鄭石橋 呂君杰
【摘 要】 領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定就是審計人員用系統(tǒng)方法確定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境業(yè)績及資源環(huán)境問題應(yīng)承擔的責任。資源環(huán)境業(yè)績的責任界定,就是界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動應(yīng)承擔的責任,需要確定領(lǐng)導干部任期內(nèi)通過履行資源環(huán)境責任對本區(qū)域及外區(qū)域的本期及后期資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況造成的影響。領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的界定需要從兩個維度來進行:第一,界定領(lǐng)導干部應(yīng)承擔責任的程度,有兩種做法,一是區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任,二是都作為直接責任,但判定其責任程度;第二,界定資源環(huán)境問題所帶來后果的嚴重程度,通常分為后果嚴重、后果較嚴重和后果一般。
【關(guān)鍵詞】 領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任; 責任界定; 審計主題; 資源環(huán)境問題; 外部性
【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937(2018)20-0154-07
一、引言
領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計是以系統(tǒng)方法對領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況進行獨立鑒證、界定、評價和監(jiān)督,涉及的審計職能包括鑒證、界定、評價和監(jiān)督,本文關(guān)注其中的界定職能。從實質(zhì)上來說,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定就是審計人員用系統(tǒng)方法確定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題及業(yè)績應(yīng)承擔的責任。很顯然,資源環(huán)境責任界定是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計區(qū)別于其他種類審計的顯著特征,沒有責任界定,也就無法精準地評價領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況,當然也就無法將領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況與其個人利益密切關(guān)聯(lián)起來,整個領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計的價值也就失去了基礎(chǔ)。所以,責任界定是領(lǐng)導干部資源環(huán)境審計的核心內(nèi)容。
現(xiàn)有文獻及領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計試點,對于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的重要性已經(jīng)達成共識,但是,理論上尚缺乏深入系統(tǒng)的研究,實務(wù)上的有效方法尚在探索之中。本文擬提出一個體現(xiàn)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任特征且具有審計邏輯的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任之審計界定的理論框架。
隨后的內(nèi)容安排如下:首先是一個簡要的文獻綜述,梳理領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的相關(guān)文獻和試點經(jīng)驗;在此基礎(chǔ)上,提出一個體現(xiàn)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任特征且具有審計邏輯的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任之審計界定的理論框架;然后用這個理論框架來分析《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》對領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計之責任界定的相關(guān)條款①,以一定程度上驗證這個理論框架的解釋力;最后是結(jié)論和啟示。
二、文獻綜述
一些文獻專門研究領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定[1-3],專門研究領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的文獻很少,有些文獻涉及到這個問題,一些審計機關(guān)在領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計試點中也探索了這個問題,從相關(guān)文獻及審計試點情況來看,主要涉及四個方面,一是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的重要性,二是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的事項范圍,三是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計的方法,四是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定存在的困難。
關(guān)于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的重要性,相關(guān)文獻及試點單位幾乎一致地認為,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計的焦點、重點和難點,界定責任比查出問題更重要,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計要真正發(fā)揮作用,必須客觀公正地進行責任界定[4-8]。
