[摘要] 保持合理的宏觀稅負(fù)水平對我國實現(xiàn)新時代發(fā)展目標(biāo)具有重要現(xiàn)實意義。我國小口徑宏觀稅負(fù)遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家，大口徑宏觀稅負(fù)高于發(fā)展中國家平均水平、接近一些發(fā)達(dá)國家水平。合意的宏觀稅負(fù)水平取決于一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、政府職能定位、政府取得財政收入的方式、稅制設(shè)計和稅收管理水平。基于改革開放以來我國稅制改革對宏觀稅負(fù)的影響，以及當(dāng)前我國稅制優(yōu)化面臨的新要求新挑戰(zhàn)，我國需要確定稅制優(yōu)化的目標(biāo)模式。

[關(guān)鍵詞] 宏觀稅負(fù) ? 稅制結(jié)構(gòu) ? 稅制改革

[中圖分類號] F812.42 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0044-08

[作者簡介] 戴慧，湖北黃岡人，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部調(diào)研員，副研究員，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、財政稅收、國際經(jīng)濟(jì)。

近年來，宏觀稅負(fù)問題備受關(guān)注，一個很大的背景是實體經(jīng)濟(jì)和企業(yè)部門稅負(fù)感較重。保持合理宏觀稅負(fù)水平對于我國在新常態(tài)下應(yīng)對三期疊加的挑戰(zhàn)，以及未來實現(xiàn)新時代發(fā)展目標(biāo)均有重要的現(xiàn)實意義。本文在采用多口徑測算我國宏觀稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上，判斷中期合理的宏觀稅負(fù)水平應(yīng)比目前的水平有所下降，認(rèn)為應(yīng)正視我國稅制優(yōu)化面臨的新要求和新挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上確立我國稅制優(yōu)化的目標(biāo)模式。

一、我國宏觀稅負(fù)水平測算與國際比較

宏觀稅負(fù)是指一個國家的稅負(fù)總水平。宏觀稅負(fù)水平是否合理，對于保障政府履行職能所需財力，同時保持經(jīng)濟(jì)活力，發(fā)揮好稅收對國民經(jīng)濟(jì)的杠桿作用具有重要意義。這也是宏觀稅負(fù)問題成為稅收政策核心問題的原因。

對于宏觀稅負(fù)的口徑、水平測算和合適水平，目前學(xué)術(shù)界多有討論，但意見不一。本文采取如下定義界定出四個口徑的宏觀稅負(fù)，并對其測算和國際比較。定義最小口徑的宏觀稅負(fù)為稅收收入與GDP比率;小口徑宏觀稅負(fù)為稅收收入和社保繳款與GDP比率（為了方便與OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較）;中口徑宏觀稅負(fù)為一般預(yù)算政府收入和社保繳款與GDP比率;大口徑宏觀稅負(fù)為政府所有收入（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入）與GDP比率。

按照國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年，我國稅收收入144369.87億元，全國社會保險費收入39563.61億元，GDP為827121.7億元，計算得出，當(dāng)年最小口徑宏觀稅負(fù)為17.45%。與G20中的發(fā)達(dá)國家比，除了與日本接近，遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家。而與新興國家比，遠(yuǎn)低于巴西、南非，略低于土耳其、俄羅斯，遠(yuǎn)高于印尼。

計算得出，2017年我國小口徑宏觀稅負(fù)為22.2%。與OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比，我國小口徑宏觀稅負(fù)水平高于非洲國家平均水平，但略低于拉美國家平均水平，尚且遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家平均水平。具體到國家比較，2015年，美國、德國、法國、日本、韓國、加拿大小口徑宏觀稅負(fù)分別為26.2%、37.1%、45.2%、30.7%、25.2%、32%，均比我國高。同樣計算得出，2017年我國中口徑宏觀稅負(fù)為25.6%。

而2017年我國大口徑宏觀稅負(fù)為27.6%①，發(fā)達(dá)國家平均約為36%，發(fā)展中國家約為26%。這說明我國大口徑宏觀稅負(fù)仍低于發(fā)達(dá)國家水平，高于發(fā)展中國家水平。表2中對G20國家大口徑宏觀稅負(fù)的對比，顯示出我國大口徑宏觀稅負(fù)仍低于美國、澳大利亞、日本、韓國這些宏觀稅負(fù)相對低的發(fā)達(dá)國家，更低于宏觀稅負(fù)水平普遍偏高的歐洲高福利國家，目前已高于印尼等新興國家。

