張寧元　付彤昕　李神

中圖分類號：X71 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2018）7-324-02

摘要 本文首先分析了農(nóng)村水污染傳統(tǒng)處理方式的弊端，并進(jìn)行了PPP模式下農(nóng)村水污染處理的可行性分析。同時本文還提出了適合我國農(nóng)村現(xiàn)狀的政府主體與私營企業(yè)主體的職能分工，最后針對PPP模式在我國所存問題提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞 PPP模式 農(nóng)村水污染處理 職能分工

農(nóng)村造成嚴(yán)重的污染的因素有很多，水污染則是其中的重中之重。數(shù)據(jù)顯示，我國目前有6億左右的農(nóng)村人口，而農(nóng)村每年生產(chǎn)的污水量高達(dá)9億噸左右。但農(nóng)村地區(qū)大多沒有完善的污水收集系統(tǒng)，污水的處理率整體很低，導(dǎo)致我國居民生活水平下降，阻礙了農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。因此，建立一套完善的污水處理機(jī)制，在長遠(yuǎn)上解決農(nóng)村水污染問題至關(guān)重要。PPP模式，是指公私合營模式，及政府與私營組織為了提供某種公共服務(wù)，彼此之間形成一種合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作兩方取得比單獨行動更為有利的成果。在3P模式下，有組織有計劃地進(jìn)行農(nóng)村水污染治理，不失為一個有前景的研究方向。

一、可行性分析

（一）傳統(tǒng)污水治理方式的弊端

在傳統(tǒng)的農(nóng)村污水治理體制下，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定計劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任實施，這種體制下農(nóng)村污水治理效率低下。這是由于無論是規(guī)劃過程還是實施過程，都缺乏專業(yè)人員的介入，且撥款也多為統(tǒng)一撥款，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益并不相關(guān)。與此同時，我國城市污水處理所采用的BOT模式也并不適用于農(nóng)村，因為在BOT模式中，企業(yè)通過污水處理設(shè)施取得收益，但農(nóng)村的污水處理設(shè)施卻不像城市一樣完備。

（二）PPP模式可行性分析

1相關(guān)政策環(huán)境符合PPP模式的開展要求。

2015年，國務(wù)院發(fā)布《水十條》，是我國未來幾年內(nèi)全國污水治理的行動指南。另外國務(wù)院還出臺了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，要求規(guī)范水污染防治的3P項目操作流程。農(nóng)村水污染治理公私合營模式對于提升污水處理的水平與效率頗具意義。以上政策的出臺更是表明了公私合營模式治理水污染是大勢所趨。

2.PPP模式市場完善且廣闊。

近年來，隨著政府進(jìn)一步推進(jìn)投融資改革，社會資金逐漸進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步確立，市場狀況逐漸完善，已有能力承擔(dān)來自于政府的公共服務(wù)及物品的供給。上文所提到的《水十條》，預(yù)計可以帶來約5.7萬億元的GDP增長，并且在未來，水污染治理的投融資還會不斷加大，為3P模式帶來了廣闊的市場。

3.PPP模式降低了開展項目的風(fēng)險的同時提高了項目質(zhì)量。

在3P模式中，風(fēng)險是政府和企業(yè)共同分擔(dān)的。政府承擔(dān)政策風(fēng)險經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等，企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，風(fēng)險得以分散。另外企業(yè)在項目中需要取得一定的盈利，因此會在合同簽訂前，邀請專家組進(jìn)行項目評估，尋求經(jīng)濟(jì)風(fēng)險最低的治理方案，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益實現(xiàn)的同時提高了項目質(zhì)量。而且將污水治理與市場競爭聯(lián)系到了一起，在競爭環(huán)境中就會有創(chuàng)新和提高的出現(xiàn)。PPP模式使得污水治理在降低風(fēng)險的同時促進(jìn)了治理能力的提高。

二、PPP模式下農(nóng)村水污染處理模型及職能分工

通過上文對傳統(tǒng)農(nóng)村污水處理方式弊端分析以及對PPP模式下農(nóng)村污水處理的可行性研究，我們也進(jìn)一步加深了PPP模式在我國農(nóng)村水污染處理中應(yīng)用的理解，加之對農(nóng)村水污染現(xiàn)狀與農(nóng)村發(fā)展程度的調(diào)查，可以得出PPP模式下農(nóng)村水污染機(jī)制的總體思路，由此構(gòu)建了政府主體與私營企業(yè)主體在基于PPP模式下農(nóng)村水污染處理的職責(zé)分工模型。

PPP模式下的農(nóng)村水污染處理機(jī)制是由政府與私營企業(yè)雙方參與下共同發(fā)揮作用的一種模式，兩者是一種伙伴型合作關(guān)系。政府主體位于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主動作用，通常是項目的發(fā)起人，其對投標(biāo)的私營企業(yè)進(jìn)行綜合性考評權(quán)衡，確定項目的開發(fā)主體。私營企業(yè)則會利用自身的技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、融資優(yōu)勢等建設(shè)高效的污水處理機(jī)制。兩者相互促進(jìn)，相互制約，力求達(dá)到共贏狀態(tài)。

