肖國斌

摘要：本文在梳理我國宅基地管理制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)宅基地利用特點(diǎn)及其存在的問題，對(duì)宅基地管理制度改革的內(nèi)容進(jìn)行探討。在當(dāng)前積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的形勢(shì)下，探討研究農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革，具有強(qiáng)烈的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；使用管理制度；改革研究

1.國內(nèi)宅基地管理制度的發(fā)展歷程

1.1農(nóng)民宅基地和房屋私有化時(shí)期

這一階段從1949年新中國成立后到1962年。在這一階段，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民擁有宅基地和房屋的所有權(quán)，農(nóng)民宅基地和房屋都屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)兩權(quán)主體合一，宅基地及地上房屋可自由買賣、出租、贈(zèng)與、典當(dāng)及繼承等。

1.2農(nóng)村宅基地集體化時(shí)期

1962年初至1999年間，宅基地使用權(quán)制度正式產(chǎn)生，宅基地歸集體所有，個(gè)人僅享有宅基地的使用權(quán)，宅基地不準(zhǔn)出賣和出租，但宅基地上的房屋可以自由買賣，農(nóng)民住房由房地合一的所有者主體轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓咧黧w相分離，形成延續(xù)至今的房屋所有權(quán)主體與土地所有權(quán)主體相分離的模式。

1.3宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索時(shí)期

1999年5月至今，宅基地仍歸集體所有，農(nóng)村宅基地具有身份屬性，使用權(quán)人必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，一戶只能擁有一處合法的不超過法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，宅基地使用權(quán)不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員轉(zhuǎn)讓，宅基地上的房屋可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋后，不得再次申請(qǐng)宅基地，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。

2.農(nóng)村宅基地利用存在的主要問題

第一，城鎮(zhèn)化率大幅提高，農(nóng)村人口急劇下降，農(nóng)宅用地不減反增。1996-2006年的10年間，我國城鎮(zhèn)化率平均每年遞增1.34%，農(nóng)村人口平均每年下降1.54%；而在此期間，我國城鎮(zhèn)用地面積平均每年增幅4.40%；農(nóng)村居民點(diǎn)用地平均每年增幅0.06%。1996～2012年，全國非農(nóng)化轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。由此可見，我國土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化，且農(nóng)村人口和建設(shè)用地的反向變化，突出體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地利用中存在的閑置粗放問題。

第二，農(nóng)宅占地面積大，村莊內(nèi)空閑地多。根據(jù)對(duì)鄂、湘、黔調(diào)查結(jié)果顯示，戶均農(nóng)宅占地約800平方米，其中住宅占地140平方米；附屬設(shè)施占地260平方米；村內(nèi)空閑分?jǐn)偯娣e約400平方米。湖北江漢平原，每戶農(nóng)宅平均使用面積1000平方米，部分村組每戶農(nóng)宅占地達(dá)2000平方米，個(gè)別散居農(nóng)戶農(nóng)宅用地甚至達(dá)4000平方米。

第三，布局分散，雜亂無章。我國農(nóng)村的自然村莊中，農(nóng)村單家獨(dú)院，分散居住現(xiàn)象普遍。偏遠(yuǎn)山區(qū)一個(gè)自然村莊戶數(shù)甚至不足10戶，散居農(nóng)戶約占三分之一。部分丘陵山區(qū)一個(gè)村民小組有5-6個(gè)自然村莊。且農(nóng)戶自行建房沒有合理的布局規(guī)劃，房屋分布雜亂無序，制約了公共設(shè)施建設(shè)，阻礙了農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。

3.農(nóng)村宅基地管理制度改革的主要內(nèi)容探討

3.1明確農(nóng)村宅基地的權(quán)屬主體

根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)也歸屬于村農(nóng)民集體，村民只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，也是特有的一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)。在明確宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在尊重歷史和使用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)已明確歸屬無爭議的宅基地使用權(quán)予以確權(quán)頒證，在出現(xiàn)爭議時(shí)應(yīng)在調(diào)查的基礎(chǔ)上根據(jù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證程序予以確定。通過制度改革充實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓過程中的相關(guān)權(quán)利，盤活宅基地“沉睡資產(chǎn)”。

3.2明確使用對(duì)象和取得方式

1、明確宅基地使用對(duì)象

在明確宅基地使用權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，需要對(duì)其合法取得方式和取得對(duì)象進(jìn)行界定。《土地管理法》和《物權(quán)法》均對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方式和主體進(jìn)行了明確規(guī)定。但要突破農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)做出的明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等改革制度，需對(duì)《土地管理法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，擴(kuò)大使用對(duì)象范圍，允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以合法獲取宅基地使用權(quán)。

2、規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)和前提

農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)時(shí)，還需要對(duì)宅基地的審批程序和登記制度進(jìn)行明確規(guī)定，便于政策執(zhí)行操作層和基層主體（農(nóng)民）在辦理手續(xù)時(shí)有據(jù)可依。鑒于農(nóng)民建房的自主性、無序性和傳統(tǒng)習(xí)俗偏好性較強(qiáng)，在宅基地的審批程序和登記制度中應(yīng)突破已有制度繁瑣、滯后的框架，將審批權(quán)限進(jìn)一步下放，區(qū)分使用存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地的不同類型，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）對(duì)存量建設(shè)用地使用的直接審批權(quán)。合法的宅基地使用權(quán)實(shí)行集體土地使用證登記管理制度，將農(nóng)村宅基地納入地籍管理范疇。

