的法規(guī)與政策還有欠缺。例如，民辦學(xué)校分類管理政策允許設(shè)立營利性民辦學(xué)校，但是對分類登記過渡期限、營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校相互轉(zhuǎn)換后的債權(quán)債務(wù)關(guān)系銜接、非營利性民辦學(xué)校事業(yè)法人身份確定問題(17)李虔、盧威：《民辦學(xué)校分類管理十大未決問題探析》，《中國教育學(xué)刊》2018年第8期，第5-12頁。、非營利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為營利性民辦學(xué)校所要面臨的財產(chǎn)清算、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移中的稅費問題、營利性民辦學(xué)校運行過程中的稅費問題、營利性民辦學(xué)校的土地供給問題、營利或非營利選擇可否悔選(18)徐緒卿：《貫徹落實〈民辦教育促進法〉新法的若干思考》，《復(fù)旦教育論壇》2017年第2期，第29-33頁。、轉(zhuǎn)后稅收優(yōu)惠政策、補償和獎勵等實際問題，仍需出臺更細(xì)致的政策。非營利性民辦學(xué)校集團化辦學(xué)問題需盡快予以明確，以便現(xiàn)有集團化辦學(xué)的非營利性民辦學(xué)校有充足的時間進行選擇與應(yīng)對。當(dāng)前，針對各地落實民辦教育新法新政進度不一、政府扶持力度有別、舉辦者合法權(quán)益保護解釋口徑多樣等情況，部分民辦學(xué)校產(chǎn)生了“分類管理改革支持不夠、規(guī)范有余”的印象(19)周海濤、閆麗雯：《支持和規(guī)范社會力量興辦教育的新作為》，《教育與經(jīng)濟》2019年第1期，第3-6頁。，且非營利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的政策條件和操作路徑并不明確，教育行政部門在制定分類登記的具體政策時常常感到無所適從(20)方建鋒：《推進民辦學(xué)校分類管理中面臨的瓶頸問題分析》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第2期，第43-48頁。。因此，各省級區(qū)域范圍內(nèi)的支持與規(guī)范民辦教育發(fā)展的法規(guī)及政策體系仍需進一步修訂和完善，尤其是與即將出臺的《民辦教育促進法實施條例》相配套的地方實施辦法，也需作前瞻性考慮。

(二)與教育需求相適應(yīng)，亟須強化教育行政執(zhí)法

十八大以來，我國實行全面依法治國，教育行政執(zhí)法需求及法治環(huán)境發(fā)生了變化，教育行政執(zhí)法在推動民辦教育治理變革和破解民生領(lǐng)域教育亂象方面的作用更加凸顯。但與人民日益增長的多元、特色、優(yōu)質(zhì)的教育需求相比，現(xiàn)行教育行政執(zhí)法力度不強，已成為民辦教育法治的薄弱環(huán)節(jié)。教育行政部門監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致民辦教育機構(gòu)仍存在諸多失范現(xiàn)象，如紅黃藍幼兒園虐童事件、攜程親子園虐童事件、紅黃藍親子園攜款失聯(lián)事件等，引起社會的廣泛關(guān)注與熱議。與民辦教育機構(gòu)、民辦幼兒園快速增長相比，投入民辦教育領(lǐng)域的行政執(zhí)法力量遠遠不足，行政執(zhí)法出現(xiàn)了顧此失彼、力不從心的現(xiàn)象，使執(zhí)法效果大打折扣。同時，教育行政部門內(nèi)部還存在人員編制受限、職權(quán)配置不清、法律制度障礙、同級區(qū)域協(xié)同不足等問題，跨部門協(xié)同中存在著政府部門間協(xié)同程度不足、與第三方力量的協(xié)同程度不足、執(zhí)法重心下沉尚不徹底等問題(21)高杭：《教育行政執(zhí)法協(xié)同性研究》，《行政科學(xué)論壇》2016年第8期，第32頁。。還有一些地方存在教育行政執(zhí)法機構(gòu)不健全、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高和教育行政執(zhí)法條件先天不足等問題。

