王曉曉，王 婷

（南京林業(yè)大學(xué) 風(fēng)景園林學(xué)院，南京 210037）

一、背景介紹

目前，我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，房地產(chǎn)經(jīng)濟在為城市建設(shè)做出巨大貢獻的同時，也為城市規(guī)劃建設(shè)帶來了一系列的問題[1]。由于房地產(chǎn)開發(fā)存在著以土地投機為主的市場投機性，同時各地政府在最近幾年對土地投機的依賴性越來越大，使得政府瘋狂掛牌賣地，各地房價一路飆升，社會貧富差距拉大，不利于社會平穩(wěn)發(fā)展。正是因為市場機制存在著這樣的漏洞，才會導(dǎo)致房地產(chǎn)市場出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。這就需要政府對房地產(chǎn)市場進行干預(yù)，從而調(diào)節(jié)市場失靈的現(xiàn)象，而城市政府的主要職能就是規(guī)劃[2]。因此，運用城市規(guī)劃調(diào)控房地產(chǎn)市場是非常重要的。運用規(guī)劃手段調(diào)控市場，不僅能使政府?dāng)[脫依靠土地財政的現(xiàn)象，還能共同促進城市發(fā)展。同時，政府需要在規(guī)劃上做出觀念的轉(zhuǎn)變和制度的創(chuàng)新，建立有效的、完善的調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟的規(guī)劃管理模式，這樣才能對房地產(chǎn)經(jīng)濟進行有效調(diào)控，使得城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展受城市規(guī)劃的指導(dǎo)，城市土地利用、城市布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及交通道路系統(tǒng)等等都影響著房地產(chǎn)經(jīng)濟。城市化率和城市人口的增長規(guī)?？梢詻Q定一座城市內(nèi)房屋需求量的大小，而城市的用地規(guī)模則決定了房地產(chǎn)的供給，城市用地發(fā)展的方向是房地產(chǎn)開發(fā)的熱點，總體規(guī)劃基本內(nèi)容中的空間管制又影響著開發(fā)的地段，交通道路系統(tǒng)對它的導(dǎo)向以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否配套齊全可以直接左右房價，這些都是重要的影響因素。更有甚者，城市規(guī)劃還可以影響城市土地的開發(fā)強度，同時控制土地的供應(yīng)量[3]。

二、城市規(guī)劃與房地產(chǎn)經(jīng)濟相關(guān)理論

（一）調(diào)控方式

由于房地產(chǎn)市場存在投機性，才會導(dǎo)致市場失靈和房價飆升，因此城市規(guī)劃有必要對房地產(chǎn)經(jīng)濟進行調(diào)控，調(diào)控的主要方式有審批方式、區(qū)劃方式和結(jié)合土地業(yè)權(quán)方式。建設(shè)方須申請用地許可和建設(shè)許可，由政府部門審批。區(qū)劃對于城市各類用地的開發(fā)都有很嚴(yán)格的約束性，并直接規(guī)定了不經(jīng)過審批即為許可的、不許可的和需要審批的土地使用內(nèi)容的范圍[1]。政府部門還可以利用協(xié)議方式、合作方式和征地方式，也就是土地業(yè)權(quán)賦予的權(quán)力來調(diào)控市場。

（二）城市經(jīng)營

城市經(jīng)營是政府行為的一種，指具體通過對全部城市資源，包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)利益的運作，以達(dá)到提高城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境資產(chǎn)的價值的目的[4]。

城市運營的模式分為以下三種：一是政府集中運作模式，即該城市經(jīng)營的運作是受政府直接指揮管理的，以“一切資本歸政府”為口號，以“規(guī)劃一張圖，審批一支筆”為原則，采取該模式的代表城市如大連市。二是公司化運作模式，即城市的經(jīng)營是由城市建設(shè)公司負(fù)責(zé)和管理的，而城市建設(shè)公司則是由政府投資成立的，如上海市和武漢市。三是混合模式，即城市的經(jīng)營是由政府和城市建設(shè)公司共同指揮的，如武漢市、青島市[5]。在這三種模式下，主要存在著以下兩方面的問題：