3、規(guī)范使用行為

（1）農(nóng)村宅基地有償使用制度

1）區(qū)分不同取得來源實(shí)行差別化有償使用。制定合理的農(nóng)村宅基地法定有償使用規(guī)則是宅基地管理制度改革創(chuàng)新的核心內(nèi)容。宅基地法定有償使用制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持附屬性、有償性、約定性、物權(quán)性、有限期性等規(guī)則，以取得合法性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，明確界定農(nóng)村宅基地利用過程的違法行為，通過建立農(nóng)村宅基地違法用地經(jīng)濟(jì)處罰制度或按照現(xiàn)行法律規(guī)定的違法處罰法律規(guī)定加以拆除。

2）區(qū)分不同地區(qū)實(shí)行差別化有償使用。對(duì)于宅基地使用費(fèi)，可以建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用制度，采用累進(jìn)收費(fèi)法，即按農(nóng)戶人均用地面積達(dá)到不同的檔次，適用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：在貧困地區(qū)，對(duì)最低限度的住宅用地面積可以免收使用費(fèi)；在耕地緊缺地區(qū)，對(duì)超過平均標(biāo)準(zhǔn)的住房用地面積可以提高使用費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。為了解決農(nóng)村貧困居民的住宅用地問題，應(yīng)當(dāng)建立貧困居民使用費(fèi)減免制度。

（2）農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制

1）建立農(nóng)村宅基地自儲(chǔ)和代儲(chǔ)制度。開展農(nóng)村空置閑置宅基地和農(nóng)民退出意愿調(diào)查，建立農(nóng)村宅基地退出潛力臺(tái)賬。探索實(shí)行農(nóng)村宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織自儲(chǔ)和政府代儲(chǔ)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，自主開展宅基地儲(chǔ)備運(yùn)作。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以委托由政府成立的農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)戶申請(qǐng)退出的宅基地進(jìn)行收回、收購。政府通過貸款、財(cái)政投入資金、建設(shè)用地指標(biāo)交易收益等渠道籌集宅基地及建（構(gòu)）筑物退出的農(nóng)村土地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金，實(shí)行統(tǒng)一管理、封閉運(yùn)作、專戶儲(chǔ)存、獨(dú)立核算。

2）健全農(nóng)村宅基地有償退出激勵(lì)機(jī)制。嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)人退出條件，對(duì)在城鎮(zhèn)已購置商品房或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居，并自愿退宅且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民，按照宅基地和房屋評(píng)估價(jià)格或城鎮(zhèn)房屋重置價(jià)格進(jìn)行一次性補(bǔ)償，并對(duì)進(jìn)城農(nóng)民子女教育、參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)退出舊宅基地申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)戶，不再進(jìn)行補(bǔ)償，可以提供一定額度的低息資金貸款支持。采取財(cái)政投入資金或儲(chǔ)備適量國有土地取得出讓收益等方式彌補(bǔ)退地補(bǔ)償費(fèi)資金缺口。允許符合條件的宅基地使用權(quán)人按有關(guān)規(guī)定通過政府交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)（含置換等）其農(nóng)村宅基地、附屬設(shè)施用地及建（構(gòu)）筑物。

（3）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

1）建立農(nóng)村宅基地交易平臺(tái)體系。探索建立多級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村空置閑置宅基地交易平臺(tái)體系，依法為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易、交易簽證等服務(wù)。省市級(jí)平臺(tái)主要負(fù)責(zé)制定農(nóng)村宅基地交易規(guī)則、簽證程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)建設(shè)?？h（區(qū)）平臺(tái)重點(diǎn)加強(qiáng)政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估等流轉(zhuǎn)服務(wù)能力建設(shè)，促進(jìn)宅基地公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心等建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)宅基地交易信息的收集和報(bào)送。條件成熟后，可將交易平臺(tái)延伸至行政村一級(jí)。

2）推進(jìn)農(nóng)村空閑宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格限定農(nóng)村空置閑置宅基地使用權(quán)交易主體，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人需在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后有合法住處、能保證基本生存需要。農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

3）完善宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分享機(jī)制。制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配方案，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理確定政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、原宅基地使用者的分配比例。通過宅基地整理置換等獲得的新增集體建設(shè)用地出讓或出租收益大部分應(yīng)用于補(bǔ)償農(nóng)民。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的增值收益實(shí)行專戶專管。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃前提下，申請(qǐng)將成片的閑置、低效宅基地用地改為村集體建設(shè)用地，原使用人可按宅基地基底面積折算成股份，參與集體建設(shè)用地經(jīng)營收益分成。

4、制定違法監(jiān)管機(jī)制

宅基地管理辦法的研究，除對(duì)宅基地使用權(quán)人的范圍、對(duì)象和行為進(jìn)行規(guī)定外，還應(yīng)制度相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，從而增強(qiáng)政策法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。對(duì)未批先建、亂建亂占、違法占用宅基地、超面積占用宅基地、不予登記等違法行為，應(yīng)制定法律層面或行政手段的處罰措施，從而規(guī)范村民的正確用地行為；對(duì)農(nóng)村宅基地及其地上房屋和附屬設(shè)施進(jìn)行私下交易的行為，對(duì)其可能帶來的資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)嚴(yán)格管控，制定行政和法律手段予以監(jiān)督糾正；對(duì)農(nóng)村宅基地的實(shí)際利用情況，執(zhí)法監(jiān)管部門應(yīng)采取對(duì)國有建設(shè)用地相同的監(jiān)管制度，制定動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制；對(duì)宅基地管理和使用的土地行政管理部門和集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)制定接受財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門定期監(jiān)督監(jiān)察的制度，防止濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的發(fā)生。