(三)與學(xué)校發(fā)展相適應(yīng)，亟須全面實施依法治校

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，教育領(lǐng)域的社會關(guān)系與管理范疇發(fā)生重大變化，民辦學(xué)校與相關(guān)行政部門、教師、學(xué)生、家長以及其他社會組織之間正在產(chǎn)生大量的民事關(guān)系和新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由此帶來的新情況、新問題，需要全面深入實施依法治校，更多以法治思維、法治方式加以解決。但當(dāng)前民辦學(xué)校依法治校實踐仍存在諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，例如，民辦學(xué)校章程上承國家法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度，其統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校規(guī)章制度的作用未能得到充分發(fā)揮，有的章程特色及實用性不足，與學(xué)校的具體情況聯(lián)系不緊密；章程制定主體相對單一，教職工、學(xué)生參與度不高，使民辦學(xué)校章程的作用被弱化，甚至逐漸退化成一種象征。民辦學(xué)校內(nèi)部治理機制尚需完善，董事會成員結(jié)構(gòu)單一且代表性不足問題較為突出，對董事會和舉辦者管理權(quán)的監(jiān)督也不夠，舉辦者超越董事會、校長進行決策及運行管理，違背“民辦學(xué)校校長依法獨立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)”(22)劉熙：《民辦高校章程建設(shè)的制度基礎(chǔ)與問題反思》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2014年第5期，第35-41頁。的現(xiàn)象依然存在，阻礙民辦學(xué)校獲得辦學(xué)自主權(quán)的障礙仍未被徹底清除。

(四)與社會發(fā)展相適應(yīng)，亟須增強法治教育實效

民辦教育法制建設(shè)的成就并不必然導(dǎo)致法治教育程度的提高，雖然民辦教育已有40年的發(fā)展歷史，但其法治教育仍落后于社會發(fā)展，表現(xiàn)在：一是民辦學(xué)校相關(guān)主體對法治教育要義把握不夠，對于法治教育的概念、教育措施和教育教學(xué)實踐存在困惑。二是法治教育內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性與合理性，法治教育課程體系不完整、法治素養(yǎng)及法治能力提升元素缺乏，忽視法律意識和信仰的培養(yǎng)(23)劉曉雯、冀益萍：《中職學(xué)校法制教育模式存在的問題及改進措施》，《職業(yè)技術(shù)教育》2016年第20期，第17-20頁。。三是法治教育環(huán)境營造不夠，學(xué)校法治教育主線不明確，法治教育類活動不多；法治教育教師配備不足，其他任課教師兼職教授法治教育課程占比較高，專職法治教育教師缺乏，具有法學(xué)專業(yè)背景的法治教育教師更是鳳毛麟角；法治教育質(zhì)效評價指標(biāo)體系不健全，以依法治校整體效果評判法治教育的情況較為突出，建立法治教育評價體系的條件不成熟。

三、我國民辦教育法治展望

在民辦教育新法新政實施背景下，我國民辦教育發(fā)展進入制度創(chuàng)新和內(nèi)涵提升的關(guān)鍵階段，教育事業(yè)發(fā)展面臨從補充型教育向選擇型教育轉(zhuǎn)型，教育現(xiàn)代化背景下的中國民辦教育法治肩負(fù)著新的使命(24)沈劍光：《民辦教育發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與政策應(yīng)對》，《教育研究》2009 年第8期，第83-87頁。。

