徐建

摘要：保障性住房是當代中國住房體系的重要組成部分。目前，絕大多數(shù)地區(qū)采取了在城市中遠郊區(qū)集中興建的方式大規(guī)模推進建設，由此已經(jīng)或即將產(chǎn)生眾多保障性住房集中社區(qū)。作為事實上的中低階層群體集聚區(qū)，保障房集中社區(qū)的管理是一項國際性的難題，歐美發(fā)達國家多年來為此付出了相當大的代價，至今仍受其困擾。在總結(jié)其他國家和地區(qū)經(jīng)驗與教訓的基礎上，提出強化服務與管理，打破惡性循環(huán)，對進一步調(diào)整優(yōu)化保障房的建設與管理，真正造福于民，具有重要的意義。

關鍵詞：保障房集中社區(qū)；弱勢群體；衰??；風險

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.010

保障性住房建設是緩解城市低收入階層住房困難，強化房地產(chǎn)市場調(diào)控的重要手段。從全國范圍來看，在推進安居工程方面主要采取分散建設和集中建設兩大模式。分散建設主要是普通商品房項目按一定比例配建保障性住房，以市場力量為主實施；集中建設則是由政府主導，以各類保障性住房為主體的項目形式。由于項目周期、成本集約和土地稀缺等原因，目前國內(nèi)基本采用集中建設的模式，具體形態(tài)體現(xiàn)為體量巨大的保障性住房集中社區(qū)。這些項目主要位于城市的中遠郊區(qū)，從而也導致了城市范圍內(nèi)人口格局的重新配置，特別是催生了中低收入群體或弱勢群體的高度集聚?？梢哉f，保障性住房項目的建設是中國城市人口空間結(jié)構(gòu)的一次重大調(diào)整，也必將對導入地現(xiàn)有的社會管理體制帶來巨大的挑戰(zhàn)。在這方面，擁有悠久保障性住房建設和管理歷史的西方發(fā)達國家提供了諸多經(jīng)驗和教訓，特別是保障房集中社區(qū)的衰敗機理尤其值得中國警惕。

一、保障房集中社區(qū)的治理是長期困擾發(fā)達國家的重大問題

第二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭破壞，住房嚴重短缺，歐洲主要國家政府紛紛介入住房市場，為低收入群體建造了大量的公共住房，如1945～1976年期間，英國平均每年建造14.3萬套公租房。[1]在建設規(guī)劃上，這些國家普遍采用了在一定地域空間內(nèi)，特別是在城市中遠郊區(qū)集中建設的模式，這種模式具有較強的集約性，能夠以較低的成本和較快的速度在短期內(nèi)滿足巨量的住房保障需求，在政策推出之初贏得了社會的廣泛贊譽。

隨著時間的推移，自上世紀80年代開始，這些昔日的保障房集中區(qū)域普遍出現(xiàn)了住房破舊、商業(yè)凋零、就業(yè)缺乏、犯罪率高等衰敗景象，成為各類社會病集中顯現(xiàn)的“貧民窟”，1990年代美國的統(tǒng)計顯示，當時經(jīng)濟上最蕭條的城市鄰里中90%是保障性住房工程。[2]這些“貧民窟”遍布歐洲大陸和美國眾多城市，成為嚴重威脅社會穩(wěn)定的火藥桶，是令多國政府頭疼的難題。最為典型的例子是法國巴黎，上世紀六七十年代法國政府為了緩和巴黎城區(qū)的住房壓力，在郊區(qū)及周邊省份興建了大批保障性住房。在這里，高人口密度，高移民數(shù)量，高失業(yè)率——18歲至25歲青年人的失業(yè)率甚至高達40%，數(shù)倍于巴黎城區(qū)，這些地區(qū)也逐漸成為貧困、犯罪、吸毒、被遺忘者與被損害者的代名詞，成為社會隔離的真實寫照。2005年10月即在巴黎北郊的保障房集中區(qū)域，爆發(fā)了震驚世界的巴黎騷亂，造成了重大的經(jīng)濟社會損失。巴黎郊區(qū)一名市長說，“我們正在為30多年來由公共住房誘發(fā)的社會、地域、種族隔離付出代價”。

二、發(fā)達國家保障房集中社區(qū)衰敗的內(nèi)在機理

（一）保障房集中社區(qū)衰敗的因素和過程

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓，保障性住房集聚區(qū)淪為“貧民窟”，存在著四個關鍵因素：區(qū)位、人口、資源和管理。以上述四個因素為基點，社區(qū)衰敗的內(nèi)在機理表現(xiàn)為三個相互緊密關聯(lián)的過程：

