李 博

(山西大同大學(xué) 商學(xué)院，山西 大同 037009)

計劃生育政策實施四十年以來，政策制定者只重視政策實施的結(jié)果，未能對計劃生育政策實行模式進(jìn)行深入分析，使這一國策在實行過程中顯現(xiàn)出可商榷的地方。 雖然在此過程中許多學(xué)者力求打開新局面，甚至一些學(xué)者已經(jīng)把研究重點放在了實行模式的研究上，但大多數(shù)的研究依然放在“政策實施的結(jié)果”上。 之所以會如此，那是因為受蔽于經(jīng)濟。 計劃生育政策的實行模式研究也局限于此，很難跳出“經(jīng)濟發(fā)展”的圈子來探索計劃生育政策的實行模式； 另外，受蔽于傳統(tǒng)的意識形態(tài)，將計劃生育政策的實行模式完全限定在“權(quán)力本位”方面，很少能以批判性思維探索實行模式與“權(quán)利本位”的關(guān)系，從而不能通過社會互動、經(jīng)濟規(guī)律來構(gòu)建適時、恰當(dāng)、有針對性的實行模式。 鑒于此，對計劃生育政策實行模式的研究應(yīng)該真正回歸到人與國家、人與社會、人與經(jīng)濟的研究之中，并把相關(guān)因素貫通起來，洞悉實行模式存在的問題，并藉由對實行模式的理解來診斷計劃生育政策內(nèi)在的問題。

1 實行模式的視角

以實行模式為視角探討計劃生育政策很少見，大多數(shù)研究者聚焦于計劃生育政策的實施結(jié)果，但也有一些學(xué)者就計劃生育政策的實行模式作出了探討。 比如：丁煌就中國的“政策執(zhí)行阻滯”現(xiàn)象進(jìn)行研究[1]； 錢再見、金太軍就政策執(zhí)行中的“梗阻”現(xiàn)象進(jìn)行研究[2]； 莊垂生就政策變通進(jìn)行研究。[3]這些學(xué)者不僅從政策實行的層面上提出問題，而且就所提問題進(jìn)行了詳細(xì)的解析，無疑為計劃生育政策實行模式的踐行提供了豐富的經(jīng)驗。 另一方面，學(xué)者們致力于設(shè)計一個理論框架來展現(xiàn)政策實行的全貌，例如：龔虹波借助于數(shù)學(xué)函數(shù)，將政策實行過程視為一系列函數(shù)，建構(gòu)一個公共政策的實行模式。[4]薛立強、楊文書以傳統(tǒng)政策實行模式的特征：“層級加壓+重點主抓型” “自上而下執(zhí)行” “恰當(dāng)政策+高層決心”為邏輯起點架構(gòu)一個“誘導(dǎo)性體制”，加強政策制定者、政策執(zhí)行者以及政策被執(zhí)行者之間的溝通機制。[5]賀東航、孔繁斌運用中國特色制度的高位推動，通過層級性和多屬性，靈活運用各種手段架構(gòu)公共政策實行模式。[6]

從以上研究來看，不外乎兩種：一種是宏觀上架構(gòu)一個實行理論框架； 另一種是對具體政策實行過程進(jìn)行解釋。 這些研究都忽視了計劃生育政策實行過程的模糊性特征。 事實上，計劃生育政策實行過程的模糊性極強，它的外延也十分混亂，上至黨中央的決議、指示，下至基層干部的指導(dǎo)，都可以視為計劃生育政策實行的依據(jù)。 計劃生育政策實行的模糊性，不僅反映了政策所帶來的社會沖突，還為政策的實行帶來了極大的困難。

根據(jù)Matland的“模糊沖突模型”[7]，政策實行可以劃分為四種類型：

1) 當(dāng)政策模糊性低、沖突程度也低的情況下，選用行政性實行。 該模式的支配要素為“資源”，資源越多，行政性實行越有保障。 實行的過程好比一臺機器，呈現(xiàn)出垂直方式，最頂端是中央權(quán)威機構(gòu)，信息自上而下傳遞給實行層。 較低程度的模糊性意味著政策的實行者目標(biāo)十分明確。