總體來看，我國小口徑宏觀稅負(fù)遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家，大口徑宏觀稅負(fù)已高于發(fā)展中國家平均水平，并接近一些發(fā)達(dá)國家水平。從宏觀角度來看，實際上主要是大口徑宏觀稅負(fù)過重。這其中，非稅收入增大負(fù)擔(dān)是主要影響因素。我國大量存在的各種行政事業(yè)性收費、一些納入一般預(yù)算管理的非稅收入和政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入等構(gòu)成了龐大的非稅收收入。近年來，非稅收收入快速增長，對大口徑（通常也稱廣義）宏觀稅負(fù)增長有直接影響。

二、合意宏觀稅負(fù)水平的

決定因素與我國宏觀稅負(fù)評價

稅收對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響是綜合性的。一方面，對居民和企業(yè)征收的所得稅會間接減少可供消費的收入，而增值稅和消費稅等間接稅又可以通過稅收轉(zhuǎn)嫁和價格轉(zhuǎn)移，從而對消費形成負(fù)面影響。對私人部門和資本征稅會減少其資本積累，從而對私人部門投資形成負(fù)面影響。征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)其他稅收可能減少進(jìn)口。此外，稅收還通過影響企業(yè)生產(chǎn)積極性影響產(chǎn)出和供給側(cè)。而另一方面，稅收籌集而來的財政收入用于教育、醫(yī)療、社保、住房保障等民生支出，以及提供公民所需的公共服務(wù)后，又可以通過減少居民在公共服務(wù)提供不足時需要增加的預(yù)留儲蓄，從而達(dá)到增加居民消費的效果。而財政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，不僅會提高公共部門投資，還可能會通過更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境來拉動企業(yè)和居民部門投資。財政收入用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等時，又可形成對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正面影響，從而促進(jìn)企業(yè)投資。出口退稅和對貿(mào)易部門的稅收優(yōu)惠及激勵又會對出口增長提供正向激勵。最終，稅收對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響將取決于這兩個方向作用的綜合。通常認(rèn)為過重的稅負(fù)會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

供給學(xué)派的拉弗曲線總結(jié)，稅率從0～100%，稅收總額從零回歸到零。“拉弗曲線”必然有一個轉(zhuǎn)折點，在此點之下，即一定稅率之下，政府的稅收隨稅率升高而增加，一旦稅率增加越過了該轉(zhuǎn)折點，政府稅收將隨稅率進(jìn)一步提高而減少。轉(zhuǎn)折點之后的區(qū)域被稱為稅收禁區(qū)。稅率高并不一定稅收就高。稅率提高，人們就被嚇跑了，結(jié)果什么經(jīng)濟(jì)活動都不發(fā)生，反而收不上稅來。轉(zhuǎn)折點的稅率被認(rèn)為是最優(yōu)稅率。盡管對拉弗曲線有爭議，但認(rèn)為過重的稅率和稅負(fù)對經(jīng)濟(jì)增長不利仍有共識。因此，有必要保持宏觀稅負(fù)水平在合理區(qū)間。那么，合意的宏觀稅負(fù)水平怎樣確定呢？

（一）合意宏觀稅負(fù)水平的決定因素

合意宏觀稅負(fù)水平的界定，需考慮以下因素。

1. 經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平

一般來說，隨著一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展水平的提高，其宏觀稅負(fù)水平總體趨于上升，這與其政府提供的公共服務(wù)更加完善、質(zhì)量更高、財政支出要求更高有關(guān)。

隨著一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，其財政支出結(jié)構(gòu)也會有所改變。這點財政發(fā)展階段假說基本符合現(xiàn)實。財政發(fā)展階段假說認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，為了給經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必需的基礎(chǔ)設(shè)施，政府支出以投資類支出為主;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期，政府為了抑制外部性，彌補(bǔ)市場失靈，政府投資的主要方向為補(bǔ)充私人投資，此時政府支出占GDP比重明顯上升;第三階段，政府支出的主要目的是保證社會公平，政府支出的重點是教育、保健和社會福利。