一是城市政府的行為缺失。我國城市經(jīng)營的主體是政府，但其實城市真正的主人——市民往往不能參與到城市建設(shè)中來，市民被排除在外，沒有話語權(quán)。缺少老百姓的意見，有些政府部門就難以正確行使自己的權(quán)力和義務(wù)，并容易使政府角色定位發(fā)生錯誤，導(dǎo)致政府權(quán)力失控、滋生政府腐敗行為；還有的官員更會大搞面子工程、形象工程，為了政績而不顧實際大搞工程。另外，政府往往會因為在城市經(jīng)營過程中取得的一些成就而忘記了最終的目的，使得城市經(jīng)營偏離了正確的方向，走上了為搞錢而經(jīng)營、為經(jīng)營而經(jīng)營的道路[4]。

二是經(jīng)營的手段有限、風(fēng)險無窮。在城市經(jīng)營中，政府籌措資金的手段較少，能力較低。政府往往只看到城市資源開發(fā)帶來的短期經(jīng)濟效益，例如土地資源的開發(fā)，亂占耕地的圈地運動不僅導(dǎo)致城市規(guī)模的無限制擴大，還使土地的使用嚴(yán)重浪費。房價更在國家整體調(diào)控的政策下一漲再漲，超過大部分老百姓的承受能力，造成社會貧富差距更大，不利于社會平穩(wěn)安定。

（三）土地財政

土地財政又被稱作是第二財政，因為它對于政府而言是屬于預(yù)算外的收入，是政府通過出讓土地的使用權(quán)而獲得的收入[5]。具體包括三個方面內(nèi)容：一是政府關(guān)于土地和房產(chǎn)的各種稅收（土地增值稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等）；二是政府掛牌出讓土地使用權(quán)給使用者得到的土地出讓金；三是政府利用土地而進行集資得到的收入。一般的國家都有土地財政現(xiàn)象，不過它們大多數(shù)是通過對存量土地征收物業(yè)稅和房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財政收入。凡事都有兩面性，土地財政既然作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的一種工具，就會有利又有弊。

1.有利影響。不可否認(rèn)，幾十年來中國經(jīng)濟的快速發(fā)展與城市建設(shè)的迅速發(fā)展都與地方政府通過經(jīng)營土地獲得大量資金脫不開關(guān)系。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市居民生活水平的提高，對周邊鄉(xiāng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展起到了推動作用，吸引了許多農(nóng)民進城打工。1980年，我國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5 000平方公里，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴大到4.6萬平方公里，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴大了8.2倍。城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，1980年是1.9億多人，不到2億人；2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍[6]。

2.不利影響。現(xiàn)如今，許多地方政府過于依賴第二財政，通過出讓土地而獲得的收入在政府預(yù)算外收入中所占比重高達(dá)60%以上，而土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%[7]。這些地方政府的第二財政收入已經(jīng)超過了第一財政收入。這樣看來，地方政府是十分依賴土地財政的。在過去房地產(chǎn)發(fā)展的黃金十年，因為地方政府賣地太容易賺錢，嘗到甜頭的地方政府嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)拉動城市經(jīng)濟發(fā)展，從而忽視其他經(jīng)濟活動的發(fā)展。現(xiàn)在，土地市場的不景氣，導(dǎo)致以土地財政為主導(dǎo)的二三線地方政府捉襟見肘，出現(xiàn)了部分基層政府不賣地沒錢發(fā)工資、地方債務(wù)綁架土地財政、政府官員親自賣地等現(xiàn)象?，F(xiàn)在我國房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)在逐步告別暴利，回歸正常利潤。如果地方政府還指望靠出讓土地賺錢，將是很危險的。另外，在房地產(chǎn)經(jīng)濟方面，土地財政亦有諸多弊端。2010年，商品房銷售額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的13.08%，省市前三甲為海南、重慶、北京。近幾年房價居高不下，商品房的房價就更貴了，因此經(jīng)濟適用房就備受民眾期待，但是各級政府沒有積極建設(shè)經(jīng)濟適用房。2006—2010年，經(jīng)濟適用房新開工面積占住宅的比重，最低只有3.08%，最高也只有6.80%。那為何政府不愿意多建設(shè)經(jīng)濟適用房呢？當(dāng)然是利益問題，一年僅土地出讓金政府就會少拿超過337億元。在北京市，經(jīng)濟適用房的申請條件是非?？量痰?，年齡、資產(chǎn)和戶口都有明確要求。而監(jiān)察部數(shù)據(jù)顯示，2011年全國查處違反規(guī)定多占住房、買賣經(jīng)濟適用房等保障性住房的黨員干部2 349人，涉及住房6 398套。

