摘 要：本文在總結(jié)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)實踐成效的基礎(chǔ)上，指出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律空間不足、配套組織不完善、金融機構(gòu)缺乏積極性等是目前推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨的主要難題，并借鑒國外先進經(jīng)驗，從法律支撐體系、配套組織體系、風險防控機制三個方面探索創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款

2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，這為盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，進行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制創(chuàng)新奠定了制度基礎(chǔ)。2017年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》首次把農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”更改為“三權(quán)分置”，即將農(nóng)地權(quán)利由“所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)組成改為由“所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)”三權(quán)組成。本文在農(nóng)地“三權(quán)分置”的架構(gòu)下，基于我國試點地區(qū)已有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐，借鑒先進的國際經(jīng)驗，探索創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制，以求推動我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，拓寬農(nóng)地經(jīng)營主體的融資渠道。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)的實踐成效

2015年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》標志著我國開始推進“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。與我國其它領(lǐng)域改革一樣，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)也先由試點地區(qū)探索試行。根據(jù)國務(wù)院部署，全國共有232個縣級行政區(qū)進入農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。但在實踐中一些地區(qū)在本世紀初就已經(jīng)自行開始了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)貸款探索。目前，一些試點地區(qū)已形成了穩(wěn)定的操作模式，其中湖北省武漢市、寧夏吳忠市同心縣和吉林省四平市梨樹縣的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式較為完善，成效也較為突出。

（一）武漢市農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點成效

武漢市于2014年開始了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款探索實踐，截至2016年底，全市共開展了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)631宗，由公司主導(dǎo)實現(xiàn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資490宗，占77.66%。武漢市農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款采用的是直接抵押貸款模式。該模式的具體運作方式是：借款人（企業(yè)或農(nóng)戶）提供相關(guān)農(nóng)地權(quán)屬資料或流轉(zhuǎn)證明文件，以經(jīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所鑒證的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同鑒定書為銀行認可的有效抵押物，直接向農(nóng)商銀行提出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請，銀行委托第三方機構(gòu)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值進行評估，銀行核定評估結(jié)果后，直接向符合條件的借款人放款。這一模式的最大特點是抵押手續(xù)較為簡便，工作效率較高，但存在借款人無法按期償還抵押貸款、農(nóng)戶面臨失地風險等現(xiàn)實問題。

（二）吳忠市同心縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點成效

同心縣2003年就已經(jīng)開始了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款探索實踐，并取得了良好的成效，在首推試點3年的時間內(nèi)，同心縣的農(nóng)地抵押貸款額度就達到了7000萬元，受益農(nóng)民達到了7000戶，而且沒有一戶不及時還款，信用社和農(nóng)戶實現(xiàn)了雙贏。同心縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款采用土地抵押協(xié)會模式，也稱之為“土地承包經(jīng)營權(quán)反擔保貸款”模式。該模式的具體運作方式是：首先，由村自發(fā)組織成立“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”。其次，農(nóng)民以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股合作社，成為合作社社員，并承擔貸款聯(lián)保人的職能。再次，申請貸款的社員按規(guī)定達成以下三個條件，就可以取得貸款。一是有其他3名社員作為聯(lián)保貸款擔保人；二是與協(xié)會和擔保人簽訂了《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議》；三是有合作社作反擔保。這一模式的最大特點是：如果出現(xiàn)不良貸款，不是由金融機構(gòu)直接取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)利，而是先由合作社及聯(lián)保人先代其償還貸款，再由合作社或聯(lián)保人取得該農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)利，從而避開了可能產(chǎn)生的農(nóng)地非糧化和非農(nóng)化的風險。

（三）四平市梨樹縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點成效

梨樹縣于2012年開始了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)實踐，在貸款業(yè)務(wù)運行一年的時間內(nèi)就累計發(fā)放了貸款4467筆，貸款金額達到了1.67億元，支農(nóng)惠農(nóng)效果明顯。梨樹縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款采取的是“土地收益保證貸款”模式。其具體的運作方式是：按照地權(quán)不變，收益抵押的原則，設(shè)立非盈利性的“縣物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司”作為土地承包經(jīng)營權(quán)的融資擔保平臺。農(nóng)戶以土地未來收益做保證，并將其一部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給該公司，該公司替農(nóng)戶向金融機構(gòu)提供政策性擔保，農(nóng)戶就可以獲得由金融機構(gòu)發(fā)放的貸款。該模式最大的特點是有利于解決農(nóng)民貸款難、擔保難和融資難的問題，并能推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但手續(xù)比較復(fù)雜，程序較多，會影響農(nóng)民辦貸的積極性。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實踐中出現(xiàn)的主要難題

經(jīng)過多年的實踐，雖然一些農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)已形成了較為成熟的運作模式，也取得了良好的成效，但是試點地區(qū)在探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中卻仍然面臨以下三個方面的難題。

（一）允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律空間不足

《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。”土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利體現(xiàn)。但相關(guān)法律法規(guī)嚴格限制農(nóng)地抵押貸款?！段餀?quán)法》第184條和《擔保法》第37條都明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押?！币虼?，在我國相關(guān)法律未得到修訂和完善的情況下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。雖然同心縣等試點地區(qū)探索通過反擔保等方式避免了土地經(jīng)營權(quán)的直接抵押，但是并未從根本上消除法律風險。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的配套組織不完善