2) 當(dāng)政策模糊性低、沖突程度高的情況下，選用政治性實行。 政策的參與者對于政策的目標(biāo)明確，但是無法達(dá)成一致。 該模式的支配要素為“權(quán)力”，政策的參與者中，誰的權(quán)力大，誰就可以依靠權(quán)力要素將自己的意志強加于其他參與者，促使所有的政策參與者目標(biāo)一致，實現(xiàn)政治性實行。

3) 當(dāng)政策模糊性高、沖突程度低的情況下，選用試驗性實行。 依照Matland的觀點，該模式的支配要素是“情境”，情境是由政策對象中資源和參與者的數(shù)量決定的，不同的情境決定了政策的實行效果不同。 這里特別強調(diào)了政策實行中的“試驗性”。

4) 當(dāng)政策模糊性高、沖突程度也高的情況下，選用象征性實行。 顧名思義，指的是政策實行“標(biāo)記”過程，如再次申述政策的重要性。 它的支配要素是“參與者定約的穩(wěn)定性”，越穩(wěn)定，影響力優(yōu)勢越大，政策實行效果越好。

Matland的模糊沖突解釋模型最大特點是：不再像以往實行模式關(guān)注于“自上而下”的政策制定者，或者“自下而上”的政策受體者； 關(guān)注的是政策實行的“模糊性”和“沖突程度”，并且提煉出每種實行模式的關(guān)鍵要素，方便政策實行模式的選擇。

由此可見，實行模式視角既可以從靜態(tài)路徑考察，又可以從動態(tài)路徑考察。 所以計劃生育政策實行模式研究應(yīng)不盲目為某種實行模式背書，而是立足于現(xiàn)實，從社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的交互作用的角度來診斷計劃生育政策實行的問題，為當(dāng)下計劃生育政策實行模式的優(yōu)化配置提供可能的思路。

2 三種實行模式

經(jīng)過對政策實行的理論考察，并在相關(guān)學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，計劃生育政策的實行模式可以概括為三種： 動員模式、強制模式、交換模式。 需要說明的是，三種實行模式雖說都有自己發(fā)展的邏輯路徑，但是由于計劃生育政策的不變性，三種實行模式并不是完全相互獨立的，而是交叉重疊的。

2.1 動員模式

“動員”這一術(shù)語起源于軍事領(lǐng)域，最早由普魯士人克勞塞維茨在他的專著《戰(zhàn)爭論》中提出[8]，后由日本人兒玉源太郎從《不列顛百科全書》直譯過來，進(jìn)而傳入中國。 動員模式是將流動的財力、物力、人力集中起來，通過感召力和情感說服的方式，同時輔以運用權(quán)力的手段，引導(dǎo)社會成員共同參加的一種社會實踐活動。

計劃生育政策作為基本國策，動員模式一直是其實行的基本模式。 早期秉承“強國家、弱社會” “集體利益高于個人利益”的理念，依靠國家行政權(quán)力和感召力宰制式地實行計劃生育政策，并且宏觀上取得了良好的效果，政策在全中國落實到位。 之所以如此成功，源自于中國傳統(tǒng)文化和倫理規(guī)范的一致性，為計劃生育政策的實行提供了精神上的支持。 動員模式還為人們勾勒出“幸福生活”的畫面，盡管這個畫面有可能不明朗，但出于對“幸福生活”的憧憬，人們普遍接受了計劃生育政策。

“把人民的利益擺在至高無上的地位”，這是黨的十九大核心話語，是以新形勢下的動員模式從軟硬兼施的權(quán)力技術(shù)策略單向方式轉(zhuǎn)向聚焦多向社會動員聯(lián)合的方式，并且關(guān)注微觀層面的個體動機。 所以，此時的動員模式一般有兩層意思： 一是鼓動、發(fā)動的意思，帶有誘致性因素； 二是指組織性的動員，帶有強制性因素，后者與上文所提到的宏觀層面上的動員更為接近。 由于群眾路線是我黨的根本路線，以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，所以，新時期的社會動員是圍繞著“說服”為中心要素，以市場原理為基礎(chǔ)，發(fā)動群眾從事實踐性的社會活動。 “說服”體現(xiàn)了共同的價值認(rèn)同感，通過感性、理性的認(rèn)識，內(nèi)傾、外傾的影響，形成剛?cè)嵯酀男Ч?可以說，以“說服”為主的動員模式，能夠消解“大政府”實行計劃生育政策的強制力，提升交往的社會能力； 作為控制人口的計劃生育政策，說服更顯得人性化，將動員與說服串聯(lián)起來，能夠直抵人心，凝聚人心，為計劃生育政策實行注入正能量。