三、案例研究：南京市

（一）近幾年南京房地產(chǎn)經(jīng)濟狀況

圖1 2010—2013年南京土地市場成交情況

除去暫停出讓和流拍地塊，2013年南京市共成交84幅地塊，實際出讓面積為411.8萬平方米，成交總價為793.6億元；2012年南京市共出讓75幅地塊，實際出讓面積392.65萬平方米，出讓總金額為358.09億元；2011年南京市共出讓79幅地塊，總出讓面積468.7萬平方米，成交總量為345.19億元；2010年南京市出讓441.2萬平方米，完成年度計劃的73.5%（見圖1）。

圖2 2012年成交土地用地分類比重圖

圖3 2013年南京市成交土地用地分類比重圖

2013年南京市成交的411.8萬平方米土地中，二類居住用地占比達(dá)57%（見圖2和圖3），2012年占57.16%，而2011年這一比例只有30%。2013年6月—2014年5月南京市新房價格有起有落，但總體均價都維持在13 000～14 500元/平方米；2014年5月南京市房價的均價達(dá)到14 252元/平方米（見圖 4）。

圖4 2013年6月—2014年5月南京市房價走勢圖

圖5 2012年南京市各板塊土地成交面積情況

圖6 2013年南京市各板塊土地成交量分布情況

南京市2013年411.8萬平方米和2012年392.65萬平方米的出讓面積雖然較前兩年降低了，但2013年的成交金額卻是這幾年以來最高的，更是創(chuàng)下南京市新高。2013年比起2012年來成交總價上漲121.62%。2013年，南京市城南、江北和城北三個板塊是供地的主力，供地數(shù)量約占出讓土地總量的62%。2012年，江北板塊與城北板塊是供地的主力，供地數(shù)量約占出讓土地總量的59%（見圖5和圖6）。

（二）問卷調(diào)查

通過在街頭隨機對80名在南京擁有住房的人進行問卷調(diào)查（見表1），通過統(tǒng)計結(jié)果推斷出南京市民出行采用的交通方式多為公交車與自駕車，當(dāng)初購房的原因多半是為了就近上班、上學(xué)。入住后絕大部分人覺得生活方便，60%的人認(rèn)為自家小區(qū)的停車場已不能滿足需求。大部分人覺得南京市的交通系統(tǒng)還需完善，對目前南京市的城市規(guī)劃不是很滿意。大部分人都選擇在秦淮區(qū)（包含原白下區(qū)）和鼓樓區(qū)購房，也有部分人選擇江寧區(qū)、玄武區(qū)、建鄴區(qū)等；只有極少數(shù)人選擇購買商鋪，70%多的人選擇購買住宅。根據(jù)購買時間與地段等不同條件，房價在2 000～30 000元/平方米不等，多數(shù)在10 000元/平方米以上。絕大多數(shù)人都認(rèn)為秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、新街口地區(qū)的生活方便。

表1 調(diào)查問卷部分內(nèi)容及結(jié)果統(tǒng)計表

從以上數(shù)據(jù)我們可以得出以下論斷：除去較早以前購買的房子，現(xiàn)在南京市房價的均價都在10 000元/平方米以上，以普通人的收入來說購房壓力較大。小區(qū)的停車場需求一般都不能滿足住戶的需要，以后的開發(fā)商必須考慮到這個問題，不僅要考慮現(xiàn)在，還要考慮未來。老百姓買房多數(shù)是為了自己居住的需要，出行也大多選擇公共交通工具。但大部分人對目前的城市規(guī)劃感到不滿意，所以政府規(guī)劃時，要考慮到老百姓的實際需要，要將居住用地與商業(yè)用地、市政公用設(shè)施用地、公共設(shè)施用地等結(jié)合起來規(guī)劃，不能只滿足自己小團體的利益；規(guī)劃要指導(dǎo)房地產(chǎn)的開發(fā)。

