王汪誠(chéng) 馮雪 宋汝苗 張本效

[摘 要] 社區(qū)業(yè)主委員會(huì)是一種新興的群眾自治性組織，并在近些年的社區(qū)自治中發(fā)揮了積極作用，其興起影響和重構(gòu)了基層社會(huì)的政治生態(tài)和治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)業(yè)委會(huì)存在諸多問題，并未成為基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中最具決定性的力量。文章從社區(qū)業(yè)委會(huì)的發(fā)展困境出發(fā)，調(diào)查杭州市臨安區(qū)若干個(gè)社區(qū)，探求基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的最佳運(yùn)行機(jī)制，以期提升社區(qū)治理水平。

[關(guān)鍵詞] 業(yè)委會(huì)；自治組織；社區(qū)治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.095

1 引 言

業(yè)主委員會(huì)是由業(yè)主代表組成的非政府組織，監(jiān)督物業(yè)管理公司的工作，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)各方的意愿和要求并維護(hù)業(yè)主權(quán)益，其出現(xiàn)的主要背景是改革開放社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的城市住宅體制革新。

作為一個(gè)協(xié)助社區(qū)治理的新型維權(quán)組織的業(yè)主委員會(huì)，為社區(qū)業(yè)主提供了一個(gè)協(xié)調(diào)糾紛、解決問題的有效途徑。我國(guó)的業(yè)委會(huì)發(fā)展時(shí)間較短，隨著住房市場(chǎng)變革的進(jìn)行，管理活動(dòng)越來越繁雜，在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，單一的社區(qū)治理主體難以滿足居民的利益需求，本應(yīng)發(fā)揮作用的業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展還不能同步跟進(jìn)日趨加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，內(nèi)部局限與外部制約在很大程度上束縛了業(yè)主委員會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，在實(shí)踐中產(chǎn)生了各種各樣的問題：業(yè)委會(huì)功能性質(zhì)與法律地位不夠明確、運(yùn)作程序亟待規(guī)范、業(yè)主參與水平不高、與基層政府組織及物業(yè)公司等管理組織的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確等，不僅嚴(yán)重影響到業(yè)委會(huì)的職能施展，也妨礙了我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)和治理的發(fā)展。

健康發(fā)展的社區(qū)業(yè)委會(huì)，可以優(yōu)化個(gè)人與社會(huì)、國(guó)家的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)民主化。思考并探索社區(qū)自治供給側(cè)存在的問題及其根本性原因，研究分析并尋找改善現(xiàn)狀的對(duì)策，提高業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)作效率，完善并促進(jìn)社區(qū)治理的“三駕馬車”的協(xié)調(diào)，已然成為城市管理者和城市社區(qū)治理主體組織者的必做功課，其有利于構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)。

2 文獻(xiàn)回顧及評(píng)論

2.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)人理解的“業(yè)主委員會(huì)”與國(guó)外相關(guān)的社區(qū)治理觀念差異較大。建設(shè)一個(gè)真正的居民自治組織是國(guó)外業(yè)主委員會(huì)的基本目標(biāo)。[1]依托不同的住宅類型，業(yè)主委員會(huì)也形成了符合各自所在社區(qū)特性的組織系統(tǒng)。在國(guó)外研究中，業(yè)主組織一般可以被囊括在業(yè)主共益組織（Common Interest Developments）或居民社區(qū)協(xié)會(huì)（Residential Community Associations）的概念里，居民社區(qū)協(xié)會(huì)可以被分為三類：公寓式協(xié)會(huì)（Condominium Associations）、業(yè)主合作協(xié)會(huì)（Cooperative Associations）、業(yè)主協(xié)會(huì)（Homeowner Associations）。[2]整個(gè)社區(qū)管理和服務(wù)的主體類似于公司，美國(guó)公寓委員會(huì)類似于董事會(huì)，掌管社區(qū)生存及發(fā)展的權(quán)力，而具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)為外包的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，即公司的“CEO”。目前，美國(guó)和加拿大等國(guó)家的業(yè)主自治原則對(duì)西方具有較大的影響。

2.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

一直以來，城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的發(fā)展困境引發(fā)了黨和國(guó)家政府、學(xué)界的眾多專家學(xué)者的思索和探討。