值得注意的是，由于市場經(jīng)濟體制下的動員具有誘致性語義，所以動員模式在實行過程中也會隱藏著非理性因素——個體動機。 如何保證政策受體人的內(nèi)在動機發(fā)生動搖是動員模式的關(guān)鍵所在，這就需要政策的實行者摒棄以往權(quán)力偏好于自己的觀念，而是關(guān)注政策受體人的權(quán)利保護(hù)，否則就偏離了動員微觀層面上以“說服”為核心要素的初衷。 在市場經(jīng)濟體制下，實行動員模式的計劃生育政策的力量源自“說服”和“交往”的過程，再輔以選擇性激勵，以行為人的動機“對癥下藥”，促使政策受體人的動機發(fā)生變化，從而作出符合政策目的的行為。 因為政策受體人除了希望獲得經(jīng)濟利益外，還在意自己的名聲、被尊重程度、社會地位、情感、友誼以及其它相關(guān)社會利益。 這些因素直接影響政策受體人的動機，漸而經(jīng)過交往和說服使其接受計劃生育政策是可行的。 因為人既是知性動物也是感性動物，所以交往式的說服能讓人深入肺腑，融化于心。

如上所述，計劃生育政策的動員模式伴隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展具有嬗變性。 從一元的強制命令發(fā)展為交往式的動員方式，交往式的動員模式更加關(guān)注個體的動機，憑借“交往+說服”促使個體產(chǎn)生內(nèi)生性動力，若再配以外部的選擇性激勵，計劃生育政策的實行會產(chǎn)生良好的社會效果和政治效果。 不過，計劃生育政策終究鎖定在“計劃”二字，因此在市場經(jīng)濟體制下，以“說服”和“交往”為基石的動員式計劃生育政策永遠(yuǎn)不會扮演決定性角色，而只能是一個不痛不癢的角色，它天然地依附于公權(quán)力強制的角色里。

2.2 強制模式

就計劃生育政策的實行而言，強制模式應(yīng)是最好理解的實行模式，因為“強制”與計劃生育政策從未分離過。 強制模式要求計劃生育政策受體人無條件地服從行政權(quán)力所帶來的命令，是一種以服從為本位的實行模式。 此種模式定位于“權(quán)力”，而權(quán)力具有腐蝕作用，為此權(quán)力必須受到制約，這是現(xiàn)代法治國家公認(rèn)的公理。 也就是說，以法治為圭臬的國家，權(quán)力并不是為強制服務(wù)的，而是為權(quán)利服務(wù)的。 權(quán)力被制約后，由權(quán)力而產(chǎn)生的強制力也會發(fā)生變化。 所以，強制模式的強制力逐漸發(fā)展為“實行力”[9]。 實行力具有張力和包容性，且是個中性詞，本身又具有“強制”和“自行”之義，它源自法治理念下的服務(wù)精神。 該精神體現(xiàn)了計劃生育政策的實行者從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者的理念，適應(yīng)了市場經(jīng)濟體制。

“實行力”這個詞通常被限定在已有的政策、法律框架內(nèi)使用，看重于法治的價值，強調(diào)平和的執(zhí)行。 因此，計劃生育政策應(yīng)是有實行力的，違背計劃生育政策不一定就是強制執(zhí)行。 例如： 懷孕的女職工即使違反了計劃生育政策，依舊可以享受基本福利，這是處于人性的關(guān)懷，不能因為其違反了計劃生育政策就被剝奪了基本權(quán)利。 從時間上看，實行力與強制力同樣有差異，實行力是即時力，一旦擁有了實行力也就具備了即時力； 但是，強制力的生效時間為法律生效后或行政催告程序結(jié)束后才可以產(chǎn)生。 再者，在作用對象方面，實行力既作用于計劃生育政策的實行者，也作用于計劃生育政策的被實行者，因為實行力是以服務(wù)理念為基石，它將計劃生育政策放入一個服務(wù)協(xié)商的平臺，成為一個平衡力。 而強制力仍然是傳統(tǒng)的行政行為的執(zhí)行力，只作用于計劃生育政策的被實行者，是一個強力。 也就是說，伴隨著法治而發(fā)展的強制模式束縛了傳統(tǒng)意義上的“行政權(quán)力”，它的強制性是在“法治”和“服務(wù)”的層面上進(jìn)行的。