2. 政府職能與定位

隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的推進(jìn)，會要求政府轉(zhuǎn)型或提供公共服務(wù)的內(nèi)容調(diào)整，政府職能就會隨之不斷調(diào)整優(yōu)化?，F(xiàn)代化的過程伴隨著城市化、工業(yè)化和教育普及，以及社會的理性化和個人重要性而上升?，F(xiàn)代化的政府因應(yīng)這些變化，不僅要承擔(dān)傳統(tǒng)的國防建設(shè)、外交職能，還要更多地承擔(dān)支持城市化建設(shè)、改善民生、完善社會福利、促進(jìn)社會穩(wěn)定以及環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)科技創(chuàng)新的職能。這些職責(zé)的履行需要更強(qiáng)大的財政支撐。但與此同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的完善，政府從市場能自我有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域退出，私人部門參與一些準(zhǔn)公共品供給，又會起到一定程度減輕政府負(fù)擔(dān)和財政負(fù)擔(dān)的效果。在一些政府干預(yù)很少、遵循“小政府”理念的區(qū)域，如像香港這樣的自貿(mào)港，稅負(fù)一般也會輕得多。

3. 政府取得財政收入的方式

政府可以通過稅收也可以通過非稅收入等方式取得財政收入。但當(dāng)今世界，絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，以稅收為主要財政收入來源。我國稅收收入已成為一般公共預(yù)算收入的主要組成部分，2018年為85.3%。除了從非稅收入中的專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入等中獲得收入外，我國政府還從政府性基金、社保強(qiáng)制繳費中獲得廣義政府收入。而稅收占我國廣義政府收入的比重在2017年為49.4%，該比重與美歐日等發(fā)達(dá)國家相比，明顯偏低。這也是我國狹義宏觀稅負(fù)低于發(fā)達(dá)國家平均水平，而廣義宏觀稅負(fù)接近發(fā)達(dá)國家平均水平的部分結(jié)構(gòu)性原因?？傮w來看，一國政府取得財政收入的方式影響不同口徑宏觀稅負(fù)水平。

4. 稅制設(shè)計和稅收管理水平

稅制結(jié)構(gòu)、稅種、稅目、稅率、納稅人、計征方法、稅收優(yōu)惠等稅制要素設(shè)計是否科學(xué)合理，稅務(wù)部門征收管理能力是否高效，與相關(guān)社會管理是否配合良好，都會影響到合意宏觀稅負(fù)水平的決定。

總體來看，合意的宏觀稅負(fù)水平應(yīng)與一國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不僅要保證政府能實現(xiàn)其所承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)，保證政府良好運轉(zhuǎn)，提供相應(yīng)水平的公共服務(wù)，還應(yīng)考慮到政府獲得財政收入的方式和稅制設(shè)計及稅收管理能力，更應(yīng)考慮到微觀主體的承受能力。

（二）對我國宏觀稅負(fù)的評價

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，我國2018年人均GDP已達(dá)9633美元①，仍然是中等偏上收入國家，仍處于追趕型發(fā)展階段;2018年城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在較大差距（發(fā)達(dá)國家城市化水平大多在75%以上）。這樣的發(fā)展水平?jīng)Q定了我國目前階段仍需注重積累，基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)任務(wù)仍然繁重，教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等公共服務(wù)仍有待完善提升，環(huán)境保護(hù)仍需久抓不懈，社會保障需完善之處仍然很多，科技創(chuàng)新仍需政府投入，要兼顧這些就需要一定水平的財政支出來保障。但考慮到過重的稅負(fù)不利于激勵微觀主體投資生產(chǎn)和吸引外資，在美國帶領(lǐng)的減稅風(fēng)潮下，保持國際競爭力對宏觀稅負(fù)水平設(shè)計同樣重要。綜合來看，我國目前合意的宏觀稅負(fù)水平應(yīng)保持在目前發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家平均水平之間，26%～27%的寬口徑宏觀稅負(fù)（即廣義宏觀稅負(fù)）比較合適①。也就是說仍需要略降，尤其是考慮到我國政府還有一些收入并未被包含在IMF廣義政府收入內(nèi)，而財政管理規(guī)范的發(fā)達(dá)國家這部分則很少，因此我國宏觀稅負(fù)需要下調(diào)的空間仍很大（如前所述，根據(jù)全國一般公共預(yù)算收入加政府性基金收入加社保基金收入與GDP的比重匡算宏觀稅負(fù)的話，2017年高達(dá)35.6%）。從政府收入結(jié)構(gòu)看，我國非稅和基金方面負(fù)擔(dān)毫無疑問有必要降低。