一是篩選過程。由于保障房的供應對象基本為弱勢群體，將其導入遠離中心城區(qū)原居住地的偏僻郊區(qū)，在缺乏就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等生存和發(fā)展資源，或者資源供給水平較差的情況下，部分支付能力相對較強的群體會選擇出租房屋，轉(zhuǎn)而在中心城區(qū)租住。通過這一篩選，于是真正導入保障房集中社區(qū)的則為社會中最為貧弱的群體。

二是衰退過程。保障房集中社區(qū)往往缺乏有力有效的社會管理，政府管理處于真空狀態(tài)，使得這類社區(qū)的空置房屋將逐漸積聚周邊各類吸毒、賣淫、地下經(jīng)濟從業(yè)者等社會亞群體，導致越軌和犯罪行為叢生，進而帶來社區(qū)活力的消退和社區(qū)環(huán)境的衰敗，資源供給水平趨于惡化。

三是鎖定過程。面對社區(qū)整體的加速衰敗，部分正常群體和相對優(yōu)質(zhì)資源被迫撤離這一區(qū)域，又進一步推動不良群體的集聚和消極氛圍的形成，為社會主流觀念所排斥，中高收入群體和優(yōu)質(zhì)資源望而卻步，于是最終進入路徑鎖定，陷入惡性循環(huán)，淪為城市發(fā)展的“塌陷區(qū)”和“貧民窟”，加劇社會階層間的分化與隔離。

上述三個過程顯示，保障房集中社區(qū)的衰敗，是區(qū)位、人口、資源和管理等因素共同作用的必然結(jié)果，特別是在區(qū)位和人口結(jié)構(gòu)這兩個既定的約束條件下，資源供給和管理水平將是決定保障房集中社區(qū)運轉(zhuǎn)的兩大決定性因素。但實踐中，政府卻一味重視住房建設本身，往往忽視上述因素，直接導致保障住房集中社區(qū)逐漸被貼上“邊緣群體、邊緣文化、邊緣社區(qū)”的標簽，法國前總統(tǒng)希拉克稱之為“共和國失陷的領土”。有鑒于此，國外有學者甚至認為，如操之不慎，集中興建保障性住房的模式不僅無法成為弱勢群體新生活的起點，反而極有可能成為導致“貧困集中”和弱勢群體“再貧困化”的關鍵誘因。

（二）保障房集中社區(qū)衰敗的具體分析

1.配套缺乏是導致保障房集中社區(qū)衰敗的主要原因

歐洲早期的保障房集中社區(qū)由于地處偏遠，無法接受中心城區(qū)的資源輻射，只能在空白的基礎上重構(gòu)新的體系，直接導致缺乏足夠數(shù)量和質(zhì)量的各類配套設施，如與中心城區(qū)連接的快速通勤系統(tǒng)、便利優(yōu)質(zhì)的日常購物環(huán)境、銀行等基本金融服務設施，以及體系健全的學校等，導致入住居民生活極其不便，引發(fā)強烈不滿，逐漸刺激非法食品加工、黑車等非正規(guī)經(jīng)濟的興起和泛濫，給社區(qū)管理帶來隱患，并使得社區(qū)逐漸淪為“低水平自我循環(huán)的孤島”。究其原因，一方面，在規(guī)劃理念上偏重住房設計，沒有切實圍繞居民日常生活構(gòu)建規(guī)劃體系，形成了“精致的房屋”與“殘缺的生活”并存的局面；另一方面，在設施引入上倚重市場調(diào)節(jié)，由于信奉市場至上，政府缺乏主動引導市場資源布局保障房集中社區(qū)的意識，認為隨著人口的增加和需求的產(chǎn)生，自然能夠吸引到足夠的市場資源。

