施忠華　倪健忠　鄭剛

摘要：文章分析了江蘇省一期和二期沿海防護林體系建設情況，從策應沿海開發(fā)戰(zhàn)略、保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高海堤安全系數(shù)、提高整體綠化水平、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等角度分析了我省沿海防護林工程建設發(fā)揮了重要作用，并針對當前全省沿海防護林建設存在的資源總量偏低、林分質(zhì)量不高、林種布局不合理、管護不到位等問題，從建設重點、配套政策、造林方式、機制創(chuàng)新、科技支撐和監(jiān)督管理等角度提出了相關對策建議。

關鍵詞：江蘇??；沿海防護林；現(xiàn)狀；存在問題；對策建議

江蘇沿海地區(qū)位于我國沿海、隴海蘭新線和長江交匯區(qū)，包括南通、連云港和鹽城三市，土地總面積3.05萬平方公里，海岸線長954公里。該地區(qū)是長江三角洲的重要組成部分，區(qū)位優(yōu)勢獨特，土地后備資源豐富，戰(zhàn)略地位重要。然而，江蘇沿海地區(qū)處于海陸交替地帶，氣候變化異常，風暴潮、臺風、風沙、龍卷風和海煞等自然災害頻繁，給經(jīng)濟社會發(fā)展及人民生命財產(chǎn)造成極大損失。江蘇省沿海防護林體系是江蘇沿海大開發(fā)生態(tài)建設的重要內(nèi)容，是江蘇防災減災體系的重要組成部分，是江蘇沿海林業(yè)搶抓新機遇、謀求新發(fā)展、再創(chuàng)輝煌的戰(zhàn)略舉措。加強江蘇沿海防護林體系建設對改善沿海生態(tài)環(huán)境，維護沿海地區(qū)生活、生產(chǎn)和生態(tài)安全，優(yōu)化人居環(huán)境，建設“環(huán)境美”新江蘇具有重大意義[1]。

一、沿海防護林體系建設取得顯著成效

建國以來，我省沿海防護林建設從無到有，從小到大，取得了顯著成績。“九五”以來，江蘇省委、省政府提出了沿海防護林體系建設工程，全省大規(guī)模全面開展沿海防護林體系建設，先后進行了一期和二期工程建設。2003年江蘇省委、省政府做出綠色江蘇建設決定，明確了以建立江河湖海生態(tài)防護林和綠色通道為框架，以森林公園、自然保護區(qū)為嵌點，以江海河湖生態(tài)防護林、丘陵崗地森林植被恢復、綠色通道、城市森林、野生動植物資源與濕地保護為五項林業(yè)生態(tài)工程，江蘇省沿海防護林體系建設步入快速發(fā)展的新階段。

（一）一期防護林體系建設情況

1991-2000年，江蘇沿海防護林體系一期工程建設共計完成人工造林6.72萬公頃，其中營造防護林4.21萬公頃，用材林0.69萬公頃，經(jīng)濟林1.81萬公頃，竹林0.02萬公頃；封山育林0.17萬公頃；低產(chǎn)低效林改造0.88萬公頃；中幼林撫育5.27萬公頃。據(jù)不完全統(tǒng)計，一期工程建設總計完成投資29250萬元，其中國家投資完成1140萬元，地方配套完成3890萬元，群眾投資、投勞折資24220萬元。

（二）二期防護林體系建設情況

2001年，江蘇相繼開展了沿海防護林體系二期工程建設，運用生態(tài)經(jīng)濟學理論，以林業(yè)分類經(jīng)營思想為指導，以建設沿海高效生態(tài)林業(yè)為目標，強化科技支撐，擴大森林資源總量，突出森林資源保護，優(yōu)化林種樹種結構，構筑全省布局合理、結構優(yōu)化、功能齊全、高質(zhì)高效的沿海防護林體系。2001-2005年，共計完成造林10.5萬公頃，新建、更新和完善農(nóng)田林網(wǎng)97.3萬公頃，完成沿?；闪謳?080公里造林0.87萬公頃、低效林改造0.67萬公頃，四旁植樹2.6億多株。

