文/周景德 程建鈞

改革開放四十年，我國城鎮(zhèn)居民居住條件極大改善，居住質(zhì)量極大提高，居住面貌極大改變。我國城鎮(zhèn)住房制度改革逐步深化，最終取消福利分房。各地建立了針對居住特困戶的解困辦，經(jīng)十余年努力，針對不同狀況，因地、因人制宜，資金補(bǔ)貼和住房實(shí)物相結(jié)合，對居住特困戶的問題全部予以解決。全國各城市包括上海市的人均居住面積、住房成套率、住房自有率、城鎮(zhèn)化率均極大提高，城市的人居保障體系漸臻完善。然而，改革開放歷史進(jìn)程中，需求側(cè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理，住房價格暴漲，投資性投機(jī)性炒作乘勢泛濫、屢禁不止，成為長時期困擾政府和民眾的難題。人民群眾日益增長的美好生活需求同實(shí)際居住狀況不平衡不充分的發(fā)展之間產(chǎn)生矛盾。在中國特色社會主義步入新時代之際，要堅(jiān)持房住不炒定位，健全住房法制，深化住房制度改革，調(diào)整改革住房需求側(cè)和供給側(cè)，大力發(fā)展保障性優(yōu)質(zhì)租賃住房，補(bǔ)苴市場短板，振興共享經(jīng)濟(jì)，讓人民群眾安居樂業(yè)，促進(jìn)房地產(chǎn)住宅業(yè)健康發(fā)展。

一、上海城市住房自有率有很大提高

上海城市住房產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從私房到公房，再從公房到私房的演化。中華人民共和國成立初期，市民大多租住私人房屋，后經(jīng)社會主義所有制改造，私房變?yōu)楣胶蠣I房直至“文革”收歸公有。1998年福利分房取消，實(shí)行住房商品化，市民主要通過市場獲取住房。自此以后，城市市民住房產(chǎn)權(quán)由以公有為主轉(zhuǎn)化為以私有為主，并逐漸為據(jù)絕對優(yōu)勢。

（一）上海改革開放前城市住房自有率約占兩成多

自1956年社會主義所有制改造至1977年改革開放之間的二十余年時間里，上海城市居民主要租住公共住房。由房管所承擔(dān)房屋維修。公管住房分為房管所直接管理和系統(tǒng)單位自管兩大類。截至1977年，上海市直管住房2870.5萬平方米，自管住房157.7萬平方米，這兩類公管住房合計3028.2萬平方米，占全市居住房近76%，而自有住房約占24%。

（二）改革開放后上海城市住房自有率達(dá)九成多

1998年，上海市住房制度改革進(jìn)入深水區(qū)，停止了住房實(shí)物分配，啟動了住房貨幣化分配和市場化。伴隨改革開放浪潮層層推進(jìn)，多途徑、多形式推動住房市場化供應(yīng)，住房私有化率、自有率迅速提升。經(jīng)二十年房地產(chǎn)市場化運(yùn)作，上海市住房自有率由改革開放前的24.14%，增長至2014年的94.54%，提升70.4%，比任何其他國家大城市都高，實(shí)屬罕見。發(fā)達(dá)國家住房自有率通常為20%-40%。至2010年底，我國城鎮(zhèn)家庭住房自有率達(dá)89.68%，城市家庭住房自有率達(dá)85.39%。上海市住房自有率之所以這么高，原因如下：一是房價數(shù)十次飛漲誘惑市場追漲逐利；二是股市不景氣，銀行利息低微，放貸松弛，便利購房；三是售后公房、征收安置房上市，增強(qiáng)了購房入市基礎(chǔ)資金。

二、城市住房租賃走向市場

伴隨房地產(chǎn)業(yè)興起和住房市場化，住房租賃業(yè)也同步發(fā)展。租賃住房主要為私人提供房源，住房權(quán)屬可分為兩類：一類是產(chǎn)權(quán)商品房，即來自市場購房；另一類是公有住房開放交易后上市的非產(chǎn)權(quán)住房。住房來源亦可分為兩大類：一類是市場所購住房用于出租投資；另一類為繼承、出國騰空、征收安置、親友贈予、家屬調(diào)劑等盈余住房用于出租。

（一）自有和公有住房市場化

房價上升初期、中期及中后期十余年，商品住宅、二手房住宅、已售和未售公有住宅等紛紛上市，市民籌集資金，或向金融機(jī)構(gòu)貸款，爭相購房，少則一二套，多則六七套，甚至十余套、數(shù)十套，待漲價后拋售，或出租贏利。