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)順利運作需有配套的社會組織。目前，我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的組織機構(gòu)主要是農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。其中農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在生存空間不大、發(fā)展?jié)摿π?、?nèi)部組織不規(guī)范、合作成效不明顯、凝聚力不強等問題，故難以進一步發(fā)展成能與金融機構(gòu)合作的融資平臺。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心則存在交易平臺操作尚未細化且不能與市場需求有效配合的突出問題。另外，我國仍缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)、農(nóng)地抵押機構(gòu)和評價機構(gòu)，尚未形成科學的農(nóng)地定價機制和評估體系，這在一定程度也強化了農(nóng)地“評估難、變現(xiàn)難、抵押難”的“三難”境地。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險大且難掌控，金融機構(gòu)積極性不高

與其他類型抵押貸款的不同之處是農(nóng)地抵押貸款償還風險更大，農(nóng)地抵押貸款的標的物是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)業(yè)是天然弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)收益情況受制于自然條件。農(nóng)產(chǎn)品欠收、農(nóng)產(chǎn)品滯銷等因素都可能使經(jīng)營主體無法按期償還貸款，金融機構(gòu)可能就取得了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。但是金融機構(gòu)拿到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以后，只能選擇將農(nóng)地押在手中不經(jīng)營，或者將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體耕作，而新的經(jīng)營主體仍然會面臨同樣的農(nóng)地經(jīng)營性困難，仍會產(chǎn)生二次風險。因此，許多地區(qū)的金融機構(gòu)對發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的態(tài)度較為謹慎。如果缺乏有效的擔保，那么經(jīng)營主體獲得貸款的機率不大。一些試點地區(qū)通過采取“土地經(jīng)營權(quán)反擔保”的方式提高了普通農(nóng)戶獲得貸款的可能性。但是由于農(nóng)戶與擔保公司之間并不存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，這些農(nóng)戶與采取直接抵押融資模式的農(nóng)戶一樣會由于農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道不穩(wěn)定等因素而面臨較大的風險。如何有效避開農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險是一項需要創(chuàng)新的金融服務(wù)，而且創(chuàng)新的風險較大，這直接導(dǎo)致了許多地區(qū)金融機構(gòu)參與開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款積極性不高的問題。

三、國際發(fā)達地區(qū)農(nóng)地抵押貸款的先進做法

國外有不少國家實施農(nóng)地抵押貸款制度，其中德國、美國、日本的具體做法較為典型。德國土地抵押貸款制度始建于18世紀下半葉，是最早允許農(nóng)民利用土地進行抵押貸款、實行農(nóng)地金融制度的國家。德國農(nóng)村土地抵押貸款采用的是“土地抵押信用合作社結(jié)合聯(lián)合合作銀行”的模式，其主要特色為“農(nóng)地融資功能市場化”。由有貸款需要的貸款申請者自發(fā)組成的土地抵押信用合作社是德國農(nóng)村土地抵押貸款組織體系中的核心融資主體，它承擔向上對接政府，向下聯(lián)接貸款申請者的雙向聯(lián)接功能，擁有貸款申請者所抵押的土地處置權(quán)，同時具有政府賦予的發(fā)行土地債券的權(quán)利。土地抵押信用合作社可以發(fā)行債券的方式幫土地抵押貸款申請者完成土地的市場融資，并在審核確認貸款申請者的土地價值和貸款金額之后為貸款申請者發(fā)放貸款。

美國的農(nóng)村土地抵押貸款則采用“政府土地管理部門結(jié)合聯(lián)邦土地銀行”模式，這是一種較為典型的、“自上而下”的農(nóng)村土地抵押融資機制。其具體的運作方式由圖1所示。其中聯(lián)邦土地銀行是發(fā)放貸款的終端機構(gòu)。農(nóng)村貸款合作社是聯(lián)接土地銀行和貸款申請者的中間機構(gòu)，它主要負責完成貸款申請者的貸款申請資料審核、貸款申請者抵押的土地價值評估、發(fā)放貸款等具體的貸款相關(guān)業(yè)務(wù)。當貸款申請者的所有條件都得到農(nóng)村貸款合作社的認可，并通過了聯(lián)邦土地銀行的審核就可以獲得貸款。

而日本農(nóng)地抵押貸款是發(fā)生于包含基層農(nóng)協(xié)中的信用合作組織（“基層農(nóng)協(xié)”）、都道府的信用聯(lián)合會（“信農(nóng)聯(lián)”）、中央的農(nóng)林中央金庫（“農(nóng)林中金”）三個層次的國營農(nóng)村合作金融組織體系之下。日本農(nóng)村土地抵押貸款是基于這一完善的農(nóng)村合作金融組織體系，采用國家信用主導(dǎo)的形式，由政府財政資助絕大部分運作資金，層級功能非常清晰的模式，其運作方式也較為簡單清晰，即采用由下及上逐層入股的方式組成農(nóng)地抵押貸款組織體系，再由上及下逐層放貸的方式完成對符合貸款條件的貸款申請人發(fā)放貸款。