(一)突出重點領(lǐng)域法制建設(shè)，優(yōu)化民辦教育法律體系

法制是法治的重要前提，完善的民辦教育法律體系是民辦教育法治的重要基礎(chǔ)。新時代的民辦教育發(fā)展仍需進一步完善法律制度，進一步打破陳規(guī)桎梏，加大立法力度，提升立法層次，擴展立法維度，為民辦教育分類管理的順利實施掃清法律死角、鋪平法制道路(25)唐詩蕊、魏志春：《供給側(cè)改革背景下民辦教育分類管理政策困境與路徑》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第4期，第37-42頁。。需聚焦重點領(lǐng)域及軟法再造，形成一套以行政法為主體、民法相配合、輔之以必要的刑法手段，并以其他手段為適當(dāng)保障的完整的法律調(diào)控機制(26)勞凱聲：《“依法治教”是推動教育改革與發(fā)展的重要力量》，《人民教育》2014年第21期，第1頁。。要加快民辦教育新法新政的實施，凸顯支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展的政策預(yù)期，讓舉辦者、民辦學(xué)校以及相關(guān)權(quán)利主體吃下“定心丸”，從準(zhǔn)入、監(jiān)管到治理，從禁止、支持到規(guī)范，需要以更高的智慧、更大的力度、更快的速度創(chuàng)新和優(yōu)化民辦教育法律體系，尤其是省級區(qū)域內(nèi)的民辦教育法規(guī)體系。需發(fā)揮地方層面法律、政策的效力，準(zhǔn)確把握民辦學(xué)校分類的邊界，敢于大膽創(chuàng)新，充分考慮民辦學(xué)校的難處，做好域外成功經(jīng)驗本土化的結(jié)合，制定合理化、效率化、差異化的管理制度，讓法律、政策變?yōu)椴僮餍詮姷霓k事指引(27)唐詩蕊、魏志春：《供給側(cè)改革背景下民辦教育分類管理政策困境與路徑》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第4期，第37-42頁。。

(二)全面推行清單管理制度，推進民辦教育依法行政

作為一項經(jīng)濟領(lǐng)域簡政放權(quán)的制度變革，清單是指通過名目列舉的方式，明確主體依法必須作為或無權(quán)實施的行為，并以此明確主體的權(quán)力責(zé)任范圍。隨著改革的深入，清單所涉領(lǐng)域逐步超出制度設(shè)計所指向的激發(fā)市場活力，從經(jīng)濟改革領(lǐng)域進入教育和學(xué)校管理等社會改革領(lǐng)域，成為深化教育改革的重要抓手(28)劉文香：《國內(nèi)教育清單管理研究綜述》，《教育導(dǎo)刊》2018年第11期，第23-27頁。。推進民辦教育依法行政，亦需聚焦重構(gòu)政府、舉辦者和學(xué)校等主體的權(quán)責(zé)配置，切實保障教職工、受教育者等主體的權(quán)益，突出強化地方各級政府職責(zé)，在民辦教育管理中推行責(zé)任清單、權(quán)力清單和負(fù)面清單制度。在責(zé)任清單中，應(yīng)明確列舉有關(guān)政府或其相關(guān)部門在民辦教育管理中“應(yīng)當(dāng)”或“必須”作為的事項，將教育行政部門的法定職責(zé)細(xì)化、具體化、公開化，要求教育行政部門不僅不能推卸責(zé)任、不作為，還必須積極地履行職責(zé)，否則要依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在權(quán)力清單中，應(yīng)明確列舉法律法規(guī)授予有關(guān)政府或其相關(guān)部門管理民辦教育的相關(guān)權(quán)力，并用清單的形式固定下來，把屬于社會管理的事項交由社會管理(29)董圣足：《我國民辦教育治理制度：變革與創(chuàng)新》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2017年第6期，第18-26頁。，在法律法規(guī)實施中要求“法無授權(quán)不可為”，防止教育行政部門越權(quán)、錯位。在負(fù)面清單中，應(yīng)厘清民辦學(xué)校教育管理及辦學(xué)行為禁止及限制事項，明確“學(xué)校申請設(shè)立”“組織管理與登記”“教師權(quán)益”“市場準(zhǔn)入”等學(xué)校管理及辦學(xué)權(quán)限的實施依據(jù)、工作流程等，并向社會公布，接受社會監(jiān)督，突出違規(guī)失信的懲戒懲罰，進一步規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為(30)秦國玲：《民辦學(xué)校辦學(xué)有105條“負(fù)面清單”》，2017-09-19，http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201709/t20170919_16442916.htm。。

