文_楊志勇

從1994年分稅制財(cái)政管理體制改革以來(lái)，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直是個(gè)重要問(wèn)題。2013年，建立現(xiàn)代財(cái)政制度改革目標(biāo)明確之后，財(cái)稅改革進(jìn)程明顯加快。作為現(xiàn)代財(cái)政制度重要內(nèi)容之一的政府間財(cái)政關(guān)系，也在持續(xù)改革之中。轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度改革，特別是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革，取得了重大進(jìn)展，一般性轉(zhuǎn)移支付占比過(guò)低已不是主要問(wèn)題，稅收返還并回轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)明顯合理，但轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)口徑、規(guī)模、方式以及公平與效率目標(biāo)的協(xié)調(diào)仍然有進(jìn)一步完善的空間。

一、一般性轉(zhuǎn)移支付占比過(guò)低已不是主要問(wèn)題

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題，過(guò)去經(jīng)常說(shuō)的是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付占比過(guò)低，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比過(guò)高。根據(jù)2019年預(yù)算報(bào)告，2019年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付75399億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付67763.1億元，占90%；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7635.9億元，占10%?？梢?jiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額之比過(guò)低已經(jīng)不是問(wèn)題。2019年一般性轉(zhuǎn)移支付占比扶搖直上90%，變化為何如此之大？2019年中央財(cái)政預(yù)算專(zhuān)門(mén)對(duì)此作了說(shuō)明。

變化的主要原因是中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付口徑的重大調(diào)整。2019年中央財(cái)政將原轉(zhuǎn)移支付中屬于共同財(cái)政事權(quán)的項(xiàng)目整合設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付，以集中反映中央承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)共同財(cái)政事權(quán)經(jīng)費(fèi)保障，更好推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，將中央對(duì)地方稅收返還與固定數(shù)額補(bǔ)助合并，列入一般性轉(zhuǎn)移支付。作出上述調(diào)整后，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)變化較大。這也就說(shuō)，在實(shí)際操作中將中央對(duì)地方的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付分開(kāi)處理，新口徑讓稅收返還（合并固定數(shù)額補(bǔ)助）回歸轉(zhuǎn)移支付，而且是并入一般性轉(zhuǎn)移支付；原先在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中羅列的現(xiàn)在以共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的方式并入一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過(guò)此等兩方面的“擴(kuò)軍”，不可能不變大。為了便于比較，2018年執(zhí)行數(shù)根據(jù)政府收支分類(lèi)科目的變化作了調(diào)整。

這種調(diào)整體現(xiàn)了中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付最重要的是政策目標(biāo)導(dǎo)向：一是保障地方政府財(cái)力；二是實(shí)現(xiàn)政府職能。2019年一般性轉(zhuǎn)移支付中，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付達(dá)到31845.69億元，主要用于保障教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)有關(guān)政策的落實(shí)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7635.9億元，扣除土地指標(biāo)跨省域調(diào)劑收入安排的支出和整合新設(shè)自然災(zāi)害防治體系建設(shè)補(bǔ)助資金后，增長(zhǎng)8.1%，主要用于保障污染治理、鄉(xiāng)村振興、重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展等黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的落實(shí)。

隨著改革的深化，一般性轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)超過(guò)90%，更直接的原因是轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)口徑調(diào)整的結(jié)果。從此開(kāi)始，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題已經(jīng)解決，所面對(duì)的主要是一般性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問(wèn)題。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付，意味著2019年口徑調(diào)整的做法仍有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。但我們還是要看到其中的進(jìn)步之處，特別是稅收返還重新計(jì)入轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神。中央對(duì)地方的稅收返還，是財(cái)力從中央向地方的轉(zhuǎn)移，歸入轉(zhuǎn)移支付更加合理，一般性轉(zhuǎn)移支付占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這充分說(shuō)明中央和地方財(cái)政關(guān)系改革已取得重大進(jìn)展，并正按照深化財(cái)稅體制改革總體方案的要求穩(wěn)步推進(jìn)。

二、轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)口徑、規(guī)模和方式仍有繼續(xù)優(yōu)化空間