2005年，根據(jù)國家林業(yè)局《省級沿海防護林體系建設工程規(guī)劃修訂指導意見》的有關通知精神，江蘇省林業(yè)局大幅修編了《江蘇省沿海防護林體系二期建設工程規(guī)劃》，編制了《江蘇省沿海防護林體系建設工程規(guī)劃》。該規(guī)劃以2005年為基期，2006年-2015年為規(guī)劃期，提出了在江蘇省沿海地區(qū)實施大中型河堤水土保持林基地建設、千里海堤基干林帶建設、高標準農(nóng)田林網(wǎng)建設、丘陵崗地森林植被恢復、沿海百萬畝高效生態(tài)防護林建設、城鄉(xiāng)一體綠化和低產(chǎn)林改造及森林撫育等七大工程，規(guī)劃新造林總面積21.79萬公頃，其中人工造林面積21.05萬公頃，封山育林面積0.73萬公頃，建設農(nóng)田林網(wǎng)折算成片林面積1.67萬公頃，建設綠色通道總長度26322公里，城市綠化植樹3085萬株，村莊綠化植樹21874萬株，森林撫育面積9.02萬公頃，低產(chǎn)林改造面積4.98萬公頃。

江蘇省2005年第七次森林資源調(diào)查成果顯示：沿海三市森林覆蓋面積24.76萬公頃，其中：有林地面積18.12萬公頃，特灌林地面積6.64萬公頃，森林覆蓋率為8.12%。

2015年全省覆蓋率監(jiān)測結果顯示：沿海三市森林覆蓋面積52.56萬公頃，其中：有林地面積45.17萬公頃，特灌林地面積7.39萬公頃，森林覆蓋率已由2005年的8.12%，提高到2015年的17.24%，2005-2015年期間，新增森林面積27.80萬公頃，沿海防護林建設取得了顯著成績。

二、沿海防護林建設發(fā)揮了重要作用

江蘇省沿海防護林工程的建設，已在江蘇沿海初步形成了一個多林種、多樹種、多層次、多功能的綜合防護林體系，構筑了千里海疆綠色屏障。

（一）策應沿海大開發(fā)戰(zhàn)略，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境。2009年6月，國務院常務會議審議并原則通過《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，正式將江蘇沿海發(fā)展正式提升為國家戰(zhàn)略。該規(guī)劃明確要求劃定重要生態(tài)區(qū)，加強生物多樣性的保護，并加快92個重要生態(tài)功能區(qū)建設，構建“四縱五橫”的生態(tài)廊道，維護生態(tài)平衡穩(wěn)定，確保地區(qū)生態(tài)安全。江蘇省沿海防護林體系建設工程通過基干林帶、大中型河堤防護林、高標準農(nóng)田防護林網(wǎng)、沿海百萬畝高效防護林、丘陵崗地森林植被、城鄉(xiāng)一體綠化、自然保護區(qū)和濕地等體系化和標準化建設，將為江蘇沿海開發(fā)筑牢點線面結合的綠色生態(tài)安全屏障。

（二）改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。沿海地區(qū)氣候變化無常，水循環(huán)劇烈，較易發(fā)生災害性天氣。森林具有防風固沙、降低風速、提高濕度、調(diào)節(jié)氣溫的功能，對減輕我省沿海地區(qū)自然災害侵襲，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)具有不可替代的作用。

（三）增強海堤生物安全防護效能，提升海堤安全系數(shù)。海堤是沿海地區(qū)防御海嘯和臺風等風暴潮的重要屏障。利用森林植被的固土護堤和防止水土流失等功能，通過在海堤上構建基干林帶，能夠增強對河堤、海堤和水利工程的生物安全防護效能，提升海堤安全等級。

（四）加快綠化造林進程，提高整體綠化水平。海防林體系建設工程是國家林業(yè)生態(tài)重點工程，能夠充分發(fā)揮其示范輻射作用，帶動城鄉(xiāng)綠化一體化，推動全省造林綠化向高質(zhì)量、高層次方向發(fā)展。

（五）改善投資環(huán)境，提高社會效益。沿海防護林工程建設是對外開放的綠色窗口，建設綠色屏障是發(fā)展沿海平原地區(qū)經(jīng)濟的保障。截止2015年，江蘇沿海區(qū)域已經(jīng)建立2個國家森林公園和2個國家級自然保護區(qū)，形成了江蘇東部沿海以野生動植物及濕地保護為主的森林生態(tài)旅游帶，大大改善了投資環(huán)境，吸引更多外商來投資開發(fā)，進一步促進了沿海經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮。

（六）拓寬致富門路，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。各地在建設沿海防護林過程中，在發(fā)揮森林生態(tài)效益的前提下，豐富建設內(nèi)涵，挖掘建設工程的內(nèi)在經(jīng)濟潛能，優(yōu)化林種、樹種結構，大力發(fā)展意楊、優(yōu)質(zhì)梨果、銀杏等經(jīng)濟效益好的樹種，取得了明顯的經(jīng)濟效益。

