_黨國英

2018年12月，全國人大常委會審議通過了農(nóng)村土地承包法修訂議案。新的農(nóng)村土地承包法（以下簡稱“新法”）較之修改前的法律（以下簡稱“舊法”）變化比較大?？傮w看，新法體現(xiàn)了黨的十九大關于深化農(nóng)村改革的指示精神，回應了基層官員和農(nóng)戶對農(nóng)村土地關系的許多重要關切，有利于完善農(nóng)村法治，推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。土地承包法是對我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的一個法律確認，法律修訂所反映的改革理念，社會各界高度關注。

一、農(nóng)村土地承包法修訂的主要內(nèi)容

經(jīng)過修訂的農(nóng)村土地承包法與舊法相比，有以下幾個方面的特點。

明確了農(nóng)村土地承包關系長久不變的具體內(nèi)涵。新法規(guī)定，農(nóng)村耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。本輪耕地承包期屆滿后再延長30年。黨的十七屆三中全會提出農(nóng)村土地承包關系長久不變，但沒有說明此后承包期限究竟會有多長，十九大提出第二輪土地承包到期后再延長30年。此次新法出臺，是對黨的十九大意見的具體落實。

強化了保護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的力度。新法刪除了下述規(guī)定：“承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！毙路ㄍ瑫r規(guī)定，“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權。不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶進城落戶的條件”，“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權?！毙路ú辉偬峒啊坝蟹€(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的”農(nóng)戶“可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”。

值得注意的是，此次法律修訂沒有出現(xiàn)農(nóng)村土地“三權分置”字樣，也未對以往長期被肯定的“增人不增地、減人不減地”政策予以明確肯定，只是對承包期內(nèi)的土地調(diào)整作了嚴格限制。這意味著第二輪土地承包到期后，法律允許土地承包在地塊、數(shù)量上作出調(diào)整。此種規(guī)定的影響后文將作討論。

加大力度保護土地流轉(zhuǎn)中受讓方的土地經(jīng)營權。新法繼續(xù)把“土地承包經(jīng)營權”看作農(nóng)戶從集體發(fā)包方依法獲得的一項基本權利，同時認定承包權與經(jīng)營權可以分離，并對土地流轉(zhuǎn)中受讓方的經(jīng)營權作了比較詳細的規(guī)定，體現(xiàn)了保護經(jīng)營權的立法意圖。新法增加的規(guī)定如“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權，由他人經(jīng)營”“土地經(jīng)營權人有權在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”“經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償”。此外還規(guī)定，“承包方不得單方解除土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同”，并對例外情形作了明確規(guī)定。實際上，例外情形是違約情形。新法還規(guī)定，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，受讓人憑借通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權，可以向金融機構融資擔保，可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。

對承包主體作出明確規(guī)定。土地承包主體是個人還是家庭，過去是一個引起諸多麻煩的問題。近年來，地方在土地承包權益糾紛以及股份社股權分配中，越來越多地將農(nóng)戶家庭作為承包主體，同時考慮家庭成員數(shù)量的差異，這樣就將集體與個人的關系，轉(zhuǎn)化為家庭內(nèi)部的關系。這個做法利大于弊。為防止家庭某些成員的權益在家庭內(nèi)部受到侵犯，新法規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經(jīng)營權的全部家庭成員列入”，“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”。

對“城市資本下農(nóng)村”增加了約束條件。工商企業(yè)等社會資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，特別是所謂多功能農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，被稱為“城市資本下農(nóng)村”，所受褒貶不一?？傮w看，若社會資本直接取得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)，通常難以保證持續(xù)盈利，經(jīng)營風險比較大。很多社會資本覬覦土地用途變更所產(chǎn)生的利益，或依賴政府補貼獲得輕松收益，不應得到支持。但是，社會資本進入農(nóng)村后深耕農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，效果比較好。新法注意到了這種情形，增加了條款予以應對。新法規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”?！肮ど唐髽I(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權的，本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用”。2014年中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，要探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度。新法與此項中央文件精神一致，但法律用語發(fā)生變化。新法的這個規(guī)定有助于防范工商企業(yè)違約時給集體和農(nóng)戶造成的風險。

二、關于土地承包法的進一步思考

正如新法的“總則”所陳述，此項立法的目的是“為了鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。應該說，從2002年此法頒布，到2009年第一次修訂，再到此番修訂，立法的目的得到了充分體現(xiàn)。認識此項法律的意義，關鍵要認識清楚農(nóng)村現(xiàn)行體制的意義，而在這個問題上，社會上的意見并不完全一致，對此作適當討論是有必要的。

（一）現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟體制的歷史意義

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制發(fā)端于20世紀人民公社時代后期農(nóng)村自發(fā)出現(xiàn)的“包產(chǎn)到組”“包產(chǎn)到戶”。后來的改革確認了農(nóng)民的創(chuàng)造，并由法律文件將新的制度概括為“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。且不論描述這個制度的法律用語是否精當，它所反映的這個制度的實際運行結果，卻對中國歷史產(chǎn)生了重大影響。時下關于取消承包制、退回到舊集體經(jīng)濟時代的聲音頗為流行，很值得警惕。此番修訂農(nóng)村土地承包法，也是對這種思潮的一個明確回應。