計劃生育政策不再是行政權(quán)力意志的表現(xiàn)，而是社會多元利益的表現(xiàn)。 因為，實行力是多元的，不是一元的，它是由自行履行力、強制力等多個力集合而成，它好比是一個巨大的戰(zhàn)場，各種力在其中角逐，實現(xiàn)此消彼長的動態(tài)平衡，最終實現(xiàn)均衡。 一言以蔽之，法治中國的計劃生育政策實行模式是以“實行力”為中心要素，立足于服務(wù)理念，是以往計劃生育政策的行政強制力的繼承和完善。

2.3 交換模式

交換模式的計劃生育政策要求政策通過市場來選擇，完成一次市場交換的過程。 就是說，政策的實行者通常會釋放一個誘導(dǎo)因素，如經(jīng)濟利益、榮譽、機會、升職等，政策的被實行者按照自己所需來做出回應(yīng)。 交換最大的優(yōu)勢就是在市場經(jīng)濟洪流中政策被實行者自覺、自發(fā)地遵守了計劃生育政策。 某種程度上來說，交換也能夠為人口數(shù)量設(shè)定邊際，因為人在市場活動中被衡量為是有價值的，并且具有交換的價值，所以每個理性人都希望通過市場交換接近最佳的狀態(tài)。 假設(shè)某對夫婦由于經(jīng)濟條件并不想生育，而計劃生育政策從它的角度作了干預(yù)，有可能干預(yù)的結(jié)果致使這對夫婦的生活條件變得更糟糕。 反之，計劃生育政策的實行者提供一個多生孩子的經(jīng)濟利益交換，政策的被實行者一定也會作出反應(yīng)。 所以說，市場經(jīng)濟體制下，交換模式會使多數(shù)夫婦理性地考慮生育問題。

交換模式的計劃生育政策基點在于利潤，利潤的杠桿效用可以驅(qū)使人們遵守或者漠視計劃生育政策。 換言之，如果計劃生育政策的制定者自以為是地?zé)o視市場交換原理，不但計劃生育政策實行效果式微，甚至極有可能迷失自我，曾經(jīng)出現(xiàn)過的惡劣計劃生育政策標(biāo)語“喝藥不奪瓶，上吊就給繩”就是例證。 交換模式的計劃生育政策主要任務(wù)是協(xié)調(diào)，即利益協(xié)調(diào)，它的最佳詮釋就是“各得其所”[10]。 不過正如上文所言，計劃生育政策的關(guān)鍵詞在“計劃”，市場經(jīng)濟中的交換原理與計劃具有天生矛盾性，由此會引發(fā)復(fù)雜的社會現(xiàn)象，致使計劃生育政策在市場實行過程中問題叢生。 可是話說回來，無論計劃生育政策，還是市場經(jīng)濟，都是為了滿足一種需求，或獲得一種利益。 從這個思路上看，似乎又有共同點。 以此利益完成交換，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，一樣是交換模式的使命。

交換模式的計劃生育政策原則上應(yīng)當(dāng)與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，按照交換原理來講，生育的決定權(quán)應(yīng)由每個家庭自主決定，不過可以在宏觀上以原則的方式制定交換模式的計劃生育政策來平衡出生率和出生數(shù)，但仍會受到其它因素的制約，如經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障程度、養(yǎng)育成本、婦女的生育率等。 市場模式的計劃生育政策就是要按照市場交換原理，實現(xiàn)實行者和被實行者的利益均衡，以此完善計劃生育政策——降低政策成本，實現(xiàn)政策效益。