（二）多余空房上市

親屬過世、出國定居、年老喪偶與子女合居、婚嫁調(diào)劑、征收補(bǔ)償、親屬贈予、進(jìn)養(yǎng)老院騰空以房養(yǎng)老、多套房長期閑置等，空余住房投入市場出租。這些出租住房有公房，有私房，有商品住宅，有已售公房和未售公房，有一手房和二手房，大多為二手房。

三、城市保障性租賃房的推出

上海市住宅大體分為兩類，即市場化住宅和保障性住宅。市場化住宅又分為市場化商品住宅和市場化租賃住宅；保障性住宅又分為征收安置房、共有產(chǎn)權(quán)房和公租房（國家發(fā)改委2014年將公租房和廉租房歸并統(tǒng)稱為公租房）。一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)通常將民眾住宅劃分為商品住宅和保障性公租房兩大類?？山梃b發(fā)達(dá)國家和地區(qū)發(fā)展保障性租賃住房經(jīng)驗(yàn)，幫助城市居住困難人群，提升城鎮(zhèn)化率，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，解決改革開放進(jìn)程中出現(xiàn)的問題。

（一）發(fā)達(dá)國家和地區(qū)保障性租賃住宅概覽

一是保障性租賃房歷史悠久。加拿大多倫多19世紀(jì)40年代向中低收入階層提供保障性租賃房。德國1818年頒布實(shí)行房屋租賃制度。英國1890年立法為工薪階層供應(yīng)公共出租房。美國1937年頒布《美國住宅法》，1941年提供16余萬套公共租賃房解決中低收入人群住房問題。日本1945年發(fā)布《公營住宅法》，向低收入人群提供出租住房。我國香港20世紀(jì)50年代開始面向中低收入階層實(shí)施公屋制度。新加坡1960年向廣大民眾提供公共組屋。

二是公租房占比較高。法國廉租房占可出租房的40%-50%，巴黎有1000萬人租住廉租房。英國新建住宅40%為低價折扣房供出租。香港居民40%住公屋（類似內(nèi)地公租房）。德國租賃房占57%，柏林、漢堡、法蘭克福、斯圖加特等租房率達(dá)82%以上。新加坡八成以上居民居住在公共組屋。日本70%的住宅供出租。美國紐約規(guī)定在商品住房開發(fā)中公租房須達(dá)20%以上。

三是公租房租金較低。美國公租房租金一般占工薪階層收入的30%左右。英國公租房月租約占家庭月收入的30%，倫敦溫布利廉租房租金約為市場價的65%-80%。加拿大廉租房租金為租房者家庭月收入的1/3左右。新加坡廉租房租金約占租房者收入的10%-30%。日本公營住宅租金為同地區(qū)商品房租金的1/4-1/3。香港公屋租金僅占家庭收入1/10的有六成。

四是公租房配套齊全。日本廉租房有電梯、小區(qū)道路、停車場、大型運(yùn)動公園、公共交通、高架輕軌。新加坡公共組屋通常地處城市黃金地段，周圍樹木蔥蘢，樓頂兩層空中花園、精裝修、帶家具、有泳池。美國早期公租房，如佐治亞州亞特蘭提克伍德公租房為園林式小區(qū)，有停車庫與現(xiàn)代廚房。紐約市哈勒姆河公租房是花園式公寓典型代表。美國俄亥俄州克利夫蘭市雷克佛公租房沿湖邊坡地而建，斜屋頂、寬門庭及后院、二層排屋。后期公租房為高層樓房。

五是公租房相關(guān)法律完善。上述國家和地區(qū)在百余年時間里頒布了數(shù)十部法規(guī)推進(jìn)和完善城鎮(zhèn)公租房建設(shè)，保障中低收入民眾住有所居。法國2000年頒布規(guī)定，廉租房建設(shè)須占可出租房的40%-50%，否則將受嚴(yán)處。德國1918年頒布《帝國租賃法》，規(guī)定新建或經(jīng)營住房一定時期內(nèi)須讓渡政府用于公益出租，又頒布《民法典》、《租房法》等，規(guī)定中產(chǎn)階層租住公租房、中低收入群體租住廉租房不得隨意漲租，房東房租超標(biāo)20%屬違法，超50%屬犯罪，將予罰款并獲刑入獄。新加坡法律規(guī)定組屋不得擅自轉(zhuǎn)租，違者處以罰款并入獄。日本1955年頒布規(guī)定，國家和地方各出資75%和25%新建出租公寓,提供廉租房。