四、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制的構(gòu)建

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款法律支撐體系的構(gòu)建

首先，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。根據(jù)實踐需要，從法律上明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之財產(chǎn)性質(zhì)，增加農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為新的物權(quán)種類，即將其定為“用益物權(quán)”，并對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利主體的權(quán)責等進行規(guī)定。其次，消除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的法律限制。突破現(xiàn)行法律對農(nóng)地用益物權(quán)的“兩禁止”，從法律上明確允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款行為有法可依，解除貸款主體的后顧之憂，為農(nóng)地經(jīng)營主體拓寬融資渠道。再次，制訂詳細的、具有可操作性的法規(guī)。通過制訂詳細的法規(guī)條款對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的條件、程序、違約責任等進行明確的規(guī)定，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供有效的法律支撐，使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款雙方主體能在明確的法律框架下規(guī)范地開展各項貸款業(yè)務(wù)，消除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律風險。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款配套組織體系的構(gòu)建

借鑒德國、美國、日本的經(jīng)驗，結(jié)合中國農(nóng)村基層組織和金融機構(gòu)發(fā)展的實際情況，采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式快速發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的配套組織。首先，發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基層服務(wù)組織。有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求的經(jīng)營主體可依托村集體經(jīng)濟組織、經(jīng)濟聯(lián)社或地方政府的力量組建、發(fā)展、壯大農(nóng)業(yè)合作社，并將農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展成具有與提供信用擔保、金融機構(gòu)溝通、代理貸款融資業(yè)務(wù)等服務(wù)職能的基層組織，以克服農(nóng)民或其它經(jīng)營主體力量分散、信用擔保力量小等劣勢。其次，設(shè)立配套的農(nóng)地金融組織機構(gòu)。基于我國目前金融機構(gòu)發(fā)展實際情況，建議借鑒美國經(jīng)驗，建立以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及農(nóng)村信用社為依托的自上而下的農(nóng)地金融組織。一是可發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行長期辦理涉農(nóng)政策性金融業(yè)務(wù)和涉農(nóng)商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行內(nèi)部設(shè)置具有類似土地銀行功能的部門，作為農(nóng)地金融體系的上級機構(gòu)，專門從事土地金融業(yè)務(wù)，隨需辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。二是可充分利用農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)深入基層、農(nóng)村網(wǎng)點眾多等良好的基礎(chǔ)，發(fā)揮其對“三農(nóng)”的服務(wù)路徑已形成的既定優(yōu)勢，在農(nóng)村信用社內(nèi)部設(shè)置具有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款功能的部門，專門負責農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款業(yè)務(wù)，能提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)實施的可行性和效率。再次，建立和完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估機制。加快建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)價值的評估體系，引入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，引進、學習和借鑒國外先進的評估方法，制定科學的經(jīng)營權(quán)評估標準和技術(shù)規(guī)范，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值作客觀、真實的評估，并將評估結(jié)果作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的依據(jù)。最后，成立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款監(jiān)管管理機構(gòu)。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)正處于起步發(fā)展階段，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的監(jiān)管機制不可或缺。建議在國土管理部門內(nèi)部設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款項目開展及時的監(jiān)管，防止貸款資金的非法使用，確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)持續(xù)正常地運作。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險防控機制的構(gòu)建

首先，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險全過程動態(tài)防控機制。為了防范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險，需做好貸款全過程的動態(tài)風險管理，防止在每一個環(huán)節(jié)上的風險。在貸款機構(gòu)發(fā)放貸款前需先研究和論證貸款項目的可行性，從理論上評估貸款的風險性。對于風險過大的項目，貸款機構(gòu)可考慮放棄貸款支持。在發(fā)放貸款過程中，需仔細審核、查證資料的真實性與有效性，防止錯誤放貸。在貸款發(fā)放之后，監(jiān)管機構(gòu)、貸款機構(gòu)等相關(guān)機構(gòu)需對資金的使用情況進行動態(tài)風險防控，以減少貸款風險產(chǎn)生的可能性。其次，成立貸款風險補償基金。各地可根據(jù)地方財力水平，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金，有條件的地區(qū)可借鑒國外先進經(jīng)驗，組建土地抵押擔保公司，對因貸款人違約而無法收回貸款的金融機構(gòu)支付風險補償，保持金融機構(gòu)支持農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。再次，加快建立和發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險制度。從政策、稅收、用地等方面給予保險公司特別的支持，鼓勵保險公司開辦農(nóng)業(yè)經(jīng)營范疇內(nèi)的保險業(yè)務(wù)，為農(nóng)產(chǎn)品市場風險、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受的自然災(zāi)害風險等風險設(shè)立相應(yīng)的險種，增強農(nóng)業(yè)抗風險能力，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和支持農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)分擔風險，增強農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。

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作者簡介：

楊秀琴（1977-），女，廣東饒平人，博士，副研究員，研究方向：土地資源管理、農(nóng)村經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展的研究。