(三)著力強化教育法律實施，健全教育行政執(zhí)法機制

民辦教育的內(nèi)涵式發(fā)展離不開民辦教育法律的有效實施，而強化教育法律實施更要求深化教育行政執(zhí)法體制機制改革。構(gòu)建教育行政執(zhí)法責(zé)任制，明確教育行政部門的行政執(zhí)法主體地位及主要職責(zé)，讓其意識到有責(zé)任對民辦教育領(lǐng)域的亂象進行治理，管不好、治不好要負(fù)首要責(zé)任。要規(guī)范民辦教育行政執(zhí)法行為，讓執(zhí)法者充分領(lǐng)會“放管服”改革的要義，既要嚴(yán)格執(zhí)法程序、遵守執(zhí)法紀(jì)律、做到公正公平執(zhí)法，又要履行服務(wù)職能、創(chuàng)新服務(wù)方式、提高服務(wù)水平，共同推動民辦教育問題的解決。要探索建立教育領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機制，提高民辦教育行政執(zhí)法行動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層級和力度，突破教育行政條塊分割，進一步整合教育系統(tǒng)內(nèi)部行政執(zhí)法力量，探索推動教育督導(dǎo)與行政執(zhí)法的結(jié)合，提高對某一重點領(lǐng)域、重點問題的集中整治，切實落實民辦教育政策法律。要加大行政執(zhí)法投入，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)、執(zhí)法經(jīng)費保障和執(zhí)法機構(gòu)編制供給，探索教育委托執(zhí)法機制和教育專門執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，確保教育執(zhí)法力量能夠滿足民辦教育市場化趨勢帶來的治理需求。

(四)深入推進依法治校建設(shè)，提高民辦學(xué)校治理水平

民辦教育內(nèi)涵式發(fā)展，要求加快民辦教育領(lǐng)域教育法治化進程，全面深入推進依法治校，強化民辦學(xué)校內(nèi)部治理。要強調(diào)并落實學(xué)校章程在學(xué)校規(guī)章制度體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，突出民辦學(xué)校章程內(nèi)容的合法性，制定主體的多元化，強化章程的獨特性、實用性和可操作性，積極推進章程實施的監(jiān)督檢查工作。要以新法新政為參照，對學(xué)校的規(guī)章制度進行合法性審查，制定、修改和廢止規(guī)范性文件，構(gòu)建新的民辦學(xué)校制度體系。要強調(diào)并堅持民辦學(xué)校內(nèi)部治理科學(xué)與民主原則，進一步完善民辦學(xué)校的決策機制，建立對決策機構(gòu)的監(jiān)督機制，探索建立民辦學(xué)校獨立董事(理事)、監(jiān)事制度，落實學(xué)校關(guān)鍵崗位親屬回避等制度，推行學(xué)校重要決策的法制審查。要探索建立多元主體廣泛參與、共同監(jiān)督的管理機制，堅定落實民辦學(xué)校的法人制度，完善民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)，進一步增強和發(fā)揮黨組織在民辦學(xué)校中的作用，落實“雙向交叉、雙向進入”等制度，進一步落實《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》中有關(guān)民辦高校學(xué)術(shù)委員會的相關(guān)規(guī)定，突出學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)治理中的重要作用。

(五)加快推進法治教育工作，奠定民辦教育法治基礎(chǔ)