（二）我國城市保障性住宅概述

一是為城市居住困難戶解困。為幫助城市居住困難戶，我國50萬人口以上城市均設(shè)立居住困難戶解困機(jī)構(gòu)，采取財政補(bǔ)助、系統(tǒng)統(tǒng)籌、單位自籌、個人集資，國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)，動員社會力量，多形式、多渠道、多層次建立居住困難解困責(zé)任制，經(jīng)1989-1999年十年努力，我國城市居住面積4平方米/人以下540萬居住困難戶全部解困。1999年置房及2009年建立的共有產(chǎn)權(quán)房合稱住房保障體系，同市場化商品房體系并存，是住房制度改革的深入發(fā)展。

三是城市住房保障成效卓然。我國至2010年底城鎮(zhèn)居民住房人均建筑面積已經(jīng)超過30平方米，2011年城市家庭自住房擁有率為85.39%。我國2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)53.7%。2017年上海城鎮(zhèn)化率87.6%，北京86.5%， 天 津82.93%。1997-2017年上海市人均居住面積由4.5平方米升至17.7平方米，住房成套率由底上海市72135戶人均居住面積4平方米以下困難戶全部解困。1990-2005年唐山市、深圳市、上海市等12個地級以上城市獲聯(lián)合國人居獎。

二是城市住房制度實(shí)施改革。1978-1993年我國公房出售和補(bǔ)貼出售的住房制度改革初級階段；1994-1997年實(shí)行住房商品化，加快住房建設(shè)，建立中低收入家庭社會保障經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系，實(shí)行住房公積金制度；1998-2006年停止住房實(shí)物分配（曾短暫實(shí)施住房貨幣化），進(jìn)入住房市場化階段；2007年建立低收入家庭廉租房體系，2011年建立中低收入家庭公租房體系，與先前的舊改征收安17.5%升至96.8%，住房自有率由24.14%升至85.76%。至2017年底，上海始于1998年的廉租住房累計制度使12萬戶受益，4.2萬戶正在享受；始于2009年的共有產(chǎn)權(quán)房累計入住15.8萬戶；始于2011年的公共租賃住房累計配租9.6萬套。城市住房保障取得非凡成就。

（三）改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問題

一是保障性租賃住宅供應(yīng)量欠缺。據(jù)鏈家研究院統(tǒng)計，2016中國房地產(chǎn)市場交易總規(guī)模20余萬億元，其中商品住宅新房交易12億萬元，二手房6.5萬億元，租賃房成交不足2萬億元，租購嚴(yán)重失衡。上海租賃房和公租房占出租住房4.9%（據(jù)1%人口抽樣調(diào)查）。據(jù)2006年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，全國保障租賃住宅供地占地塊供應(yīng)二成多，其中超四成地區(qū)少于1%，房地產(chǎn)企業(yè)對保障租賃住宅市場參與度較低。

二是運(yùn)行不夠規(guī)范。保障性租賃住宅存在騙租、拖欠租金、擅自轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)租、公租房退租再循環(huán)利用難度較高、保障性住房物業(yè)紛繁復(fù)雜等問題，加之廉租房和公租房入住者多為中低收入階層，住戶素質(zhì)參差不齊，各種違規(guī)現(xiàn)象時有產(chǎn)生。

三是法律滯后。保障性住房尤其是保障性租賃住房是新生事物，誕生運(yùn)作時間尚短，法律規(guī)章較為滯后，現(xiàn)行法規(guī)條例多為地方性的，凡遇問題和事端執(zhí)法精準(zhǔn)度差，司法較難參與，多方聯(lián)手執(zhí)法不夠，缺乏有效監(jiān)管，各類隱蔽性轉(zhuǎn)租執(zhí)法尚無法律依據(jù)，租期滿后不愿退租的情況難以處理。

四、發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，大力扶持保障性公租房

住房系大宗不動產(chǎn)，價值較大，住房尤其是保障性公共租賃房具有大眾共享經(jīng)濟(jì)特征。住宅消費(fèi)中，租賃房比重過低，公共租賃房比重更低。黨的十九大報告指出：“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！蔽覀円员Ｕ闲怨沧赓U房為重點(diǎn)，大力發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)。多主體供應(yīng)、多渠道保障提升公租房供給質(zhì)量，完善配套，健全公租房相關(guān)法制，提供優(yōu)質(zhì)公租房，完善共享經(jīng)濟(jì)。

（一）多主體供應(yīng)、多渠道保障

一是由企業(yè)投資建設(shè)。上海地產(chǎn)集團(tuán)通過新建、改建、收購和轉(zhuǎn)化等方式籌措公共租賃住房共8個項(xiàng)目，分布于普陀、閔行、浦東、徐匯等區(qū)，共計1.3萬余套房源，總建筑面積91.3萬平方米。上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)公租房建設(shè)運(yùn)營公司迄今投資開發(fā)公租房建筑面積25萬平方米，耗資23.89億元。