沿海防護林工程的建設，在江蘇沿海初步形成了多樹種、多林種和多功能的綜合防護林體系，使得江蘇沿海區(qū)域的森林資源總量快速增加，森林生態(tài)效益日益顯著，形成了獨有特色的濱海森林生態(tài)景觀，為江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造了優(yōu)越條件，構建了江蘇沿海人民安居樂業(yè)的生態(tài)綠色家園。

三、存在問題

（一）資源總量不足，林分質(zhì)量不高?！度珖睾７雷o林體系建設工程規(guī)劃（2006-2015年）》明確到2015年，全國沿海地區(qū)森林覆蓋率和林木覆蓋率分別要達到37.3%和37.8%，基干林帶達標率為92.3%，造林成活率要到85%以上，造林保存率達到90%以上，村屯綠化率達到90.0%，農(nóng)田林網(wǎng)控制率達到85.0%，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，率先在沿海地區(qū)實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化。我省沿海防護林建設歷經(jīng)20多年，沿海三市森林覆蓋率雖達到了2015年的17.24%，仍低于全國平均水平。通過我省2010年第八次森林資源清查和2015年第九次森林資源清查沿海三市樣地數(shù)據(jù)統(tǒng)計對比，由于楊樹用材林大幅度減少等原因，沿海三市喬木林單位面積蓄積量由2010年的44.80立方米/公頃下降至2015年的42.49立方米/公頃，而同期全省喬木林單位面積蓄積量由2010年的51.69立方米/公頃增加至2015年的55.57立方米/公頃，遠低于全省平均水平及變化趨勢。海岸基干林帶雖已基本合攏，但還存在森林資源分布不均、造林樹種仍以楊樹為主（2009年全省森林資源規(guī)劃設計調(diào)查結果顯示，楊樹面積占喬木林面積的75.82%），造林模式單調(diào)，混交比例小，林種樹種結構及布局不合理，標準不高、低產(chǎn)低效，科技含量不高等現(xiàn)象，進而引發(fā)抗病蟲能力差，防護效能低，防御各種自然災害能力較弱的問題。另外，《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中，認定的江蘇沿海地區(qū)2005年現(xiàn)狀林地面積僅為49444公頃，僅占沿海地區(qū)國土總面積的1.62%；2010年規(guī)劃林地面積70376公頃，占2.31%；2020年規(guī)劃林地面積115857公頃，占3.80%，其規(guī)劃林地目標與江蘇沿海地區(qū)生態(tài)建設實際要求相差懸殊。

（二）服務體系不健全，管護執(zhí)法不到位。沿海地區(qū)林業(yè)機構不健全，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的林業(yè)機構，人員編制、經(jīng)費安排和科技支撐等方面沒有得到很好落實。林業(yè)科技推廣手段還比較落后，新品種、新技術的引進及推廣步伐不快，成果轉化率較低。沿海防護林建設沒有統(tǒng)一管理機構，給查處盜伐、濫伐、毀林等違法行為帶來了一定難度，弱化了管護力度。

（三）政策支持不夠，林業(yè)用地困難重重。一期海防林的基干林帶基本上是海堤內(nèi)側、河道兩側的農(nóng)用地，海防林工程的啟動和實施雖是政府發(fā)展社會公益事業(yè)的重大舉措，但與其他種植業(yè)相比優(yōu)勢不明顯。由于受經(jīng)濟利益的驅動，退林還耕現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，迫切需要界定海防林用地，依靠強有力的政府行為去組織、推動和管理海防林體系建設，確保海防林地位和作用，從根本上解決發(fā)展海防林用地問題，從政策層面上保證海防林建設用地的合法地位。

（四）開發(fā)利用過度，部門協(xié)調(diào)不夠。在沿海灘涂綜合開發(fā)利用過程中，林業(yè)的比重偏低，存在短期行為，只顧眼前利益，不顧長遠利益。有些地方片面強調(diào)經(jīng)濟效益，忽視生態(tài)防護效益，甚至在入海河道的風口上種植梨、桃等果樹經(jīng)濟林。且現(xiàn)有體制不順，事權不清，責任不明，林業(yè)、水利、交通、農(nóng)業(yè)等相關部門協(xié)調(diào)不夠，在造林投資、后期管理、森林采伐等環(huán)節(jié)存在分歧甚至糾紛。

（五）資金投入不足，調(diào)控體系尚未建立。由于國家財政投入資金不足，地方財政籌集力度有限，加之海防林不能單純作為商品林經(jīng)營，因此，要保障其防護效益充分發(fā)揮、規(guī)劃得以充分落實，需要有特定的生態(tài)林補償政策予以支撐，使土地擁有者得到適當補償。