關(guān)于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的事項范圍,有兩種觀點,一些文獻及試點單位只對領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行責任界定,本文稱之為問題觀,在這種觀點下,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定就是確定領(lǐng)導干部對于資源環(huán)境違規(guī)行為及決策失誤問題所應(yīng)承擔的責任[5,8-11];另外一些文獻及試點單位關(guān)注兩個方面的責任界定,一是資源環(huán)境業(yè)績的責任界定,二是資源環(huán)境問題的責任界定,本文稱為業(yè)績問題觀,在這種觀點下,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定要解決兩方面的問題,一是界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動應(yīng)承擔的責任,二是界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境違規(guī)行為問題及決策失誤問題應(yīng)該承擔的責任[12-13]。很顯然,業(yè)績問題觀包括了問題觀,但是,擴展了領(lǐng)導干部對資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動應(yīng)承擔責任的界定。
關(guān)于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計的方法,由于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的事項范圍不同,責任界定的方法也不同。對于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計中發(fā)現(xiàn)問題進行責任界定時,多數(shù)文獻及試點單位都借鑒領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計中的經(jīng)濟責任界定方法,將領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔的責任區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任,一些文獻及試點單位還借鑒中央紀委機關(guān)等部門于2014年聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的規(guī)定,該細則詳細規(guī)定了領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題承擔直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任的具體情形[5,8,10-12]。少量文獻及試點單位涉及到資源環(huán)境業(yè)績的責任界定,強調(diào)不能簡單地將領(lǐng)導干部任職期間資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況的變動歸納為領(lǐng)導的資源環(huán)境業(yè)績,而要考慮資源環(huán)境問題的潛伏性、時滯性、外部性等特征,客觀公正地界定領(lǐng)導干部的資源環(huán)境業(yè)績[5,12-13]。此外,流域生態(tài)補償標準制定中流域各方責任界定的相關(guān)研究對領(lǐng)導干部資源環(huán)境業(yè)績界定有一定的借鑒作用[14-15]。
關(guān)于領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定存在的困難,一些文獻及試點單位認為,由于資源環(huán)境問題的復雜性、界定標準的缺乏及審計人員對資源環(huán)境相關(guān)知識技術(shù)掌握不夠,導致領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定非常困難[7,10,16-17]。
綜合而言,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的重要性已經(jīng)具有共識,但是,理論上尚缺乏深入系統(tǒng)的研究,實務(wù)上的有效方法尚在探索之中。本文擬提出一個體現(xiàn)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任特征且具有審計邏輯的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任界定的理論框架。
三、理論框架
本文的目的是提出一個體現(xiàn)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任特征且具有審計邏輯的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任之審計界定的理論框架,為此,首先要確定需要進行責任界定的事項及涉及的審計主題,在此基礎(chǔ)上,分別討論各種事項的責任界定。
(一)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的事項范圍及涉及的審計主題
領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定,需要對什么事項進行責任界定呢?首先,這些事項必須是經(jīng)過審計鑒證的,沒有審計鑒證以搞清楚其真實狀況的事實,是無法進行責任界定的;其次,責任界定是為客觀公正地評價領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況服務(wù)的,不納入責任評價及不進行責任追究的事項,沒有必要進行責任界定。根據(jù)上述兩個原則,就領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計來說,需要進行責任界定的事項有兩類,一是資源環(huán)境業(yè)績,二是資源環(huán)境問題,本文前面文獻綜述中提到的業(yè)績問題觀就是這種情形。也有的文獻將領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任區(qū)分為積極責任和消極責任,業(yè)績稱為積極責任,問題稱為消極責任,所以,責任界定也可以區(qū)分為積極責任界定和消極責任界定[18]。領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任的審計界定也是如此,資源環(huán)境業(yè)績的責任界定屬于積極責任界定,資源環(huán)境問題的責任界定屬于消極責任界定。