從國際潮流和趨勢看，美國稅改后掀起的新一輪減稅潮，也要求我國進(jìn)一步減稅降費應(yīng)對。美國稅改中，大幅降低了企業(yè)所得稅水平（原來四檔15%、25%、34%、35%的累進(jìn)稅率統(tǒng)一為21%），并對從參股境外企業(yè)取得的股息免稅，同時降低了多檔個人所得稅稅率，并提高遺產(chǎn)稅起征點。之后，日本、德國、印度等多國跟進(jìn)。這意味著未來這些國家稅負(fù)會有所下降，我國要保持國際競爭力和發(fā)展機(jī)遇，需要積極減稅降費加以應(yīng)對。

此外，我國企業(yè)多有反映的企業(yè)稅負(fù)過重問題，其實與我國稅費中企業(yè)承擔(dān)的部分過多有關(guān)。由于從稅制結(jié)構(gòu)看，我國間接稅所占比重較大，而所得稅和財產(chǎn)稅比重較低，所得稅中企業(yè)所得稅占比又較大，直接造成了企業(yè)需負(fù)擔(dān)的稅收較重。通過國際比較，可以看出我國稅制結(jié)構(gòu)存在該問題。我國稅收中所得稅占22%，而經(jīng)合組織國家平均占33.3%;商品和服務(wù)稅占48%，經(jīng)合組織國家平均占12.4%。因此，間接稅過重、直接稅占比低是我國稅收結(jié)構(gòu)的明顯問題之一。我國所得稅中以企業(yè)所得稅為主，也與經(jīng)合組織國家平均以個稅為主的結(jié)構(gòu)形成鮮明對照。這些都造成稅收中較大比重由企業(yè)先負(fù)擔(dān)的格局。加之非稅收入和基金收入中也多由企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步加重了企業(yè)稅負(fù)。

三、改革開放以來稅制改革

對宏觀稅負(fù)的影響

1978年以來，有計劃的商品經(jīng)濟(jì)時期的稅制改革實際上充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的先鋒，對打造和活躍市場主體、發(fā)揮企業(yè)和地方積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。而90年代的工商稅制改革和分稅制改革則對解決之前財政包干制后出現(xiàn)的中央財政危機(jī)、建立規(guī)范的稅制體系、配合國有企業(yè)改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)并為入世打好基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。本世紀(jì)以來的稅制改革和清費則可以理解為向更加市場化、規(guī)范透明和現(xiàn)代化的方向塑造財稅體制發(fā)展?？紤]到我國社保制度是在中共十四屆三中全會后才逐漸建立的，故這里采取一般預(yù)算公共財政收入與GDP比率數(shù)據(jù)（略小于中口徑宏觀稅負(fù)）以及我國稅收收入與GDP比率（即最窄口徑的宏觀稅負(fù)）數(shù)據(jù)進(jìn)行歷史比較。

首先，從公共財政收入與GDP比率數(shù)據(jù)看。改革開放初期先是實行了放權(quán)讓利改革，1979年到1980年，先后在部分企業(yè)中實行各式利潤留成試點。1980年后實行的財政承包體制下（先后實行了多種財政包干），中央和地方政府都擁有稅收的減免權(quán)。地方政府實際控制了稅收征管權(quán)，因此通過盡可能向地方企業(yè)減免稅，地方政府可以藏富于企業(yè)，而減少與中央政府的稅收分成。這些都直接導(dǎo)致1978年后財政收入占GDP的比重迅速下滑。1978年財政收入占GDP的比重為30.8%，1985年則下降為22.0%，1994年則進(jìn)一步下滑為10.7%。而1993年11月中共十四屆三中全會通過的《中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》在“積極推進(jìn)財稅體制改革”一節(jié)中，明確提出要“把現(xiàn)行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，并“通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高效益，擴(kuò)大財源，逐步提高財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重，合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例”。之后，財政收入占GDP的比重從1995年的10.3%一路上升至2000年的13.3%。而2000年到2011年之間的稅改（即前文所述的社會主義市場經(jīng)濟(jì)初步完善期的稅改）由于增值稅、個稅改革對稅基和稅率的改動幅度不太大、流轉(zhuǎn)稅為主的稅收體系特征并未改變，因此其間財政收入與GDP的比率仍然繼續(xù)上升，2013年達(dá)到21.8%。直到2014年以來的稅改深化和清費，財政收入占GDP的比率才開始逐漸下行，2018年降至20.3%。