2.同質(zhì)、弱勢人群集聚是保障房集中社區(qū)衰敗的內(nèi)在誘因

政府保障性住房的供應對象主要以中低收入群體為主，建設保障房集中社區(qū)也意味著弱勢群體在空間上的集聚。不僅如此，歐美國家的經(jīng)驗顯示，保障房集中社區(qū)往往會經(jīng)歷人口置換的過程，即由于不滿社區(qū)環(huán)境，部分最初的本地保障房購買或承租者選擇了遷離，空置的房屋隨之逐漸為外國低端移民、吸毒、賣淫、地下經(jīng)濟從業(yè)者等社會亞群體所占據(jù)，成為各類弱勢群體的集聚區(qū)。比如，法國的保障房集中社區(qū)淪為阿爾及利亞等北非移民和難民的主要居所，美國的保障房被大量無業(yè)黑人所占據(jù)。社會發(fā)展的規(guī)律表明，同質(zhì)化人群的高度集聚不利于形成多元健康的社區(qū)生態(tài)，特別是弱勢群體的過度集中，不僅不利于自身境遇的改善，更會帶來巨大且長遠的經(jīng)濟社會風險，集聚規(guī)模越大，風險也越劇烈，具體表現(xiàn)為：一是住房保障政策走樣。部分居民不愿入住或轉(zhuǎn)租，造成保障房資源浪費。二是入住群體陷入困境。缺乏足夠就業(yè)崗位，造成家庭長期貧困，難以自拔。三是拖累周邊區(qū)域發(fā)展。眾多福利依賴群體集聚，將使屬地政府不堪重負，并影響周邊區(qū)域開發(fā)。四是影響社會和諧穩(wěn)定。在城市周邊形成的眾多問題社區(qū)，使得社會沖突的概率倍增，加劇社會各階層的空間隔離。

3.管理乏力是保障房集中社區(qū)衰敗的直接原因

長期以來，歐美等國保障房集中社區(qū)的管理延續(xù)了居民自治的傳統(tǒng)模式，忽視了保障房社區(qū)與普通商品房社區(qū)的區(qū)別，沒有構(gòu)建有針對性的社區(qū)管理模式，在組織架構(gòu)、資源供給、政策扶持等方面，都缺乏政府強有力的支持，導致保障房集中社區(qū)的管理，包括物業(yè)管理和社會管理，從一開始就處于薄弱乃至空白狀態(tài)。這一失誤直接催生了社區(qū)內(nèi)外的亂象叢生，一方面，社區(qū)環(huán)境日益破敗，垃圾亂丟、公共設施破損卻得不到及時清理修理，導致各類不文明和破壞行為進一步加劇，住房加速破舊，房屋資產(chǎn)也隨之貶值；另一方面，由于房屋空置、租金低廉，周邊各類吸毒、賣淫、地下經(jīng)濟從業(yè)者等社會亞群體在此逐漸集聚，引發(fā)各類違法違規(guī)行為密集增加，遠遠超出社區(qū)管理力量的控制范圍，社區(qū)正常秩序趨于失控，甚至出現(xiàn)黑社會和幫派勢力主導社區(qū)管理的極端案例，帶來社區(qū)活力的消退和資源供給水平的惡化。

4.重要資源缺失是保障房集中社區(qū)衰敗的關鍵因素

實踐表明，如果缺乏及時、強有力的扶持，弱勢群體將陷入福利依賴不能自拔，并往往導致貧困的“代際傳遞”。其中，就業(yè)和教育資源最為關鍵，充分、穩(wěn)定的就業(yè)是保證弱勢群體自立自強、改善自身和家庭境遇的主要途徑，而優(yōu)質(zhì)的教育則是弱勢群體后代避免貧困循環(huán)的必然需要。但在歐美國家，近幾十年來，隨著產(chǎn)業(yè)升級，以中低端制造業(yè)為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)已基本流向發(fā)展中國家，現(xiàn)代服務業(yè)的崗位則遠非中低收入群體所能勝任，商業(yè)等服務業(yè)也遠在中心城區(qū)，導致保障房集中社區(qū)的失業(yè)率高企；教育方面，由于優(yōu)質(zhì)教育資源基本都是收費高昂的私立學校，普通公立學校的教育質(zhì)量難以與之競爭，因而保障房集中社區(qū)的青少年很難通過教育改變命運。由于就業(yè)和教育資源的缺失，居住于此的數(shù)代居民都只能依賴社會福利生存，逐漸失去改變命運、向上流動的機會和能力，社區(qū)氛圍變得死氣沉沉，形成了獨特的“貧民窟文化”。

三、階層混居是發(fā)達國家保障房集中社區(qū)治理的核心

針對保障住房集中社區(qū)面臨的種種社會問題，各相關國家紛紛采取多種舉措，核心理念體現(xiàn)為階層混居，即通過促進不同社會階層在居住空間上的交融，推動各類資源的相對均衡分布，增強弱勢群體改善自身境遇的人力、社會等資本積累，消除居住隔離給居民和社會帶來的負面影響，主要分為三大類：