對于資源環(huán)境業(yè)績的責任界定,就是界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動應(yīng)承擔的責任。資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動體現(xiàn)了資源環(huán)境業(yè)績,通常會表征為一些業(yè)務(wù)信息或財務(wù)信息,是量化指標,在審計主題中主要是信息主題,通過領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計鑒證已經(jīng)驗證了這些指標的真實性,可以作為評價領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。但是,資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動具有潛伏性、時滯性、外部性等特征,本時期的、本區(qū)域的資源環(huán)境業(yè)績?nèi)绻兒?,不一定是本時期、本區(qū)域努力的結(jié)果,相反,本時期的、本區(qū)域的資源環(huán)境業(yè)績?nèi)绻儾?,也不一定是本時期、本區(qū)域不努力的結(jié)果。所以,需要客觀地確定本時期、本區(qū)域在資源環(huán)境方面努力所帶來的資源環(huán)境業(yè)績,這種資源環(huán)境業(yè)績,也就是領(lǐng)導干部任職期間通過努力履行資源環(huán)境責任所取得的業(yè)績,只有用這種業(yè)績來評價領(lǐng)導干部資源責任履行情況,才能做到客觀公正。
對于資源環(huán)境問題的責任界定,就是界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境應(yīng)該承擔的責任。一般來說,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計鑒證階段會采用系統(tǒng)方法搞清楚領(lǐng)導干部及其所領(lǐng)導的區(qū)域或單位存在的問題,然而,領(lǐng)導干部這些問題的實際參與程度可能不同,其職責分工要求其介入的程度也可能不同,根據(jù)具體情形,領(lǐng)導干部對不同的資源環(huán)境責任問題承擔的責任程度可能也不同。同時,不同的資源環(huán)境問題,其后果的嚴重程度不同,所以,需要對資源環(huán)境責任問題進行后果等級的界定。只有厘清了資源環(huán)境問題嚴重程度和領(lǐng)導干部的責任程度,以此為基礎(chǔ)來評價領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況才能客觀公正。
需要進行責任界定的資源環(huán)境問題有兩類,一是審計鑒證發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境問題,二是已經(jīng)發(fā)生的資源環(huán)境事故或隱患。審計鑒證發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境問題通常有四種,一是資源環(huán)境信息虛假,其審計主題是資源環(huán)境業(yè)務(wù)信息和財務(wù)信息,通過審計鑒證發(fā)現(xiàn)信息虛假;二是資源環(huán)境違規(guī)行為,其審計主題是資源環(huán)境業(yè)務(wù)行為和財務(wù)行為,通過審計鑒證發(fā)現(xiàn)這些行為違規(guī);三是資源環(huán)境決策失誤,其審計主題是領(lǐng)導干部的資源環(huán)境決策行為,通過審計鑒證發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導干部決策行為不科學、不合理(如果是不合法、不合規(guī),就作為違規(guī)問題,而不是決策失誤問題);四是資源環(huán)境制度不健全,其審計主題是資源環(huán)境相關(guān)制度,通過審計鑒證發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計或制度執(zhí)行的缺陷。已經(jīng)發(fā)生的資源環(huán)境事故或隱患,通常也有四種類型:自然資源毀損、生態(tài)破壞或災害、環(huán)境污染和資源環(huán)境事件隱患,對于這些資源環(huán)境事故或隱患,審計人員需要搞清楚其真實狀況,其審計主題通常是多元的。例如,其后果可能涉及到信息主題,而其原因則可能涉及到行為主題和制度主題。
綜合上述分析,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的事項范圍及涉及的審計主題如表1所示。下面,分別討論每類事項的責任界定。
(二)領(lǐng)導干部對資源環(huán)境業(yè)績應(yīng)承擔責任的界定
資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動體現(xiàn)了資源環(huán)境業(yè)績,但是,由于資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動具有潛伏性、時滯性、外部性等特征,其基本情況如表2所示。
表2顯示,資源環(huán)境業(yè)績效驅(qū)動因素較為復雜,從區(qū)域維度來說,某區(qū)域的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動可能是源于本區(qū)域的因素,也可能是外區(qū)域的影響,并且本區(qū)域還可能對外區(qū)域產(chǎn)生影響;從時間維度來說,某時期的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動可能是源于本時期的因素,也可能源于前期對本期的影響,并且本期對后期可能還有影響。所以,從邏輯上來說,不能僅僅以領(lǐng)導干部任期、本區(qū)域的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動作為領(lǐng)導干部資源環(huán)境業(yè)績。從業(yè)績界定的邏輯來說,需要確定領(lǐng)導干部任期內(nèi)通過履行資源環(huán)境責任對本區(qū)域的本期及后期資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況造成的影響(第四象限、第五象限),以及對外區(qū)域的本期及后期資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況造成的影響(第七象限、第八象限)。從業(yè)績界定的思路來說,需要以本期、本區(qū)域的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動為基礎(chǔ),剔除前期及外區(qū)域?qū)Ρ酒?、本區(qū)域的影響,再加上本期對后期及本區(qū)域?qū)ν鈪^(qū)域的影響,公式表述如下:
本期、本區(qū)域的資源環(huán)境業(yè)績=本期、本區(qū)域資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動-前期、本區(qū)域的影響形成的本期、本區(qū)域的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動-前期、外區(qū)域的影響形成的本期、本區(qū)域的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動+本期、本區(qū)域的影響形成的本區(qū)域、后期的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動的影響+本期、本區(qū)域的影響形成的外區(qū)域、后期的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動的影響
區(qū)分不同區(qū)域、不同時期的資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動是較為容易的,通常會體現(xiàn)為一些量化指標,但是,資源環(huán)境責任界定的關(guān)鍵是這些變動的影響因素,要識別出領(lǐng)導干部任職履行資源環(huán)境責任所產(chǎn)生的效果。為此,需要以本期、本區(qū)域資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動為基礎(chǔ),調(diào)整潛伏性、時滯性、外部性的影響,同時,還要區(qū)分人的因素和自然的因素,有些資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動是由人的因素造成的,有些是自然的因素造成的。從理論上來說,只有剔除上述因素的影響,才能客觀公正地確定領(lǐng)導干部任期的資源環(huán)境業(yè)績。
問題的關(guān)鍵是,怎么確定潛伏性、時滯性、外部性的影響呢?目前,尚無成熟的方法,可以借鑒的方法有兩類,一是數(shù)學模型法,二是重大舉措分析法。
數(shù)學模型法是借鑒生態(tài)補償和流域生態(tài)補償中責任界定的方法來界定領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任,生態(tài)補償?shù)那疤崾谴_定付費者的生態(tài)責任,目前,已經(jīng)有不少的數(shù)學方法來確定生態(tài)責任[19-20],這些方法可以借鑒到領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任界定中來,不過,尚無成功應(yīng)用的案例。流域生態(tài)補償中不同流域?qū)λ?、水質(zhì)的責任界定也有不少的數(shù)學模型[21-23],這些模型也可以借鑒到領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任界定中來,不過,尚無成功應(yīng)用的案例??傮w來說,數(shù)學模型法應(yīng)該是個不錯的方向,但是,還需要進一步的探索。
重大舉措分析法是一些審計機關(guān)在領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計試點采用的方法[24-26],這種方法是以本期、本區(qū)域資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動作為衡量領(lǐng)導干部資源環(huán)境業(yè)績的基礎(chǔ),但是,在此基礎(chǔ)上,要分析領(lǐng)導干部任職期間在資源環(huán)境方面的重大舉措,通過分析調(diào)查這些重大舉措及其效果,確定領(lǐng)導干部的努力程度對本期、本區(qū)域資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動的影響程度,在此基礎(chǔ)上,界定和評價領(lǐng)導干部的資源環(huán)境業(yè)績。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳[27]發(fā)布的《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》規(guī)定,“按照權(quán)責一致的原則,并充分考慮地域因素、氣候、季節(jié)、生長期等自然因素的影響以及環(huán)境問題的潛伏性、時滯性、外部性等,針對自然資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的變化,依法準確界定被審計領(lǐng)導干部對審計發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)承擔的責任。對于歷史遺留的、短期難以解決的生態(tài)環(huán)境問題,以及涉及范圍廣、難以準確計量的自然資源變化情況,要以被審計領(lǐng)導干部任期內(nèi)采取減緩措施的程度和科學論證的效果進行認定”。這里強調(diào)了對于“要以被審計領(lǐng)導干部任期內(nèi)采取減緩措施的程度和科學論證的效果進行認定”,本質(zhì)上就是要求分析重大舉措及其效果。