四、對策建議

（一）強化工程建設，保障沿海開發(fā)

江蘇省沿海防護林體系建設工程要策應江蘇沿海大開發(fā)戰(zhàn)略，以體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同建設，以基干林帶建設、濱海濕地保護、農(nóng)田林網(wǎng)發(fā)展、城鄉(xiāng)綠化建設為重點，在現(xiàn)有沿海防護林體系基礎上，以重要生態(tài)功能保護區(qū)和海堤公路、河流濕地為主，加大新海堤、老海堤、沿海高速和通榆河的“四縱”生態(tài)廊道，以及石梁河水庫—新沭河—臨洪河口、黃河故道、蘇北灌溉總渠、新洋港—大縱湖、長江口北支的“五橫”生態(tài)廊道的建設，構建“四縱五橫”的生態(tài)廊道網(wǎng)絡，維護沿海地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，確保區(qū)域生態(tài)安全。同時，在城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)密集區(qū)周圍構建開敞式綠色生態(tài)空間，在交通主干道兩側構建防護隔離林帶，在臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊構建生態(tài)隔離區(qū)，力爭建成資源總量豐富、林種布局合理、生態(tài)功能完備、樹種結構穩(wěn)定、林分優(yōu)質(zhì)高效的沿海防護林體系。

（二）完善配套政策，確保建設成效

1.明確用地政策。統(tǒng)籌規(guī)劃沿海建設用地，嚴格按照國家相關規(guī)定劃定沿海國家特保林帶范圍，界定重要生態(tài)功能區(qū)范圍，規(guī)劃永久性綠色開敞空間，正確處理沿海防護林體系建設與基本農(nóng)田保護、灘涂開發(fā)及其他建設的關系，規(guī)定沿海防護林體系建設工程與國家其他工程一樣批準用地指標，保證項目能落實到地塊，從根本上解決發(fā)展海防林建設用地問題。堅決實行退耕還林、退漁還林，規(guī)定新固墾土地中必須有20%以上為生態(tài)用地，用于沿海防護林體系建設，海堤、入海河道兩側各50米范圍用于林帶建設。

2.完善相關經(jīng)濟政策。建立穩(wěn)定的投資渠道，形成可持續(xù)發(fā)展的運行機制；探索沿海防護林生態(tài)補償機制[2][3]，加大生態(tài)公益林補償力度，努力實現(xiàn)森林生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹鸵?guī)范化，把分類經(jīng)營的指導思想落到實處，推進沿海防護林體系的可持續(xù)利用發(fā)展。

3.調(diào)整林業(yè)管理政策。按照“放寬商品林，嚴管公益林”的指導思想，不斷完善林木采伐和林地管理，實行分類經(jīng)營。同時，按照林地保護利用規(guī)劃的要求，加強沿海基干林帶即沿海國家特殊保護林帶林地“一張圖”建設，加強小班檔案管理，建立圖形圖像屬性數(shù)據(jù)庫，開展年度變更調(diào)查[4]，明確沿海特殊保護林帶管理實施辦法，明晰職責，規(guī)范管理，促進沿海特保林建設。

（三）加強綠化造林工作，充分挖掘造林潛力

江蘇沿海灘涂現(xiàn)有面積68.73萬公頃，是江蘇今后一個時期造林綠化的潛力所在?！笆濉逼陂g，要加強沿海生態(tài)防護林帶的建設，進一步發(fā)揮林業(yè)在江蘇沿海開發(fā)國家戰(zhàn)略中的重要作用；要建設和完善沿海防護林基干林帶，加強鹽堿地造林示范、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)綠化，提高林木覆蓋率，提升沿海防護林生態(tài)功能。在當前造林難度增加，造林成本大幅上升的形勢下，必須制定切實可行的海防林造林計劃，加大政策、資金扶持力度，全面提升海防林造林標準和補助標準；要與彩色化、珍貴化、效益化相結合，選擇珍貴鄉(xiāng)土樹種、優(yōu)良品種和合理營造林方式，做到林業(yè)三大效益相統(tǒng)一；要制定專門針對海防林造林質(zhì)量管理辦法，加大監(jiān)管力度，嚴格造林各個環(huán)節(jié)質(zhì)量管理，確保造林質(zhì)量，提高海防林造林成效。