1991年在深圳正式成立了中國(guó)第一個(gè)業(yè)委會(huì)。之后，業(yè)委會(huì)這一模式得到了業(yè)主和政府有關(guān)部門的廣泛認(rèn)可，在全國(guó)推行，并出臺(tái)了一系列法律肯定了業(yè)委會(huì)的法律地位、保障了物業(yè)管理活動(dòng)的規(guī)范化運(yùn)行。

不少專家學(xué)者著眼于業(yè)委會(huì)的自身發(fā)展，嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策。深圳大學(xué)教授徐道穩(wěn)從宏觀層面分析了業(yè)委會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展對(duì)社區(qū)治理理念、對(duì)政府角色定位和折射國(guó)家社會(huì)發(fā)展的影響，指出以行政權(quán)力下沉為方向的社區(qū)管理改革已經(jīng)走到盡頭，業(yè)主委員會(huì)可以作為下一步社區(qū)管理創(chuàng)新的切入口。[3]景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院副教授陳相明指出，業(yè)委會(huì)是廣大業(yè)主實(shí)現(xiàn)自律自治的前提和關(guān)鍵，但由于我國(guó)業(yè)委會(huì)發(fā)展較晚，立法不完善，至今還存在著許多缺憾。[4]福建江夏學(xué)院副教授陳茂金提出，借鑒民主政治選舉的形式進(jìn)行業(yè)委會(huì)委員的選舉，業(yè)委會(huì)議事采用少數(shù)服從多數(shù)原則和回避制度，加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督，業(yè)委會(huì)工作人員進(jìn)行職業(yè)管理等完善業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行制度。[5]

顯然，對(duì)治理中業(yè)主角度和“三駕馬車”權(quán)責(zé)關(guān)系上進(jìn)行探究的相對(duì)不多，業(yè)主與社區(qū)治理體系之間沒有形成和諧治理關(guān)系，居民對(duì)業(yè)委會(huì)認(rèn)同度低，文章的研究具有一定的必要性。以杭州市臨安區(qū)為例，采用問卷、訪談的形式對(duì)若干個(gè)社區(qū)進(jìn)行調(diào)查，從業(yè)主委員會(huì)及其日常運(yùn)行實(shí)踐出發(fā)，理順業(yè)委會(huì)在社會(huì)治理中的權(quán)力關(guān)系，探求基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的最佳運(yùn)行機(jī)制，改善城市社區(qū)業(yè)委會(huì)發(fā)展困境，以期改善社區(qū)治理狀況。

3 現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 業(yè)委會(huì)和業(yè)主關(guān)系疏遠(yuǎn)

業(yè)主委員會(huì)是維護(hù)其所代表的全體社區(qū)業(yè)主權(quán)益的組織，與業(yè)主在實(shí)質(zhì)上是一種“委托—代理”的緊密關(guān)系，這種機(jī)制不受法律強(qiáng)制力維持和保護(hù)。然而在現(xiàn)實(shí)社區(qū)治理實(shí)踐中，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的成立及活動(dòng)冷淡、疏遠(yuǎn)，業(yè)主們自身無法達(dá)成一致意見，導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間難以維系其基于共同利益的“委托—代理”關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)自身定位困難，它較大減弱了以業(yè)主權(quán)益為代表的業(yè)委會(huì)的合法性和準(zhǔn)確性，影響了社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的地位和工作威信的樹立。

近半受訪居民不知曉本社區(qū)是否存在業(yè)委會(huì)，居民對(duì)其居住社區(qū)管理事務(wù)的參與水平不高，部分社區(qū)業(yè)委會(huì)與業(yè)主關(guān)系疏遠(yuǎn)，如金城華府、新民街、南岸風(fēng)情等居住區(qū)。三分之一的受訪居民對(duì)加入業(yè)委會(huì)的意愿不強(qiáng)烈，參與社區(qū)治理意識(shí)淡薄，業(yè)委會(huì)和業(yè)主的關(guān)系冷淡、疏遠(yuǎn)。業(yè)委會(huì)管理不善的小區(qū)數(shù)量較多，涵蓋各類高檔和非高檔住宅區(qū)，如錦南新村、吳越人家、筑境花園、東門村等。