湖北省審計廳[28]提出,按照“看職責、看行為、看后果”的方法,客觀評價領(lǐng)導干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面的履職盡責情況,準確界定其對相關(guān)問題應(yīng)承擔的責任。這里的“看職責、看行為、看后果”,實質(zhì)上就是重大舉措及其效果分析。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》[29]第十九條規(guī)定,領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況好,“主要是指被審計領(lǐng)導干部任職期間認真履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任,積極采取措施并取得顯著成效,所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域自然資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境得到有效保護或者明顯改善”,這里強調(diào)了“積極采取措施并取得顯著成效”,本質(zhì)上就是要求分析重大舉措及其效果。
重大舉措分析法的核心問題有兩個,一是搞清楚領(lǐng)導干部任職期間在資源環(huán)境方法的重大舉措及其效果,特別是這些重大舉措的效果,這需要用適當?shù)姆椒ǐ@取證據(jù);二是分析這些重大舉措與本期、本區(qū)域資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動的關(guān)系,這可以是專業(yè)人士的主觀判斷分析,也可以是基于數(shù)學模型的分析。
(三)領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的界定
前文已經(jīng)將資源環(huán)境問題分為兩類,一是審計鑒證發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境問題,二是已經(jīng)發(fā)生的資源環(huán)境事故或隱患,它們的責任界定共性,也有區(qū)別。
1.審計鑒證發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境問題的責任界定
從邏輯上來說,領(lǐng)導干部對審計鑒證中發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的界定,需要從兩個維度來進行,一是界定領(lǐng)導干部應(yīng)承擔責任的程度,二是界定資源環(huán)境問題所帶來后果的嚴重程度,其基本情況如表3所示。
對于資源環(huán)境問題帶來的后果,一般區(qū)分為三種程度:后果嚴重、后果較嚴重、后果一般。對于審計鑒證發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境問題,需要根據(jù)其現(xiàn)實及潛在后果來確定其嚴重程度。這里的關(guān)鍵是現(xiàn)實及潛在后果的估計,審計人員要收集充分恰當?shù)膶徲嬜C據(jù)來估計資源環(huán)境問題的現(xiàn)實及潛在后果,必要時,可以借助專業(yè)人士或?qū)I(yè)機構(gòu)的力量。
關(guān)于領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的程度,前面的文獻綜述已經(jīng)提到,一些文獻及試點單位借鑒領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的辦法,將領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任[5]。這種做法,從邏輯上來說,并無問題。但是,我國資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)對黨政主要領(lǐng)導、資源環(huán)境監(jiān)管部門主要領(lǐng)導及資源環(huán)境影響單位主要領(lǐng)導在資源環(huán)境方面的責任規(guī)定表明,領(lǐng)導干部是資源環(huán)境的第一責任人或負總責或是資源環(huán)境目標責任的簽訂人。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定,“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”;第十條規(guī)定,“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門,對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門,對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”;第二十六條規(guī)定,“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度??h級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容”。中共中央、國務(wù)院于2015年5月發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》規(guī)定,“各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負總責,要建立協(xié)調(diào)機制,形成有利于推進生態(tài)文明建設(shè)的工作格局。各有關(guān)部門要按照職責分工,密切協(xié)調(diào)配合,形成生態(tài)文明建設(shè)的強大合力”。
根據(jù)中央紀委機關(guān)等部門于2014年7月聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》第二十五條規(guī)定,“對有關(guān)法律法規(guī)和文件制度規(guī)定的被審計領(lǐng)導干部作為第一責任人(負總責)的事項、簽訂的有關(guān)目標責任事項或者應(yīng)當履行的其他重要職責”,被審計領(lǐng)導干部承擔直接責任??梢?,領(lǐng)導干部是資源環(huán)境的第一責任人或負總責或是資源環(huán)境目標責任的簽訂人,對于資源環(huán)境問題都要承擔直接責任。