一是推動住房多樣化。1990年代中后期開始，歐洲國家普遍使用住房多樣化政策調(diào)控居住空間隔離。其主要做法是通過增加社會住房地區(qū)的普通私人自有住房來降低保障性住房的集中度，通常是通過拆除和出售保障性住房，以及將廢棄的社會住房改建為私人住房來吸引較高收入群體遷入到這些鄰里中，如荷蘭1997年推行的混居政策。[3]與此相類似，美國1998年的品質(zhì)房屋和工作責任法令，則允許住房當局通過重新設置保障性住房價格的最高限值，以吸引較高收入的居民遷入。[4]

二是推行住房優(yōu)惠券。美國的公共住房政策從1990年代開始全面進入以分散弱勢群體、追求階層混合的新階段，為此推行了HOPE（Housing Opportunities for People Everywhere）VI政策，在致力于把弱勢群體占據(jù)的鄰里重新設計為混合收入階層房屋的基礎上，強化對弱勢群體住房貨幣化補貼的力度，從“補磚頭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a人頭”，提供住房優(yōu)惠券鼓勵該地區(qū)的弱勢群體能夠在私人住房市場上租到住房，以徹底扭轉(zhuǎn)貧困集中化的局面。[5]2005年，美國大約有190萬人接受住房優(yōu)惠券搬遷，調(diào)查顯示，弱勢群體分散居住后顯著提高了安全感和居住滿意度。

三是推進住房配建。鑒于集中興建保障房的沉痛教訓，進入1990年代后，歐美國家普遍制定住房配建政策，即對于新建社區(qū)要求有一定比例的保障性住房。例如，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的第106款允許政府同私人發(fā)展商談判，以確保一定的保障性住房作為頒發(fā)規(guī)劃許可的條件。[6]法國政府也直接干預私人發(fā)展商的住宅開發(fā)，規(guī)定2000年以后新開發(fā)建設的社區(qū)必須擁有20%的保障性住房.在某些特殊地段，這個比例還要高。

四、發(fā)達國家相關經(jīng)驗和教訓對中國城市的啟示與借鑒

（一）集中批量建造保障性住房是特殊階段的必然選擇

歐美發(fā)達國家保障性住房發(fā)展的歷程表明，在城市化快速推進過程中，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會分化，住房保障的需求將在短期內(nèi)集中迸發(fā)，因此政府有義務通過一定的模式大量建造保障性住房，[7]實現(xiàn)體面居住的目標。集中興建保障性住房是許多國家和地區(qū)不約而同的選擇，具有較強的現(xiàn)實合理性。

對于面臨土地資源稀缺，保障住房需求旺盛等多重約束條件的中國城市，特別是大中型城市而言，興建保障房集中社區(qū)是政府堅持以人為本和執(zhí)政為民的必然要求。[8]特別是面對當前房地產(chǎn)市場調(diào)控，全國范圍內(nèi)集中推進保障房建設的契機，各地理應抓住各項政策利好，推進一批重大安居項目，徹底扭轉(zhuǎn)保障性住房長期供不應求的被動局面。

（二）風險規(guī)避應成為興建保障房集中社區(qū)的首要考慮

世界范圍內(nèi)的許多慘痛事實已經(jīng)充分證明，將弱勢群體過度集聚，極有可能帶來巨大且長遠的經(jīng)濟社會風險，將本來造福于民的社會工程推向其反面，成為區(qū)域發(fā)展的陷阱。因而，社會風險的規(guī)避已成為西方國家推行保障性住房工程的關鍵考量。

因此，各地在規(guī)劃保障房集中社區(qū)時，應預先開展風險綜合評估，厘清政策的整體效應，在具體政策設計上力求避免或者最小化相關風險，尤其是要把握社區(qū)規(guī)模和風險等級的適度平衡。

（三）及時把握保障房集中社區(qū)治理的“時間窗口”至關重要

保障房集中社區(qū)主要是二次世界大戰(zhàn)之后的產(chǎn)物，由于缺乏相關經(jīng)驗，直到這些社區(qū)全面衰敗后，相關政府才清醒地意識到問題所在，隨后開始進行專門治理。但由于錯過了前期干預，在付出沉重的經(jīng)濟社會代價后，許多治理項目的效果仍然不如人意。這一教訓充分說明，保障房集中社區(qū)治理的時機選擇極端重要，越是提前介入，效果越好，成本也越低。