一般性轉(zhuǎn)移支付中有均衡性轉(zhuǎn)移支付，還有各種各樣的非均衡性轉(zhuǎn)移支付，包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金等。（參見(jiàn)《2019年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》）這些非均衡性轉(zhuǎn)移支付既有補(bǔ)足一般財(cái)力不足的功能，又有明確的專(zhuān)門(mén)政策目標(biāo)，無(wú)論在分類(lèi)技術(shù)上如何處理，都改變不了它們?cè)趯?shí)質(zhì)上與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的共通之處。這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付如何處理，更能符合轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)優(yōu)化的要求，顯然還需要進(jìn)一步研究。

一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，有其優(yōu)勢(shì)，這主要是地方可以更加靈活地使用財(cái)政資金，從而提高財(cái)政支出效率。但是，一般性轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和其他制度一樣，一直在不斷完善。在具體操作中，主要表現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的確定上。

標(biāo)準(zhǔn)收入需要盡可能準(zhǔn)確測(cè)算?？茖W(xué)地預(yù)測(cè)一級(jí)政府的潛在收入能力，有助于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。影響收入最主要的因素是經(jīng)濟(jì)，這直接關(guān)系到稅源的合理測(cè)算問(wèn)題。稅源在多大程度上可以轉(zhuǎn)化為地方實(shí)際稅收收入，既與當(dāng)?shù)囟愂照鞴苣芰ο嚓P(guān)，還受總部經(jīng)濟(jì)等其他因素影響。各地對(duì)稅源的競(jìng)爭(zhēng)，已是影響一地稅收收入不可忽視的因素。非稅收入種類(lèi)繁多，影響收入的因素更多。標(biāo)準(zhǔn)支出也不容易界定，地方政府支出最重要的任務(wù)是提供公共服務(wù)。這既有全國(guó)統(tǒng)一要求的公共服務(wù)，也有根據(jù)地方實(shí)際情況確定的公共服務(wù)。公共服務(wù)的地方差異性需求以及各地公共服務(wù)提供成本的差異，決定了標(biāo)準(zhǔn)支出的確定也不容易。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放帶來(lái)了人口流動(dòng)，釋放了勞動(dòng)力的潛能，帶來(lái)了人口紅利，與此同時(shí)，與流動(dòng)人口密切相關(guān)的公共服務(wù)提供已有較大進(jìn)步，但尚有諸多不足。標(biāo)準(zhǔn)支出的確定除了關(guān)注戶籍人口之外，要更加重視流動(dòng)人口合理的公共服務(wù)需求。標(biāo)準(zhǔn)收入和支出系數(shù)的科學(xué)界定，需要小心謹(jǐn)慎，否則可能誤導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付決策。每個(gè)系數(shù)的背后可能是巨額財(cái)力的利益，調(diào)整起來(lái)并不容易。

標(biāo)準(zhǔn)收支缺口測(cè)算的公共決策程序需要進(jìn)一步優(yōu)化。有多少轉(zhuǎn)移支付資金需要通過(guò)均衡性轉(zhuǎn)移支付的方式提供給地方，也需要科學(xué)決策。影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的因素很多，中央和地方政府收入的劃分方式和政府收入結(jié)構(gòu)，都是直接影響因素。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步等，都會(huì)影響一級(jí)政府的本級(jí)收入，并進(jìn)而影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境越好，一級(jí)政府收入的籌集就越方便。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分化，是必須直面的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，東部和中西部的經(jīng)濟(jì)差距受重視較多，但近年來(lái)，南北方經(jīng)濟(jì)差距問(wèn)題浮出水面。南方，特別是中國(guó)版圖的東南部，從廣東到江蘇，經(jīng)濟(jì)活力釋放更加充分，這為當(dāng)?shù)卣杖胩峁┝俗罨镜谋ＷC。轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)地方財(cái)力不足的重要方式，因此，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，轉(zhuǎn)移支付必須作相應(yīng)調(diào)整。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，服務(wù)業(yè)帶來(lái)更多的稅源，最終也會(huì)影響不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的地方財(cái)力。技術(shù)進(jìn)步既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉，也和地方政府財(cái)力有密切關(guān)系。對(duì)于影響地方財(cái)政收入能力的因素需要不斷地加以總結(jié)，并形成制度，用于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和方式的決策之中。