根據(jù)以上分析,借鑒《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》的規(guī)定,領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的界定,主要是界定資源環(huán)境問題的嚴重程度,而不要界定應(yīng)承擔責任的程度。但是,從現(xiàn)實生活來看,作為資源環(huán)境責任審計客體的領(lǐng)導干部是所在地區(qū)、部門(單位)的主要領(lǐng)導,職責繁重,只有在特殊情形下才會直接主管或分管資源環(huán)境業(yè)務(wù),所以,將所有的資源問題都界定為直接責任,只是資源環(huán)境形勢特別嚴峻時的舉措,并不是常態(tài)。從常態(tài)上來說,應(yīng)該有副職主管或分管資源環(huán)境業(yè)務(wù),作為領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計客體的主要領(lǐng)導干部在履行資源環(huán)境責任時,主要發(fā)揮組織領(lǐng)導的作用,親自參與的只是一些特別重要的資源環(huán)境事項。基于這種考慮,本文認為,領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的界定,還是需要界定為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任,一些審計機關(guān)在開展領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計試點時也采用這些方法,一些文獻也贊成這種方法[5]。參照《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》的規(guī)定,具體界定方法如下:
(1)承擔直接責任的情形:領(lǐng)導干部直接參與違反資源環(huán)境法律法規(guī);授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反資源環(huán)境法律法規(guī);未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論而直接決定、批準、組織實施重大資源環(huán)境事項,造成資源環(huán)境重大破壞的行為;主持相關(guān)會議討論或者以其他方式研究,但是在多數(shù)人不同意的情況下直接決定、批準、組織實施重大資源環(huán)境事項,并造成資源和環(huán)境重大破壞的行為。
(2)承擔主管責任的情形:除直接責任外,領(lǐng)導干部對其分管的資源環(huán)境工作不履行或者不正確履行資源環(huán)境責任;主持相關(guān)會議或者以其他方式研究,并且在多數(shù)人同意的情況下決定、批準、組織實施重大資源環(huán)境事項,由于決策不當或者決策失誤造成重大資源和環(huán)境破壞的行為。
(3)承擔領(lǐng)導責任的情形:除直接責任和主管責任外,領(lǐng)導干部對其不履行或者不正確履行資源管理和環(huán)境保護責任的其他行為應(yīng)當承擔的責任。
當需要界定直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任時,需要以審計證據(jù)為基礎(chǔ)來界定,所以,需要圍繞已經(jīng)查出來的資源環(huán)境問題,在審計鑒證的基礎(chǔ)上再補充審計證據(jù),主要是證明兩個方面,一是證明所審計的領(lǐng)導干部對該資源環(huán)境問題的參與程度,為此,需要查閱會議記錄、詢問相關(guān)人員等;二是證明領(lǐng)導干部的分工,搞清楚所審計的領(lǐng)導干部是否是該資源環(huán)境問題的分管或主管領(lǐng)導。有了上述兩方面的證據(jù),結(jié)合審計鑒證所獲得的審計證據(jù),就能界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的類型。
2.資源環(huán)境事故或隱患的責任界定
資源環(huán)境事故或隱患有自然資源毀損、生態(tài)破壞或災害、環(huán)境污染及資源環(huán)境事件隱患,對于這些事故,一方面需要界定其后果的嚴重程度,通常也要分為后果嚴重、后果較嚴重和后果一般三種情形;另一方面,還需要界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境事故或隱患的責任程度,這種程度通常不宜區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任,因為資源環(huán)境問題具有潛伏性、時滯性、外部性等特征,同時,還具有人為因素和自然因素共同作用的特征,資源環(huán)境事故或隱患的責任不能都由本任期、本區(qū)域的領(lǐng)導來承擔,也許還有前任領(lǐng)導、外區(qū)域及自然力的作用,所以,需要借鑒領(lǐng)導干部資源環(huán)境業(yè)績界定的方法來界定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境事故或隱患應(yīng)該承擔責任的程度。
四、例證分析
以上提出了一個體現(xiàn)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任特征且具有審計邏輯的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定的理論框架,然而,這個理論框架是否正確呢?理論的生命力在于其解釋現(xiàn)實的能力,下面,用這個理論框架來分析中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳[29]頒布的《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》與領(lǐng)導干部自然資源離任審計界定相關(guān)的條款,以一定程度上驗證這個理論框架的解釋力。
相關(guān)條款:《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》第十七條規(guī)定,“審計機關(guān)應(yīng)當根據(jù)審計查證事實,依照法律法規(guī)、國家有關(guān)政策規(guī)定和生態(tài)文明建設(shè)考核目標等,充分考慮地域、氣候、季節(jié)、生長期等自然因素影響,以及環(huán)境問題的潛伏性、時滯性、外部性等,針對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作特點,研究建立健全審計評價指標體系,將定性評價與定量評價相結(jié)合,對領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況做出客觀公正、實事求是的評價”。