其次，再看稅收與GDP比率。1978年開始，除了最初的略為穩(wěn)定和1985年的躍升，之后的趨勢和財政收入與GDP比率的情況接近，以1995年和2013年為兩個轉(zhuǎn)折點，先降后升再降。1983年實行第一步利改稅后，原來國有企業(yè)向財政上繳的利潤部分變成了上繳所得稅。1984年第二步利改稅改革中，改革工商稅，并將國有大中型企業(yè)征收所得稅后的利潤上繳形式改為征收調(diào)節(jié)稅，對國有小型盈利企業(yè)改按8級超額累進(jìn)稅率繳納企業(yè)所得稅，對營業(yè)性賓館、飯店和飲食服務(wù)業(yè)改按8級超額累進(jìn)稅率繳納所得稅，這些都使得1985年稅收占GDP比重大幅跳升至22.4%，比1984年高出9.4個百分點。而之后在財政包干體制下，該比率一路降至1994年的10.5%，1995年又降至9.8%，之后的工商稅制改革后逐漸攀升至2000年的12.6%，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)初步完善期的稅改中繼續(xù)上升至2013年的18.6%，2014年之后的稅改中逐漸降低，2018年到17.4%。

此外，從已有的大口徑宏觀稅負(fù)時間序列數(shù)據(jù)看，我國大口徑宏觀稅負(fù)在2007年有過一個跳升，這與當(dāng)年政府其他收入中其他轉(zhuǎn)移收入躍升有關(guān)。而2008年恢復(fù)正常水平后，至2015年均為逐漸上升，其后才逐漸下降。2008年后的趨勢與最窄口徑宏觀稅負(fù)和財政收入與GDP比率的趨勢接近。

四、當(dāng)前稅制優(yōu)化面臨的新要求和新挑戰(zhàn)

（一）新時代經(jīng)濟(jì)建設(shè)對稅制改革和優(yōu)化提出了新要求

黨的十九大報告提出了新時代發(fā)展兩階段安排，其中第一階段為到2035年國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的總體目標(biāo)，并要求我國加快推進(jìn)稅制完善。對稅制改革提出了“加快建立現(xiàn)代財政制度”“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的新要求。同時還指出，新時代社會主要矛盾變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也要求稅制改革要在促進(jìn)收入分配調(diào)節(jié)、實現(xiàn)共同富裕、同時為提供更好的公共服務(wù)、提供稅收支持方面更好地發(fā)揮作用。這也意味著不僅要從宏觀上確保宏觀稅負(fù)水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相適應(yīng)，還需通過改革在稅制結(jié)構(gòu)方面提高所得稅所占比重，增加財產(chǎn)稅稅種。

（二）保持我國的國際競爭力需要打造更簡化、規(guī)范、透明、公平、高效的稅制，并適當(dāng)降低總體宏觀稅負(fù)

我國經(jīng)濟(jì)面臨著激烈的國際競爭和復(fù)雜的國際環(huán)境，而自身勞動力和要素低成本優(yōu)勢已經(jīng)在逐漸消失，勞動年齡人口從2012年開始出現(xiàn)絕對下降，要素價格持續(xù)上升。原有競爭優(yōu)勢減弱，而資本和技術(shù)優(yōu)勢與發(fā)達(dá)國家比仍較弱。為此，我國需要保留產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)配套相對齊全、勞動力素質(zhì)較近年后起的發(fā)展中國家仍較高的優(yōu)勢，來保留住工業(yè)競爭力，同時塑造服務(wù)業(yè)競爭力，為此，有必要打造更簡化、規(guī)范、透明、公平、高效、具有國際競爭力的稅制體系。當(dāng)然，這里所說的國際競爭力對照國不應(yīng)是“避稅天堂”類型的地區(qū)，而是指發(fā)展外向型制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的地區(qū)。而美國實行稅改以來，多國跟進(jìn)，減稅、簡化稅制成為國際潮流。此時，我國更有必要推行減稅降費、簡化稅制方面的改革加以應(yīng)對。