3 諸種模式之間的關(guān)系

基于政策行為人理性決策的程度、科層制的程度、經(jīng)濟體制下專業(yè)分工程度，筆者將動員、強制、交換三種模式作一個簡單區(qū)分。

動員模式是計劃生育政策實行模式的基礎(chǔ)，它的核心要素是“說服”。 不過，“說服”在計劃生育政策中的角色永遠(yuǎn)不會像強制或交換那樣重要。 這是由現(xiàn)實社會經(jīng)濟屬性所致，所以“說服”有時在計劃生育政策實行中的地位很尷尬，是“基本要素”，卻無法凸顯。 林德布洛姆在《政治與市場》一書中，將“說服”定位在政治精英大規(guī)模的、普遍的一種訓(xùn)導(dǎo)制的畫面。 他認(rèn)為“說服”是原始、簡單的，雖與強制和交換手段平行實施，但不如它們延伸得遠(yuǎn)。[11]顯然，林德布洛姆將說服、強制、交換作了區(qū)分，按照他的想法，說服是訓(xùn)導(dǎo)出來的。 林德布洛姆的“說服”缺少“情感”因素，無法以精神感召力改造個體行為的內(nèi)在動機，就是說林德布洛姆的“說服”更像是部隊的紀(jì)律式服從，在道德上卻激勵不足。

無論是情感上的說服，還是訓(xùn)導(dǎo)式的說服，它們的研究面向都是以個體的內(nèi)在動機為邏輯起點，由內(nèi)心的改變，影響行為上的改變。 這與交換和強制有本質(zhì)的不同，交換以利益為目標(biāo)，強制依賴于權(quán)威和權(quán)力，二者行為的引起都來自外部效應(yīng)，也就是說，外部效應(yīng)影響行為上的改變。

筆者將計劃生育政策的三種實行模式放入一個模型繼續(xù)進(jìn)行對比分析，如圖 1 所示。

圖 1 計劃生育政策實行模式的模型

如圖 1 所示，將計劃生育政策實行模式以科層式程度、理性決策程度、分工與專業(yè)化三個維度放入一個框架內(nèi)加以比較，清晰地看出以情感因素為基石的動員模式離中心點最近，具有基本要素的屬性。 隨著分工與專業(yè)化程度維度越高、理性決策維度越明顯，強制主導(dǎo)式和交換主導(dǎo)式成為計劃生育政策實行的主要模式，并且動員模式逐漸成為強制模式的補充形式。 圖 1 還顯示出強制模式緊緊壓住了交換模式，明示了計劃生育政策強制模式屬于最有力的實行模式，而且目前占主導(dǎo)地位，那是因為計劃生育政策制定的初衷就傾斜地偏重于保護(hù)政策實行者。

就理性決策程度而言，預(yù)設(shè)了計劃生育政策的相對者都是理性的人，強制模式和交換模式并不打算從個體的內(nèi)心改變來達(dá)到實行的目的，而是從外部選擇性的激勵來改變個體的行為，由于從外部改變個人行為不可能純粹理性，非理性因素會直接影響到理性行為，所以會導(dǎo)致非理性因素干擾越大，理性選擇程度越低，有可能越接近動員模式。

譬如，以選擇性激勵從外部激勵個人或群體從事一定的行為，并沒有改變個人或群體的價值觀和行事想法，但個人或群體顧及“面子”，不能夠理性地進(jìn)行選擇，這時候動員模式的效果就會好于強制模式和交換模式的效果，因為一定的傳統(tǒng)文化和倫理觀念如印記一樣牢牢地刻在心里，不是輕易能夠改變的。

可見，一味以說服加強認(rèn)知教化，以說服改變行為者的認(rèn)識，完全是從內(nèi)心約束政策被實行者的行為，就是說要高尚的道德品質(zhì)，不要顧及個人的利益。 如果站在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的范圍里看待這種思想，大家都會覺得不理性、甚至荒謬。 原因很簡單，高尚的道德品質(zhì)不能解決“油鹽醬醋”問題。 這與強制模式的工具、目的正當(dāng)性和交換模式的誘致、合理性背道而馳，偏離了理性坐標(biāo)。 從條件上看，機械地割裂了動員模式面向強制模式的維度。 這時候，動員模式相對獨立存在。 因此，我們可以完全以情感因素勸導(dǎo)，用內(nèi)在化的社會道德的感召力替代工具、目的正當(dāng)性和誘致、合理性，從而改變個體的內(nèi)在動機，引發(fā)行為。 簡言之，動員模式適合于非理性因素集中統(tǒng)一的時候。