另外，由于房地產(chǎn)市場存在著投機性，為了獲得更大的利益，規(guī)劃會“跟著”房地產(chǎn)開發(fā)走，導(dǎo)致近幾年房價總體上一漲再漲，市場失靈，社會貧富加大，不利于社會穩(wěn)定。雖然政府一直在調(diào)整出臺相應(yīng)的政策，但還是希望能夠加大力度。如果對土地財政進行改革，政府就會從一個發(fā)展型政府逐步向服務(wù)型政府過渡，擺脫對土地財政的依賴。同時，雖然城市規(guī)劃對于房地產(chǎn)的開發(fā)有著引導(dǎo)調(diào)控作用，但現(xiàn)有的手段并不是萬能的，必須能夠加強規(guī)劃的調(diào)控作用與影響，最后讓城市居民也一起參加到城市經(jīng)營中來，共同促進城市的發(fā)展。

四、結(jié)論

（一）土地財政改革方向

通過招牌掛方式出讓的財產(chǎn)性土地財政很大程度上受土地市場和房地產(chǎn)市場波動的影響，而稅收性土地財政受市場波動的影響較小。依靠財產(chǎn)性土地財政滿足地方財政支出會造成地方財政的不穩(wěn)定，因此不能依靠財產(chǎn)性土地財政解決地方財務(wù)問題。

就現(xiàn)階段而言，還找不出比土地財政更好的方式，但是土地財政的方式不能長久使用下去，現(xiàn)在需要眾多學(xué)者與政府一起來找出更好的模式。稅收對地方政府行為的影響最大。在利益博弈中，政府出現(xiàn)了一些問題。要改進規(guī)則，而不是直接放棄。例如，政府應(yīng)當(dāng)開征財產(chǎn)稅，抓住地方財政收益與支出之間的主要矛盾，逐漸擺脫通過出讓土地而帶來的一次性的收益，爭取朝經(jīng)常性的財政稅收方向靠攏，從根本上扭轉(zhuǎn)政府行為的不當(dāng)之處，使得政府能夠轉(zhuǎn)變成一個服務(wù)型政府[8]。我們可以改革現(xiàn)有的制度，慢慢開征財產(chǎn)稅，例如物業(yè)稅、對擁有多套房產(chǎn)的人征收大量房產(chǎn)稅等，以慢慢擺脫對土地財政的變態(tài)依賴。同時，我國地域廣袤，各地實際情況也有所不同，所以要因地制宜地制定策略。

（二）加強城市規(guī)劃的調(diào)控作用

城市規(guī)劃對房地產(chǎn)經(jīng)濟的開發(fā)有指導(dǎo)調(diào)控作用，但現(xiàn)在規(guī)劃調(diào)控市場不到位，或者說有的地方是為了獲得更大利益，讓房地產(chǎn)開發(fā)“牽制”著規(guī)劃，因此，必須加大力度調(diào)控市場，強化規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用。

首先，政府部門要對城市規(guī)劃做出觀念上的改變。規(guī)劃不是一成不變的，要在主體結(jié)構(gòu)不變的情況下，注意其靈活性。同時，加強法制建設(shè)，完善各種懲戒措施與管理手段。分配好各管理部門職責(zé)，確保規(guī)劃的具體實施和后續(xù)發(fā)展，監(jiān)管好房地產(chǎn)市場。此外，隨著市場的變化和國家政策的大方向而調(diào)整好地方政策。其次，讓城市的主人（市民）參與到城市的規(guī)劃建設(shè)中來。在政府作出重大決定、頒布相關(guān)政策時盡可能召開聽證會，聽聽老百姓的意見；在城市規(guī)劃的具體方案進行展出時讓市民投票，等等。再次，在房地產(chǎn)開發(fā)方面，要控制土地的供給。土地是越賣越少的，不可能源源不斷地供應(yīng)給開發(fā)商建房。不能為了賣地掙錢而占用耕地，要做好土地調(diào)查，搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理規(guī)劃城市建設(shè)規(guī)模。還要節(jié)約用地，做好規(guī)劃，不能為了“面子工程”、“比闊綽”而浪費土地。從源頭上控制商品房的開發(fā)數(shù)量，規(guī)定好經(jīng)濟適用房的建設(shè)指標(biāo)，不能一味地只建商品房，從而抬高樓市的價格。同時，城市的基礎(chǔ)設(shè)施還要建設(shè)完善，不能“挪地”給“賺大錢”的房產(chǎn)。最后，政府部門要仔細(xì)審批規(guī)劃，監(jiān)管開發(fā)商是否按規(guī)劃與國家法律政策來開發(fā)房產(chǎn)。