從我國稅負(fù)的實際情況看，非稅收入、政府性基金負(fù)擔(dān)重、間接稅比重高是企業(yè)稅負(fù)重的主要原因。為此，需要調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)、降低非稅收入和政府性基金負(fù)擔(dān)及權(quán)重，有助于打造更公平、規(guī)范、透明的稅收體系。實行更簡化高效的稅制，提高所得稅比重，也是適應(yīng)微觀和宏觀國際化需求的必行之策。

（三）促進(jìn)收入分配和財產(chǎn)分配公平，需要通過所得稅和財產(chǎn)稅改革來完善直接稅體系，并提高其在稅收中的權(quán)重，更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)分配功能

目前我國收入分配差距仍然較大。2016年基尼系數(shù)高達(dá)0.465，大大超過了國際公認(rèn)的0.4的貧富差距警戒線。城鄉(xiāng)收入差距、區(qū)域收入差距，以及行業(yè)收入差距仍然較大。同時，統(tǒng)計調(diào)查顯示，財富差距也比較大。這些狀況如不改變，將嚴(yán)重影響未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。尤其在新常態(tài)下，隨著我國投資和出口增長速度下降，經(jīng)濟(jì)增長將更多地依靠消費，就更需要縮小收入和財富差距，以使消費實現(xiàn)更可持續(xù)增長。黨的十九大報告中曾明確要求，履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，縮小收入分配差距。稅收制度作為收入和財產(chǎn)再分配的主要調(diào)節(jié)工具不容忽視。而與發(fā)達(dá)國家相比，我國稅收體系的公平分配功能發(fā)揮得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面間接稅過重，稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁，造成逆向調(diào)節(jié);另一方面，直接稅比重過低，所得稅不夠完善，財產(chǎn)稅匱乏，無法正向調(diào)節(jié)收入和財產(chǎn)分配格局。為了未來的包容性發(fā)展，必須實行財產(chǎn)稅改革，并繼續(xù)完善所得稅制度。

（四）營改增后，地方財政收入格局改變，也對完善地方稅體系提出了新要求

營改增后，地方主體稅種缺失，地方財政所得到的增值稅五五分成，部分短期仍無法彌補(bǔ)其主體稅種缺失造成的損失，使地方政府在繼續(xù)履行職能方面存在財力壓力。長時間的地方財權(quán)事權(quán)不匹配狀況下，矛盾更加突出。目前稅制下，企業(yè)所得稅和個人所得稅中由地方分享的40%部分尚不足以承擔(dān)起主體稅種的重任，尤其企業(yè)所得稅波動較大，地方政府亟需相對穩(wěn)定的地方稅種。從國際經(jīng)驗看，財產(chǎn)稅會是一個較穩(wěn)定的地方稅種，但目前我國仍推進(jìn)緩慢。房產(chǎn)稅方面，尚只有上海、重慶試點對住宅開征。遺產(chǎn)稅雖曾設(shè)立，但一直未開征。城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)費、教育費附加目前是地方政府部分較為穩(wěn)定的財政收入來源，但仍為費的形式，未來也需要統(tǒng)籌改革。

總體來看，面對新時代發(fā)展的需要、國際競爭和新常態(tài)下縮小收入差距、提振消費的挑戰(zhàn)，優(yōu)化和完善稅制是必行之舉。

五、確定稅制優(yōu)化目標(biāo)模式若干建議

“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，堅持清費立稅，強(qiáng)化稅收籌集財政收入主渠道作用，改進(jìn)稅收征管體制”的思路仍然適用，但針對目前的實際情況和已有稅改實行的情況，下一步，可從以下方面著手。

（一）繼續(xù)清理不合理收費，減少不必要的基金，考慮減輕一些基金負(fù)擔(dān)