（一）政府在PPP模式下農(nóng)村水污染治理中的主要職能

在農(nóng)村水污染治理的項目中，政府主體一般由縣級、鄉(xiāng)級政府擔(dān)任管理工作，地方政府在PPP模式下農(nóng)村水污染治理中的主要職能有以下幾點：

1.授權(quán)機(jī)構(gòu)的作用。

政府主體通過對農(nóng)村水污染處理PPP模式的可行性進(jìn)行分析，確定PPP項目，并組織招標(biāo)。篩選后對項目實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，以及政府主體直接或間接通過項目實施機(jī)構(gòu)對社會資本進(jìn)行授權(quán)。

2監(jiān)管與測評。

政府完善投資項目管理與監(jiān)管體系，對項目的處理績效定期進(jìn)行測評，建立適合項目長期發(fā)展的程序和監(jiān)管規(guī)則，做好項目跟蹤、檢查、驗收和責(zé)任追究等活動。

3.政策與經(jīng)濟(jì)支持。

制定適合PPP項目發(fā)展的政策，保證政策的穩(wěn)定性與連貫性，并實施減免稅收等措施對項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持。

4.不可測風(fēng)險承擔(dān)。

政府主體具有承擔(dān)項目中私營企業(yè)不能左右的客觀風(fēng)險，如自然災(zāi)害等造成的項目損失等風(fēng)險。

（二）私營企業(yè)在PPP模式下農(nóng)村水污染治理中的主要職能

1.項目設(shè)計與建設(shè)。

競標(biāo)成功后，私營企業(yè)負(fù)責(zé)成立項目公司，對農(nóng)村水污染處理提供融資、設(shè)計、建設(shè)等技術(shù)支持，負(fù)責(zé)整個項目的運(yùn)作。

2.項目運(yùn)營、維護(hù)與修理。

在政府授予的特許經(jīng)營期內(nèi)，私營企業(yè)按照特許權(quán)協(xié)議的條款對污水處理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)與修理，保證設(shè)施高效運(yùn)行。

3.確保項目服務(wù)質(zhì)量。

在項目運(yùn)營期間，私營企業(yè)也要對整體項目進(jìn)行及時的跟蹤調(diào)查，滿足用戶的要求，從而可要求用戶進(jìn)行付費而獲益。

三、PPP模式現(xiàn)存的問題與分析建議

PPP模式為農(nóng)村水污染處理提供了一種新的思路，其意義舉足輕重，但是不可否認(rèn)的是它還是有一定的局限性。

（一）相關(guān)法律法規(guī)欠缺，制度尚不完善

因為PPP模式在我國發(fā)展尚不成熟，PPP模式在農(nóng)村水污染處理的領(lǐng)域更是處在初級階段，因此配套的法律法規(guī)以及政策文件數(shù)量少、約束力低。這意味著投資方在整個項目進(jìn)展的各個環(huán)節(jié)都有可能受到利益上的侵害，而缺乏有力的保護(hù)。

（二）農(nóng)村污水處理項目吸引力仍然不足

在農(nóng)村污水處理的PPP模式下，最大的問題之一就是項目的吸引力不足，這是因為農(nóng)村污水處理施工量大、施工難度大，而且工期較長。

（三）農(nóng)村水污染處理的PPP模式項目實際運(yùn)行效果差

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對于PPP這樣的收費模式，農(nóng)民的接受度差，這樣導(dǎo)致了中國農(nóng)村污水處理PPP項目整體運(yùn)行不夠順利。另外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善、專業(yè)技術(shù)人員匱乏也是另外一大誘因。

針對上述三點不足，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)加快建立PPP項目的相關(guān)法律法規(guī)、出臺相關(guān)政策文件，促進(jìn)國家、政府在推進(jìn)PPP模式普及的進(jìn)程中起到強(qiáng)有力的推動作用：第二可以采用“捆綁招標(biāo)”的方式，增加項目的吸引力，促進(jìn)企業(yè)投資。第三就是可以利用新聞、廣播等形式，加強(qiáng)農(nóng)民水污染治理的知識普及工作，讓廣大農(nóng)民朋友認(rèn)識到污水處理和每個人的生活都息息相關(guān)，增強(qiáng)農(nóng)戶的配合度。

四、結(jié)語

把PPP模式引入農(nóng)村水污染處理的領(lǐng)域，有效地解決了污水處理領(lǐng)域投資不足、效率低下的問題，同時還能緩解政府的財政壓力。但是PPP模式在中國，尤其是在污水處理的領(lǐng)域，由于其缺乏相關(guān)成果項目的借鑒，仍面臨很多挑戰(zhàn)，如：相關(guān)法律法規(guī)仍不健全、相關(guān)技術(shù)人才的匱乏等。農(nóng)村污水處理PPP項目在中國應(yīng)在認(rèn)清優(yōu)勢的同時，不忽略威脅，加快促進(jìn)PPP相關(guān)法律法規(guī)的完善、在全國范圍內(nèi)普及PPP模式的優(yōu)越性和污水處理的必要性。爭取能夠使農(nóng)村污水處理PPP項目在未來的幾年內(nèi)能更好地推進(jìn)。