二是機(jī)構(gòu)出資收購。上海市公積金管理中心2011年6月首次出資收購新江灣城2202套公租房，總面積15.15萬平方米，并予裝修，配套商業(yè)建筑0.6萬平方米，收購新江灣城尚景苑公租房小區(qū)，委托專營公司管理。上海公積金管理中心還購買上海城投建設(shè)的兩處公租房，裝修后委托區(qū)公租房運(yùn)營公司經(jīng)營管理，出租給符合條件的家庭租住。

三是區(qū)財政投入深化籌措。各區(qū)2012年成立公租房運(yùn)營公司，通過閑置廠房改建、動遷房轉(zhuǎn)化、閑置工業(yè)用地變性為公租房建設(shè)用地等途徑籌措公租房房源。楊浦區(qū)想方設(shè)法籌措1250套公租房房源投向市場。

四是市政府出臺配套政策扶持。市政府相繼出臺了10余項(xiàng)配套政策，對公共租賃住房（廉租房）項(xiàng)目認(rèn)定、資金籌集、運(yùn)營機(jī)構(gòu)組建、稅收優(yōu)惠、水電氣價格優(yōu)惠、戶籍和居住地等事項(xiàng)作出一系例具體規(guī)定，全方位扶持保障性公租房運(yùn)作。

（二）優(yōu)化公共租賃住房供應(yīng)

新建、成片開發(fā)建設(shè)的公共租賃住房要努力貫徹“造價不高水準(zhǔn)高、面積不大功能全、占地不多環(huán)境優(yōu)”的規(guī)劃設(shè)計要求，達(dá)到以下三項(xiàng)目標(biāo)：

一是功能配套完善化。選址開發(fā)盡可能靠近已經(jīng)運(yùn)行或即將開通的道路、軌交沿線。住宅的基本設(shè)施、家具一應(yīng)俱全，配置人臉識別和身份證識別智能門鎖及門鈴、電話、有線電視、網(wǎng)絡(luò)、探頭，設(shè)置文體、會客、休閑場所，協(xié)調(diào)配置商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、居委、公安、學(xué)校、銀行、診療等機(jī)構(gòu)，做到拎包入住。

二是生態(tài)節(jié)能環(huán)?；?。屋頂綠化、垂直綠化和邊沿綠化、團(tuán)塊綠化結(jié)合。建筑間距、層高達(dá)標(biāo)，廳室大窗框、建筑座落板式、廚衛(wèi)廳室、窗戶雙層中空玻璃，墻體采用防火阻燃恒溫材料，確保充裕采光、通風(fēng)和保溫，照明采用LED光源，利用太陽能供熱，有條件的建筑采用風(fēng)能和儲能、雨水收集和凈化再利用設(shè)計，達(dá)到生態(tài)節(jié)能環(huán)保化。

三是物業(yè)服務(wù)人性化。物業(yè)公司主動上門檢查物業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，主動展開熱情服務(wù)，并延伸拓展精細(xì)化服務(wù)，提供家電租賃、共享單車、汽車、復(fù)印機(jī)等租賃服務(wù)，提供照看小孩、老人、殘疾人、寵物，代付水電氣話費(fèi)，代收快遞等服務(wù)，使物業(yè)服務(wù)人性化和溫馨化。

（三）發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)扶持公共租賃住房

發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體戰(zhàn)略具體和生動的實(shí)踐。共享經(jīng)濟(jì)與人類命運(yùn)共同體均有多方合力參與、成果共同享受的特點(diǎn)。共享經(jīng)濟(jì)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)，可無限延伸；而人類命運(yùn)共同體有無限生命力，可持續(xù)向前發(fā)展。

公共租賃住房屬共享經(jīng)濟(jì)范疇。公共租賃住房產(chǎn)權(quán)屬政府所有，是供民眾臨時借用的公益性產(chǎn)品，當(dāng)租借期滿后必須騰退，供下一輪租借者使用，因而它是大眾共享物品，當(dāng)屬共享經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)范疇，可無限供人租用。

公共租賃住房是當(dāng)前住宅消費(fèi)短板。全國租賃住宅不到住宅消費(fèi)的20%，上海約占30%，而公共租賃住房和廉租房消費(fèi)僅占4.9%?？梢姽沧赓U住宅確系當(dāng)前住宅消費(fèi)市場中的短板。

補(bǔ)短板須重點(diǎn)扶持公共租賃住宅市場消費(fèi)。黨的十九大明確指出“加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的總體要求。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期，要加緊補(bǔ)短板，大力扶持以公共租賃住宅為重點(diǎn)的保障性住宅市場供應(yīng)和消費(fèi)，這符合廣大人民群眾的迫切愿望，要發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，使人民群眾有獲得感，使有效需求可持續(xù)得到滿足。