近年來，我國政府已采取了一系列措施降低行政事業(yè)型收費和政府性基金。2016年，財政部出臺了《清理規(guī)范政府性基金方案》，進(jìn)一步削減政府性基金輸入項目。2017年4月逐步取消停征了40多項行政事業(yè)性收費。但當(dāng)前行政事業(yè)性收入和政府性基金收入的制定征收仍存在以下問題：一是部分收入的征收標(biāo)準(zhǔn)仍然較高。二是一些收入項目與現(xiàn)有稅種在征收對象及資金用途上存在重復(fù)。三是部分收入項目的設(shè)立和征收仍存在違規(guī)現(xiàn)象。因此，未來可進(jìn)一步做好以下相關(guān)工作。一是對必要的行政事業(yè)性收費適當(dāng)降低征收標(biāo)準(zhǔn)，并將征收對象和資金用途與稅收相似地納入稅收管理，這樣既能提高征管透明度和規(guī)范性，還能避免重復(fù)征收增大企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是對于違規(guī)設(shè)立和征收的收入應(yīng)取消或停征。三是持續(xù)推進(jìn)要素市場化改革和政府簡政放權(quán)，減少企業(yè)在使用生產(chǎn)要素和辦理行政審批手續(xù)時支付的政府性基金和行政事業(yè)性收費，從而降低企業(yè)稅負(fù)。

（二）完善個人所得稅制度

2018年的個稅改革推進(jìn)中，將個人經(jīng)常發(fā)生的工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬和特許權(quán)使用費4項主要所得納入綜合征稅范圍，并將基本扣除費用標(biāo)準(zhǔn)提高，增設(shè)子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人支出6專項附加扣除;同時，擴(kuò)大了3檔較低稅率的級距。這些改革向發(fā)達(dá)國家通行的綜合計征有專項扣除方向有所進(jìn)步，對于減輕中低收入人群個稅負(fù)擔(dān)也發(fā)揮了一定作用。但是，仍需看到還有不少不足之處。例如，目前的稅制尚未實現(xiàn)以家庭為單位計征，這對那些夫妻中只有一方工作或一方收入較高的家庭可能造成適用的平均稅率過高、不太公平，且缺乏家庭整體觀念（新個稅制度下夫妻雙方僅能扣除各自父母贍養(yǎng)費用的做法也有相似問題）。又如，目前綜合所得中稿酬部分實際按其56%作為應(yīng)納稅所得額，而勞務(wù)報酬和特許權(quán)使用費收入則實際按80%納稅，實際稅率偏高，這對于專家類勞務(wù)報酬、作家版權(quán)收入等會有一些不夠公平。從專項附加扣除看，目前全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下，對于子女教育、住房租金、贍養(yǎng)老人費用高昂的超大城市來說標(biāo)準(zhǔn)過低，而對中小城市來說可能又偏高，這可能是未來需要考慮的。稅率方面，改革后仍為7級超額累進(jìn)稅率，最高邊際稅率高達(dá)45%，與金磚國家相比，不僅級次過多，而且稅率過高。美國稅改后個稅最高檔稅率已經(jīng)降至35%。新加坡、中國香港等地更低。稅率過高會導(dǎo)致人員國際流動（尤其高層次人才）或高收入者逃避稅動機(jī)強(qiáng)，稅收遵從成本太高。未來稅率方面應(yīng)減少級次、降低稅率，對勞務(wù)報酬和特許權(quán)使用費的實際計征比率應(yīng)考慮適當(dāng)降低，對專項扣除有所優(yōu)化，推行家庭綜合計征，并提高納稅人的遵從度。

（三）完善企業(yè)所得稅制度體系

完善我國企業(yè)所得稅制度體系，首先應(yīng)使目前全國各地企業(yè)所得稅優(yōu)惠過多、實際稅率遠(yuǎn)低于名義稅率的情況有所改變，減少地方不合規(guī)優(yōu)惠，而增加普惠性的政策，如促進(jìn)創(chuàng)新、綠色發(fā)展、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展的，對一些半公共品行業(yè)，如養(yǎng)老教育方面，可給予一些優(yōu)惠政策。同時，做好國際合作反避稅工作。

（四）加強(qiáng)財產(chǎn)稅制構(gòu)建，完善并推廣房地產(chǎn)稅，研究增設(shè)遺產(chǎn)稅

構(gòu)建并完善財產(chǎn)稅制度和體系，不僅對于我國未來稅收結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，尤其是地方稅收結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有重要意義，而且也是加強(qiáng)稅收再分配功能的必要舉措。