條款分析:從文字來看,這個條款說的是領(lǐng)導干部資源責任評價。但是,領(lǐng)導干部資源責任界定是評價的前提,所以,從內(nèi)容上來看,是包括領(lǐng)導干部資源責任界定的,對責任界定提出了原則性的要求,這就是“充分考慮地域、氣候、季節(jié)、生長期等自然因素影響,以及環(huán)境問題的潛伏性、時滯性、外部性等,針對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作特點”,按本文的理論框架,就是不能直接以本期、本區(qū)域資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動作為領(lǐng)導干部資源環(huán)境業(yè)績,而是要考慮“潛伏性、時滯性、外部性等”。
相關(guān)條款:《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》第十八條規(guī)定,“審計機關(guān)應(yīng)當根據(jù)被審計領(lǐng)導干部任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況,結(jié)合審計結(jié)果,對被審計領(lǐng)導干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況變化產(chǎn)生的原因進行綜合分析,按照好、較好、一般、較差、差5個等次客觀評價評價審計領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況”。
條款分析:審計領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況可以分為好、較好、一般、較差、差5個等次,如何分呢?“結(jié)合審計結(jié)果,對被審計領(lǐng)導干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況變化產(chǎn)生的原因進行綜合分析”,根據(jù)本文的理論框架,就是以自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況變化為基礎(chǔ),分析變化的原因,盡力排除潛伏性、時滯性、外部性等形成的影響,最終確定由領(lǐng)導干部任職的努力所形成的貢獻。
五、結(jié)論和啟示
資源環(huán)境責任界定是領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計區(qū)別于其他種類審計的顯著特征,沒有責任界定,也就無法精準地評價領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況,當然也就無法將領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況與其個人利益密切關(guān)聯(lián)起來,整個領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計的價值也就失去基礎(chǔ)。本文提出一個體現(xiàn)領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任特征且具有審計邏輯的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任之審計界定的理論框架。
領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定就是審計人員用系統(tǒng)方法確定領(lǐng)導干部對資源環(huán)境業(yè)績及資源環(huán)境問題應(yīng)承擔的責任,包括領(lǐng)導干部資源環(huán)境業(yè)績的責任界定和領(lǐng)導干部資源環(huán)境問題的責任界定。
資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動體現(xiàn)了資源環(huán)境業(yè)績,由于資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況及其變動具有潛伏性、時滯性、外部性等特征,業(yè)績界定需要確定領(lǐng)導干部任期內(nèi)通過履行資源環(huán)境責任對本區(qū)域的本期及后期資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況造成的影響,以及對外區(qū)域的本期及后期資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量狀況造成的影響,可以借鑒的方法有兩類,一是數(shù)學模型法,二是重大舉措分析法。
領(lǐng)導干部對資源環(huán)境問題應(yīng)承擔責任的界定,需要從兩個維度來進行,一是界定領(lǐng)導干部應(yīng)承擔責任的程度,二是界定資源環(huán)境問題所帶來后果的嚴重程度。對于領(lǐng)導干部應(yīng)承擔責任的程度有兩種做法,方法之一是區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任,方法之二是都作為直接責任。對于界定資源環(huán)境問題所帶來后果的嚴重程度,通常區(qū)分為后果嚴重、后果較嚴重和后果一般。
本文的研究啟示我們,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定是非常重要而又非常復雜的事項,從重要性來說,如果不能客觀公正地界定領(lǐng)導干部的資源環(huán)境責任,則領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計的整體價值將大為降低;從復雜性來說,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任界定需要區(qū)分資源環(huán)境業(yè)績和資源環(huán)境問題分別界定,業(yè)績的責任界定需要考慮潛伏性、時滯性、外部性,還需要區(qū)分考慮人的因素和自然的因素,而資源環(huán)境問題的責任界定則需要界定資源環(huán)境問題的責任程度和后果嚴重程度。雖然領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計已經(jīng)有較長時間且較大范圍的試點,但是,從各級政府和審計機關(guān)已經(jīng)出臺的領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計辦法來看,領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任界定并未得到重視,也未有較成熟的技術(shù)方法。領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計是路漫漫兮!