（四）繼續(xù)加快林種樹種結構調(diào)整，完善和提升森林生態(tài)體系

沿海三市森林樹種較為單一、結構較簡單，森林生態(tài)功能相對薄弱的基本格局尚未明顯改變，森林林分質(zhì)量不高，森林生態(tài)防護單位效能偏低。因此，在主要造林樹種選擇上要重點考慮適應性強、生長期長的鄉(xiāng)土樹種，逐步優(yōu)化樹種結構，增強樹種豐富度，優(yōu)化齡組結構，加大混交林營造比例，不斷提高沿海防護林的生態(tài)效益。

（五）突出機制創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)在活力

近年來隨著國土自然稟賦和市場經(jīng)濟因素約束進一步趨緊，沿海乃至全省森林資源增長進入波動調(diào)整階段，沿海造林綠化的重點將逐漸轉移到立地條件差、地點較分散、組織發(fā)動難的地塊，勢必大大增加造林綠化成本。因此，要充分挖掘造林綠化潛力，進一步創(chuàng)新體制和機制，把沿海防護林工程及配套林業(yè)基礎設施建設納入各級政府財政預算內(nèi)投資計劃，建立穩(wěn)定的生態(tài)效益補償機制，確保沿海林業(yè)建設的投入。與此同時，要理順林和地的隸屬關系，栽和管的緊密關系，投入與收益的分配關系；要廣泛吸納社會資金，發(fā)展非公有制林業(yè)，嚴格保護林權所有者的權益；要推進林木、森林和林地使用權流轉，規(guī)范流轉程序，加強流轉管理，推動沿海防護林體系建設健康快速發(fā)展；要吸引各種社會主體參與，全面提高沿海防擴林體系建設成效。

（六）強化科技支撐，健全服務體系

要加快沿海防護林體系建設工程關鍵性技術研究，充分發(fā)揮林業(yè)科技機構和科技人員的力量，重點突破抗風耐鹽等抗逆性樹種育種及選擇、困難立地造林、林農(nóng)復合經(jīng)營、重大病蟲害防治、林火管理和控制、數(shù)字林業(yè)建設等技術問題，提高科技貢獻率；要制訂切實可行的科技實施方案，開展多種形式的林業(yè)技術培訓，培養(yǎng)基層林業(yè)技術骨干，提升防護林工程建設質(zhì)量和管理水平；要加強基層林業(yè)機構和林業(yè)專業(yè)隊伍建設，推廣站場合一等基層林業(yè)管理模式，強化森林資源管理，充分發(fā)揮各項工作職責，推進沿海防護林體系快速健康發(fā)展，著力加強海防林的管理工作。

（七）切實加強領導，落實目標責任[5]

一要切實加強組織領導。各級政府是沿海防護林工程建設的工作和責任主體，必須依靠強有力的政府行為去組織、推動和管理沿海防護林建設工程，推行海防林建設任期目標責任制，實行年度目標管理考核，落實各項檢查和考核，建立年度獎懲機制；要實行工程項目法人負責制、項目工程設計和施工招投標制以及工程施工監(jiān)理制；要建立重大毀林案件、違規(guī)使用項目資金和項目工程質(zhì)量事故責任追究制。

二要精心組織部署。在工程實施中，各級政府和部門要從戰(zhàn)略高度出發(fā)，把海防林建設工程作為帶動造林綠化事業(yè)的龍頭工程，作為改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的基礎工程和幫助農(nóng)民致富奔小康的骨干工程。

三要實行部門綠化責任制。協(xié)調(diào)各行業(yè)各部門關系，有效整合海防護林建設的各種資源，組織協(xié)調(diào)好林業(yè)、交通、水利、建設、農(nóng)墾等各部門、各方面力量，抓好落實，搞好責任范圍內(nèi)的造林綠化工作。

（八）全程監(jiān)控管理，立法依法治林

在工程建設中，要認真執(zhí)行有關工程建設標準，嚴格監(jiān)督管理，強化管理，對資金使用全過程實施監(jiān)控，堅持先調(diào)查后規(guī)劃，先設計后施工，先試點后推開和先落實責任后栽樹，并要重栽樹重管理，切實保證海防林造林的成活率和合格率。同時，要建立健全法律規(guī)范，把沿海防護林建設納入法制化軌道；要界定海防林地位，保證沿海林業(yè)用地，為沿海防護林體系建設提供強有有力的法律保障；要堅持確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護兩條基本準則，逐步實現(xiàn)“林有其主，主有其權，權有其責，責有其利”；要加大執(zhí)法力度，依法查處破壞海防林資源違法犯罪案件，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地等違法行為，鞏固沿海防護林體系建設成果。

參考文獻：

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