房產(chǎn)稅方面，目前全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記已經(jīng)基本完善，全國住房信息聯(lián)網(wǎng)也已初步完成，住宅用地使用權(quán)屆滿后自動續(xù)期也已明確，房產(chǎn)稅開征的基礎(chǔ)條件逐漸具備。今年政府工作報告中再次提出要穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。未來除了要加快立法，可還考慮對房價或房租增長過快和新增土地資源匱乏、土地財政快速萎縮的城市率先開征，并可考慮采取德國、法國實行的廣稅基、較低稅率模式，考慮中低收入層負(fù)擔(dān)，適當(dāng)設(shè)置一定免征面積。房產(chǎn)稅是房屋持有環(huán)節(jié)稅收，對于減少房屋空置、促進(jìn)租賃市場和二手房市場交易、穩(wěn)定租金和房價可以發(fā)揮重要作用。但在房產(chǎn)稅開征以后，需要考慮適當(dāng)降低目前過高的房屋交易環(huán)節(jié)稅負(fù)。

遺產(chǎn)稅方面，這項調(diào)節(jié)財富分配、減少財富差距代際傳遞和放大的重要稅種我國至今仍未開征，而經(jīng)合組織國家中91%的國家已開征了遺產(chǎn)稅。未來需要考慮研究、重新立法、開征此項稅。按照通常做法，遺產(chǎn)稅可與贈與稅一并開征，省去遺贈年代甄別的工作，并對主要動產(chǎn)和不動產(chǎn)開征。而稅率則可考慮到作為新興市場國家、保持對資本吸引力的需要，可以采用總體相對較低的稅率（一般通行累進(jìn)稅率形式，但總體稅率宜低）。

（五）繼續(xù)推進(jìn)增值稅改革

落實今年政府工作報告中提出的將制造業(yè)等行業(yè)稅率降低的政策。還可考慮對一些進(jìn)項小的知識密集型行業(yè)降低目前偏高的增值稅率。針對金融業(yè)在營改增后稅負(fù)有所上升的情況，應(yīng)完善其抵扣政策、簡化金融業(yè)增值稅制、盡量保持該行業(yè)增值稅中性。

（六）完善促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境改善的資源稅

與資源大國比，我國雖資源豐富，但資源稅課征范圍狹窄、稅率較低，未充分發(fā)揮引導(dǎo)合理使用資源、籌集財政收入的作用。未來資源稅可作為重要的地方稅種，借鑒國際經(jīng)驗，適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的課征范圍，與2018年新開征的環(huán)境稅一起，推進(jìn)實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好型發(fā)展。

（七）清理規(guī)范稅收優(yōu)惠

近年來我國稅收優(yōu)惠呈碎片化、隨意化、區(qū)域化特征，不僅不利于公平競爭和統(tǒng)一市場建設(shè)，還因不規(guī)范做法不斷遭到美國等國批評。一些地方為了招商引資、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依靠稅收優(yōu)惠政策，存在諸多不合法規(guī)的優(yōu)惠行為，如違法擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策范圍、越權(quán)規(guī)定減免稅、涉稅改革內(nèi)容缺乏稅法依據(jù)、通過財政返還方式變相提供稅收優(yōu)惠等。為了維護(hù)公平競爭的市場秩序、建設(shè)統(tǒng)一開放的市場，應(yīng)清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。首先要求地方公開稅收優(yōu)惠相關(guān)信息，并對各地稅收優(yōu)惠政策開展統(tǒng)計摸底，然后由中央一級制定統(tǒng)一清理規(guī)范意見，各地區(qū)同步開展清理。明令除稅法規(guī)定的稅收管理權(quán)限外，各地不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。需分清主次，堅決取消違反法律法規(guī)的稅收優(yōu)惠和稅收返還、財政激勵等財政支出形式的變相優(yōu)惠政策，逐步規(guī)范其他優(yōu)惠政策。還需通過稅收優(yōu)惠信息公開、公眾監(jiān)督、財政審計等構(gòu)建長效監(jiān)督和管理機(jī)制，使地方政府和企業(yè)自覺守法地執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定。

（八）其他建議

社保費改為稅收部門征收后，目前財政管理體制尚且不宜改為稅收形式征收，以保留社保基金投資功能，發(fā)揮基金制優(yōu)點，活躍金融市場。雖追繳一事因?qū)ζ髽I(yè)負(fù)擔(dān)較重而暫停，但是未來降低中小企業(yè)繳費率恐怕仍是加強(qiáng)征收后需要考慮實行的。

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