對中國而言，一方面，少量已投入使用的保障房集中社區(qū)問題已經(jīng)浮現(xiàn)?；竟ㄅ涮撞坏轿?，出行難、就醫(yī)養(yǎng)老難、日常購物難成為群眾反響最強烈的三個焦點；社區(qū)管理不到位，物業(yè)管理、社會治安、市容環(huán)境成為群眾意見比較集中的三個領域。另一方面，保障房集中社區(qū)項目總體上仍處于建設推進階段。因此“時間窗口”尚未關閉，當前正是開展風險預防和規(guī)劃治理的“黃金時間”和“關鍵轉(zhuǎn)折點”，成本和代價相對較小，無論如何不能錯過，避免重蹈其他國家的覆轍。

（四）堅持系統(tǒng)性長期性治理是保障房集中社區(qū)健康運轉(zhuǎn)的關鍵

歐美國家治理衰敗保障房集聚區(qū)的經(jīng)驗和教訓顯示，單一舉措無法根治保障房集中社區(qū)的所有問題，必須綜合考量區(qū)位、人口、資源和管理等不同因素的不同作用，形成最佳的政策舉措，持之以恒地推進實施。在四個因素中，區(qū)位是前提，良好的區(qū)位可以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，承接區(qū)域中心的資源輻射，也有利于社區(qū)管理開展；人口是核心，過度同質(zhì)化的人口會直接影響資源供給和管理水平；資源是關鍵，優(yōu)質(zhì)的交通、就業(yè)、教育、醫(yī)療等資源能夠弱化區(qū)位偏遠帶來的負面影響，對于支付能力較差、發(fā)展能力較弱的弱勢群體，周邊資源的質(zhì)量更是決定其能否自力更生，自我發(fā)展的關鍵；管理是保障，社區(qū)管理水平直接決定了社區(qū)運行的基本秩序。

對于中國而言，應針對不同的約束條件，形成有針對性的治理應對思路。一是針對已經(jīng)交付使用的保障房集中社區(qū)，在區(qū)位和人口結(jié)構(gòu)既定的前提下，應加大政府扶持力度，尤其要重視關鍵的交通、教育和醫(yī)療資源的供給，充實執(zhí)法與社區(qū)管理力量，確保社區(qū)正常運轉(zhuǎn)；優(yōu)化周邊產(chǎn)業(yè)布局，增設公益崗位，確保居民正常就業(yè)。二是針對正在建設中的保障房集中社區(qū)，應及時調(diào)整相關規(guī)劃，提高各類配套設施的標準，尤其是交通、教育和醫(yī)療等資源，增強大型居住社區(qū)的吸引力和自我循環(huán)能力。三是針對規(guī)劃中的保障房集中社區(qū)，應在區(qū)位選擇上，結(jié)合郊區(qū)新城建設等機遇，真正納入新城有機體，融合社區(qū)資源配置規(guī)劃于新城整體規(guī)劃，接受新城強大的綜合輻射，推動實現(xiàn)安居樂業(yè)，避免“惡性循環(huán)”的產(chǎn)生。

（五）探索多樣化的住房保障形式是未來的重要方向

住房發(fā)展的規(guī)律表明，以實物保障為主的住房保障模式，有利于在住房供求關系緊張、住房市場結(jié)構(gòu)不完善的情況下，較好地滿足社會中低階層的住房需求。但國外的經(jīng)驗和教訓顯示，以政府供給為主的實物保障模式，限制了弱勢群體對區(qū)位和資源偏好的選擇范圍，不可避免地帶有人為驅(qū)動弱勢群體集聚的負面效應，存在較大風險。發(fā)達國家目前較多采取的貨幣化補貼模式則體現(xiàn)出較強的靈活性，較好地實現(xiàn)了貧困在空間層面的分散，增進了社會階層融合，大幅降低了風險，這說明住房保障的實現(xiàn)模式完全可以，也應該走向多元化。

對中國來說，通過近十年大規(guī)模的保障房建設，在緩和了住房市場供求關系，以及在住房租賃市場趨向成熟之后，將逐步具備轉(zhuǎn)為以貨幣補貼為主的條件，可以考慮發(fā)行住房優(yōu)惠券。同時，對于現(xiàn)有的保障房集中社區(qū)，一是可以探索局部轉(zhuǎn)化，即將超出需求的部分空置保障性住房轉(zhuǎn)性為普通商品房，吸引年輕白領等群體入住，優(yōu)化人群結(jié)構(gòu)；二是適度鼓勵出售，通過居民出售或政府回購，減小弱勢群體集聚的規(guī)模，降低風險等級。

說明：本文系2014年國家社科基金青年項目（批準號：14CGL035）的部分研究成果。

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責任編輯：王明洲