【參考文獻】
[1] 王目平.黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任界定探析——基于組織機構(gòu)的視角[J].審計與經(jīng)濟研究,2006,21(4):28-31.
[2] 李建軍.經(jīng)濟責任審計的責任界定與評價[J].中國審計,2002(9):35-36.
[3] 江金滿.經(jīng)濟責任同步審計的責任界定與評價——基于權(quán)力制約、憲政及公共受托責任理論的視角[J].財會通訊,2011(31):94-96.
[4] 陳波.論產(chǎn)權(quán)保護導向的自然資源資產(chǎn)離任審計[J].審計與經(jīng)濟研究,2015(5):15-23.
[5] 陳塵肇.自然資源資產(chǎn)離任審計明確領(lǐng)導干部環(huán)境保護責任[J].中國黨政干部論壇,2015(7):55-58.
[6] 顧龍友.查明責任比發(fā)現(xiàn)問題更重要——關(guān)于建立土地違法責任清單制度的若干思考[J].中國土地,2016(1):24-27.
[7] 王娟.領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究綜述[J].審計月刊,2017(9):14-17.
[8] 唐玲嫣.自然資源資產(chǎn)離任審計中責任界定的探討[J].中國管理信息化,2018(1):30-33.
[9] 周曦.基于經(jīng)濟責任的環(huán)境審計路徑選擇——淺析經(jīng)濟責任審計中的環(huán)境保護責任審計[J].審計研究,2011(5):24-27.
[10] 于文波.基層領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計探究[J].審計月刊,2014(9):16-17.
[11] 薛芬,李欣.自然資源資產(chǎn)離任審計實施框架研究——以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為導向[J].審計與經(jīng)濟研究,2016,31(6):20-27.
[12] 錢水祥.縣級黨政主要領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究[J].審計研究,2016(4):15-19.
[13] 李思瑩.領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定研究[J].財會學習,2017(19):136-137.
[14] 許晨陽,錢爭鳴,李雍容,等.流域生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境責任界定模型研究[J].自然資源學報,2009,24(8):1488-1496.
[15] 劉桂環(huán),文一惠,謝婧,等.界定經(jīng)濟責任,建立跨省流域生態(tài)補償機制[J].環(huán)境經(jīng)濟,2017(16):50-53.
[16] 林忠華.領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計探討[J].審計研究,2014(5):10-14.
[17] 陳朝豹,耿翔宇,孟春.膠州市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實踐與思考[J].審計研究,2016(4):10-14.
[18] 吳秋生.責任的兩面性與經(jīng)濟責任審計[J].管理現(xiàn)代化,2010(4):28-30.
[19] 王金南,莊國泰.生態(tài)補償機制與政策設(shè)計國際研討會論文集[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2006.
[20] 李曉光,苗鴻,鄭華,等.生態(tài)補償標準確定的主要方法及其應(yīng)用[J].生態(tài)學報,2009,29(8):4431-4440.
[21] 劉玉龍,許鳳冉,張春玲,等.流域生態(tài)補償標準計算模型研究[J].中國水利,2006(22):35-38.
[22] 劉曉紅,虞錫君.基于流域水生態(tài)保護的跨界水污染補償標準研究——關(guān)于太湖流域的實證分析[J].生態(tài)經(jīng)濟,2007(8):129-135.
[23] 劉耀,吳仁海,廖瑞雪.大氣污染物總量分配公平性評價研究[J].環(huán)境科學與管理,2007,23(9):159-162.
[24] 南京審計大學.中國審計發(fā)展報告(2015):經(jīng)驗探索、制度建構(gòu)、公告概覽和前景展望[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2015.
[25] 南京審計大學.中國審計發(fā)展報告(2016):經(jīng)驗探索、制度建構(gòu)、公告概覽和前景展望[M].北京:紅旗出版社,2017.
[26] 南京審計大學.中國審計發(fā)展報告(2017):經(jīng)驗探索、制度建構(gòu)、公告概覽和前景展望[M].上海:立信會計出版社,2018.
[27] 中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案[A].2015.
[28] 湖北省審計廳.湖北全面鋪開領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計[Z].2016.
[29] 中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》的通知[A].2017.