相反，越靠近理性坐標(biāo)，分工與專業(yè)化越精細(xì)。 可以預(yù)期，無論是計劃生育政策實行者如何運用法律賦予的實行力，還是通過利益交換誘導(dǎo)政策參與者遵守計劃生育政策，都需要專門機構(gòu)、專門人員從事專業(yè)服務(wù)。 這就會導(dǎo)致每個理性的人為權(quán)利而斗爭，為的就是交換模式所帶來的各種利益。 他們會在計劃生育政策交換模式運行的各個環(huán)節(jié)本能地為自己的利益進(jìn)行“成本效益”計算。 因為計劃生育政策的“隱性價格”因素靜靜地浮現(xiàn)在個人成本效益的“空間里”。 交換模式帶來的效益越大，人們越有動力維護(hù)計劃生育政策賦予人們的權(quán)益； 反之，計劃生育政策的效益越小，則實行的阻力越大，人們會自覺不自覺地規(guī)避政策規(guī)定的責(zé)任，甚至無視計劃生育政策的存在。

科層式程度，是垂直性的，與動員主導(dǎo)和交換主導(dǎo)不在一個面向，動員主導(dǎo)和交換主導(dǎo)是平行的、網(wǎng)狀的，二者在交往性的關(guān)系中會運行良好。 所以說，以說服和勸導(dǎo)為主的動員模式需要政策實行者和被實行者在平等的平臺上進(jìn)行交往性的行為。 說明科層式程度越接近于原點，動員模式實行的越好。 換句話說，動員式模式需要呈網(wǎng)狀的大量基層機構(gòu)，這些機構(gòu)是親民的，而不是垂管民的(科層式)，也就是說，政府與民眾交往之流越好，橫向動員面就越大，更能滿足政策實行者的愿望。

基于不同維度的分析，每種實行模式呈現(xiàn)出的配置也不同：以說服和勸導(dǎo)為主的動員模式，以法治為保障的強制模式，以利益和效益為主的交換模式。 因此計劃政策的實行模式不能單靠動員模式； 也不能簡單地運用交換模式，讓“無形之手”接管； 更不能簡單地運用強制模式。 如果將動員模式作為強制模式和交換模式的有效補充形式，那么計劃生育政策實行的明顯優(yōu)勢表現(xiàn)在兩個方面：①拓寬計劃生育政策的實行空間； ②可以消解計劃生育政策與市場經(jīng)濟體制的沖突。

綜上所述，計劃生育政策的三種實行模式的軌跡是動態(tài)變化的，整體上呈現(xiàn)趨同化，具有一定的共通性和互補性。 基于此，計劃生育政策的實行不應(yīng)采用單一模式，而是根據(jù)社會和經(jīng)濟的發(fā)展需求進(jìn)行回應(yīng)性的選擇。

4 結(jié) 語

客觀上來說，計劃生育政策的實行模式受制于社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。 若是簡單地說，計劃生育政策采用某種實行模式，那是不科學(xué)的。 應(yīng)是伴隨著社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，采用適應(yīng)的實行模式，或者幾種實行模式的混搭使用，保持“人口紅利”的持續(xù)性。 主觀上來講，因為計劃生育政策的意識形態(tài)較強，所以三種實行模式不可能同步發(fā)展，它們的發(fā)展取決于計劃生育政策的制定者和實行者的做事風(fēng)格。 因此，筆者希望通過對計劃生育政策實行模式的探析，能夠盡可能把握好計劃生育政策實行的時代脈搏，更好地為中國社會和經(jīng)濟的發(fā)展提供動力。 當(dāng)然，鑒于計劃生育政策的模糊性和沖突性的特性，我們不能完全期待以這三種模式清晰地看出計劃生育政策的所有問題，筆者只是想呈現(xiàn)出計劃生育政策實行過程中不可或缺的維度。