當(dāng)下，中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是影響一級(jí)政府財(cái)政支出規(guī)模的主要因素，相關(guān)改革還在進(jìn)行之中。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分越合理，后續(xù)制度的跟進(jìn)效率就會(huì)越高。

三、轉(zhuǎn)移支付既要重視公平目標(biāo)，又不能忽略激勵(lì)功能

轉(zhuǎn)移支付是幫助財(cái)力相對(duì)不足地區(qū)提供公共服務(wù)的重要方式，天然地具有公平目標(biāo)。無(wú)論是一般性轉(zhuǎn)移支付，還是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都能促進(jìn)地方公共服務(wù)的公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付僅僅考慮公平是不夠的。任何一個(gè)制度都必須重視效率問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付如果不能有效地發(fā)揮其激勵(lì)功能，那么最終可能事與愿違，導(dǎo)致財(cái)政資金效率低下。

當(dāng)下中國(guó)正在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革。轉(zhuǎn)移支付的效率高低同樣是預(yù)算績(jī)效問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間的公共服務(wù)均等化有著密切關(guān)系。中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央層面對(duì)各地公共服務(wù)提供能力的調(diào)節(jié)，旨在讓不同地方的公共服務(wù)都能達(dá)到一定水平。2018年，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付69673.99億元，地方一般公共預(yù)算支出188198.26億元。也就是說(shuō)，地方財(cái)政支出中有37.02%依靠中央的財(cái)力支持。轉(zhuǎn)移支付可以促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)的公平提供，但僅此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一些地方由于特殊的自然條件，很難依靠自身的努力得到提供公共服務(wù)所需的充分的資金，但這并不等于說(shuō)這些地方就可以放棄自身的努力。在一定區(qū)域間公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率也需要盡可能提高。

預(yù)算改革正在加快，按照預(yù)算績(jī)效管理的要求，包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政資金的績(jī)效均需進(jìn)行評(píng)價(jià)，一方面是要看財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，另一方面是要為下一步的支出提供依據(jù)。效率高，就可能繼續(xù)得到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持；效率低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可能無(wú)法持續(xù)。

對(duì)于中央來(lái)說(shuō)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支付的資金，考慮更多的是全國(guó)性的政策目標(biāo)。從上級(jí)乃至中央政策目標(biāo)的落實(shí)來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比一般性轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之所以需要存在的理由。在一般性轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)不低的前提下，問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移支付決策的透明度更加重要，轉(zhuǎn)移支付決策需要更多人參與其中。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)口支援尚未形成正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，這可能影響轉(zhuǎn)移支付的效率。地區(qū)間的對(duì)口支援由于其靈活性，起到了正式的縱向轉(zhuǎn)移支付制度所難以發(fā)揮的作用。但是，對(duì)口支援尚未在轉(zhuǎn)移支付體系中正式化，這在很大程度上影響了對(duì)口支援合力的發(fā)揮，也不利于縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的協(xié)調(diào)配合。從提高轉(zhuǎn)移支付效率來(lái)看，下一步中國(guó)有必要加快將對(duì)口支援融入轉(zhuǎn)移支付體系。

轉(zhuǎn)移支付既是國(guó)家大事，又與個(gè)人密切相關(guān)。一個(gè)地方的公共服務(wù)質(zhì)量如何，覆蓋面如何，都離不開(kāi)轉(zhuǎn)移支付。個(gè)人的評(píng)價(jià)和參與，是轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善的極大推動(dòng)力。對(duì)于任何一個(gè)地方來(lái)說(shuō)，除非自然條件特別惡劣，總體上都需要發(fā)揮當(dāng)?shù)氐臐撃?。只有公平和效率目?biāo)都充分考慮，轉(zhuǎn)移支付制度的激勵(lì)功能才能充分發(fā)揮，轉(zhuǎn)移支付制度的可持續(xù)性才可能得到保障。