法治教育是國家文明進步的重要途徑(31)劉朝武：《青少年法治教育現(xiàn)狀及問題研究——以S市部分中小學(xué)為例》，《法制與社會》2017年第16期，第248-251頁。，是民辦教育法治題中的應(yīng)有之義。在新形勢下，應(yīng)強化法治教育在民辦教育法治中基礎(chǔ)性地位的認(rèn)識，增強民辦學(xué)校法治教育意識，充分發(fā)揮課堂教學(xué)、專業(yè)教師和法治文化等因素在法治教育中的作用，補齊民辦學(xué)校法治教育的短板，實現(xiàn)提升民辦學(xué)校法治教育質(zhì)效的目標(biāo)。要發(fā)揮課堂教學(xué)法治教育主陣地的作用，豐富課堂教學(xué)方式，提高學(xué)生的參與度和融合度，增強法治教育的吸引力；加大教育內(nèi)容與生活經(jīng)驗、社會現(xiàn)實之間的契合度，密切法律、法治與學(xué)生生活的聯(lián)系，提高學(xué)生學(xué)習(xí)效果；提升法治教育與其他學(xué)科教育的融合，延伸法治教育的觸角，拓展法治教育空間。要發(fā)揮法治教育教師的關(guān)鍵性作用，推動法治教育學(xué)科化，培養(yǎng)與之相匹配的法治教育專職教師，通過引進、培養(yǎng)和培訓(xùn)等方式，打造法治教育專職教師隊伍。要發(fā)揮法治文化氛圍的催化劑作用，通過開辟法治沙龍、多校聯(lián)合設(shè)立法治獎(助)學(xué)金、舉辦區(qū)域性民辦學(xué)校法律知識競賽等方式，營造學(xué)校法治文化氛圍。

(六)切實完善權(quán)利保障機制，維護利益相關(guān)主體權(quán)益

法治的要義在于制約公權(quán)力、保障私權(quán)力。舉辦者合法權(quán)利的保護，關(guān)系其參與民辦學(xué)校辦學(xué)的積極性和主動性(32)闕明坤、陳春梅：《民辦教育新法新政解讀及其影響分析》，《教育與職業(yè)》2018年第5期，第5-10頁。。需落實和擴大民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，尤其是維護非營利性民辦學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)、決策權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)(33)王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學(xué)校舉辦者權(quán)益的合理保護》，《中國教育學(xué)刊》2017年第3期，第9-13頁。，明確新的權(quán)利內(nèi)容和形式，并將之上升為法律規(guī)范；合理平衡政府監(jiān)管與學(xué)校自主辦學(xué)之間的關(guān)系，依法落實教育領(lǐng)域的管辦評分離，依照章程規(guī)范辦學(xué)(34)劉永林、楊小敏：《非營利性民辦學(xué)校權(quán)益保護的基石、核心與關(guān)鍵》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2018年第2期，第6-9頁。。需依法保障民辦學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，加強政策制度的頂層設(shè)計，督促細(xì)化措施的落實，強化學(xué)生的維權(quán)觀念和權(quán)益保障意識，普及權(quán)益救濟知識(35)尹曉敏：《構(gòu)建民辦學(xué)校學(xué)生合法權(quán)益的保障機制》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2009年第1期，第10-14頁。。要構(gòu)建民辦教育多元糾紛解決機制，探索建立專門的教育法庭制度，解決公民受教育權(quán)受侵犯而發(fā)生的行政案件、民事案件(36)莫紀(jì)宏：《憲法如何在我們的社會生活中來發(fā)揮他應(yīng)有的社會功能》，首屆中國十大中青年法學(xué)家論壇，2005年1月14日。，實現(xiàn)教育糾紛處理的專業(yè)化。要探索建立非訴訟救濟機制和方式，建立民辦教育仲裁制度、調(diào)解制度和聽證制度，完善教職工申訴制度，推動申訴機構(gòu)實體化，申訴程序合法化，強化申訴與行政訴訟之間的銜接(37)宋宏福：《民辦高校教師權(quán)益保障問題探析》，《當(dāng)代教育論壇(綜合研究)》2010年第12期，第65-67頁。。要探索建立司法裁判指導(dǎo)制度，總結(jié)民辦學(xué)校破產(chǎn)、清算、財產(chǎn)繼承及舉辦者變更等民辦教育糾紛案件司法審判經(jīng)驗，加強民辦教育管理實踐指導(dǎo)。要健全師生參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督保障機制，完善民辦學(xué)校監(jiān)事會制度，進一步協(xié)調(diào)權(quán)利配置、明確監(jiān)督內(nèi)容、突出監(jiān)督程序、完善監(jiān)督手段、健全激勵與約束機制等(38)彭宇文：《中國高校法人治理結(jié)構(gòu)研究》，中國社會科學(xué)出版社2006年版，第216頁。。