土地家庭承包經(jīng)營制成功的秘密，在于遵循了投入與收益相聯(lián)系這一符合人類基本行為要求，使農(nóng)戶的投入積極性得到正常發(fā)揮。幾十年的基本事實是，我國在土地基本沒有增加的情況下，用更少的勞動，產(chǎn)出了更多的農(nóng)產(chǎn)品；節(jié)約出大量農(nóng)村勞動力給城市經(jīng)濟部門提供了充沛勞動資源，使“人口紅利”成為中國經(jīng)濟長期增長的強勁動力。而舊的農(nóng)村經(jīng)濟體制之下，投入難計量，分配搞“大鍋飯”，勞動力流動遭受限制，使中國經(jīng)濟不可能有活水之源。任何關于退回到舊集體經(jīng)濟時代的理論都不值一駁。新修訂的農(nóng)村土地承包法有助于我們守住這個底線。

（二）承包權究竟是什么權利

農(nóng)村土地承包權在法治傳統(tǒng)悠久的國家，不是一種基本的權利范疇。我們將它翻譯成英文后作“合同權”或“契約權”，其實也不很準確。說它不是一種含有交易互惠性的契約賦予的權利，是因為這種權利并不包含交易的要件，因為農(nóng)戶沒有給“集體”付費，農(nóng)戶得到土地的經(jīng)營權是免費的。這意味著這種權利本來是自己的，因此不需要自己給自己付費。

但我們的法律又另行規(guī)定了土地的所有者，稱“集體”擁有土地所有權。財產(chǎn)關系的通例是，如果甲擁有某物的所有權，但乙想獲得此物的占有權和使用權，且甲同意，那么乙要向甲支付對價，否則，甲的所有權沒有意義。在現(xiàn)實經(jīng)濟關系中，農(nóng)戶無償獲得土地占有權和使用權，集體保留了對農(nóng)戶的土地發(fā)包權和監(jiān)督權，而發(fā)包權和監(jiān)督權的行使是要支付成本的，但農(nóng)戶卻不需付費。通常，在法治成熟的國家，類似這種監(jiān)督權是由政府承擔的，財產(chǎn)擁有人會向政府納稅。難道集體在土地承包關系中的權利地位本質(zhì)上是政府的角色，而不是所有人的角色？這是一個需要考究的問題。

在農(nóng)戶與集體的關系中，農(nóng)戶的角色有特殊性。不是任何人都可以從“集體”那里無償?shù)玫酵恋卣加泻褪褂眠@種排他性權利。農(nóng)戶必須是“社員”，而社員身份曾經(jīng)與20世紀農(nóng)業(yè)合作社建立時農(nóng)戶的入社土地有關，在幾代人之后，這種關系已經(jīng)淡化，只與最早一批社員的后裔身份有關系。這又是一種很特別的關系，因為全世界極少在競爭性經(jīng)濟領域?qū)⒇敭a(chǎn)占有和使用權與“身份”聯(lián)系在一起，而與投入切斷關系。即使是公共財產(chǎn)，一般國家只會將它的使用權與普通居民的身份聯(lián)系在一起，讓所有居民享受財產(chǎn)利益，而我們的集體經(jīng)濟與外來的村莊居民并無關系。

以上分析表明，我國農(nóng)村的承包權本質(zhì)就是一種特殊的所有權，因為取得承包權沒有付費；同時也是一種較弱的所有權，因為這種權利會定期調(diào)整，即集體定期地使用“發(fā)包權”。這種權利在“社員”之間平均分配，故產(chǎn)權激勵作用不強。另外，集體的所有權也不是“強所有權”，因為按照法律，集體必須發(fā)包土地，不能拒絕。在法律用語上，這種權利也不是什么“用益物權”，因為用益物權取得要給所有者支付合理對價。

（三）“雙層經(jīng)營體制”究竟有何實質(zhì)意義

將現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟制度稱為“雙層經(jīng)營體制”，是政策、法律用語，實際情況如何，還需要按邏輯深入分析。

在我國農(nóng)村地區(qū)，絕大部分村莊的土地由農(nóng)戶承包，集體已經(jīng)沒有土地可經(jīng)營。在一些山區(qū)，按土地承包法規(guī)定，那些“不宜采取家庭承包”的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，可以用某些辦法做有償承包，且在一定條件下由非集體經(jīng)濟組織成員承包。這是一種特殊的承包關系，屬于承包法中的“例外”情形，會引起法律解釋的不一致性，這里姑且不論。關鍵是在這種情形下，集體也只是獲得一種收入，沒有多少經(jīng)營空間。真正的經(jīng)營者是取得承包權的經(jīng)營者。

在農(nóng)業(yè)相對不重要的其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，部分甚至全部農(nóng)地已經(jīng)成為非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性用地，土地不便承包到戶，便廣泛建立了股份合作社，農(nóng)戶按股分紅。這種情形下，大部分集體經(jīng)濟組織也只是出租資產(chǎn)，獲得可供分配的出租收入。真正做資產(chǎn)經(jīng)營的是租用土地和資產(chǎn)的商家。在出租管理業(yè)務中，因為股份合作社的股權很分散，管理機構中沒有“大股東”；同時收益也很分散，對決策者激勵作用很弱，因此這種機制下不具備企業(yè)家精神產(chǎn)生的條件。