3.2 業(yè)委會(huì)與其余治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系不明確

居民委員會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)是社區(qū)治理的主體，被稱為社區(qū)治理的“三駕馬車”。社區(qū)治理實(shí)踐中，三方在權(quán)責(zé)關(guān)系上經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)博弈的狀況，角色的權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，會(huì)影響三者關(guān)系發(fā)展。而此時(shí)業(yè)主委員會(huì)通常處于劣勢(shì)，進(jìn)行治理的合理性和準(zhǔn)確性較弱，嚴(yán)重影響業(yè)委會(huì)的功能發(fā)揮和存在意義。

3.3 業(yè)委會(huì)內(nèi)部設(shè)置和制度不成熟、不健全

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會(huì)沒有專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)和組織協(xié)會(huì)。由于缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)管理和專業(yè)水平的限制，在一些需要專門性知識(shí)維護(hù)業(yè)主利益的問題上，業(yè)委會(huì)無法與物業(yè)公司進(jìn)行交流。另外，尚未形成對(duì)社區(qū)業(yè)主的監(jiān)督機(jī)制，類似于《自治公約》之類的規(guī)定，難以在實(shí)際工作中得到良好的執(zhí)行。

3.4 較多住宅區(qū)域尚未形成業(yè)委會(huì)

杭州市臨安區(qū)目前居民區(qū)中，非高檔住宅區(qū)普遍缺乏業(yè)委會(huì)，部分高檔住宅區(qū)也未設(shè)立業(yè)委會(huì)，三大治理主體的自治體系尚未完全形成，社區(qū)治理狀況較差，居民滿意度不高。大多數(shù)業(yè)主對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)不積極，參與社區(qū)治理意識(shí)淡薄，無益于業(yè)主委員會(huì)的形成和發(fā)展。

4 原因分析

4.1 部分居民文化程度低，公共權(quán)益意識(shí)較弱

部分居民文化程度不高，其自我管理、參與公益事業(yè)和社區(qū)公共權(quán)益的意識(shí)較為薄弱。調(diào)查顯示，業(yè)主的受教育水平與其是否關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)呈顯著相關(guān)性。雖然按照相關(guān)法律規(guī)定，該由業(yè)主大會(huì)決議社區(qū)物業(yè)管理相關(guān)的重大事務(wù)，但實(shí)際上，這一原則大多難以貫徹，較多業(yè)主參加公共事務(wù)決議的基本知識(shí)和積極性較缺乏，無法召開由多數(shù)業(yè)主參與的業(yè)主大會(huì)的居民小區(qū)占絕大多數(shù)。

4.2 社區(qū)未能形成利益共同體，居民歸屬感較弱

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多業(yè)主參與社區(qū)公共事務(wù)程度和積極性低，導(dǎo)致部分社區(qū)業(yè)主對(duì)維護(hù)公共權(quán)益的意識(shí)相對(duì)薄弱。大部分社區(qū)還沒有形成居民的利益共同體，居民還沒有意識(shí)到自身的權(quán)益與社區(qū)的利益密切相關(guān)，社區(qū)治理活動(dòng)參與程度較低，社區(qū)缺乏將公民個(gè)體需求融入到集體需求的機(jī)制，并沒有真正形成居民的歸屬感及認(rèn)同感。

4.3 多元主體合作共治難以形成，業(yè)委會(huì)處于弱勢(shì)

基層社區(qū)治理領(lǐng)域中，實(shí)行多方合作共治漸漸成為共識(shí)。在社區(qū)治理方面，讓業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司和準(zhǔn)政府組織各盡其責(zé)、互相配合。然而，相對(duì)于業(yè)委會(huì)來說，有效把控社區(qū)治理資源的居委會(huì)、街道辦等一線準(zhǔn)政府組織和專業(yè)性強(qiáng)、具有信息壟斷能力的物業(yè)管理公司等市場(chǎng)組織較為強(qiáng)勢(shì)。業(yè)委會(huì)在多元主體中相對(duì)弱勢(shì)，其合作共治也就無從談起。

4.4 相關(guān)國(guó)家規(guī)定不完備，業(yè)主委員會(huì)缺乏指導(dǎo)

相關(guān)法律規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理工作”。但是，其條例中并沒有規(guī)定地方政府相關(guān)管理部門如何監(jiān)督管理業(yè)委會(huì)的工作。由于缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)，自身又缺乏良好的制度，導(dǎo)致在一些需要專業(yè)性知識(shí)才能維護(hù)社區(qū)業(yè)主利益的問題上，業(yè)委會(huì)無法與居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行及時(shí)有效的交流與溝通。

4.5 業(yè)委會(huì)組織者素質(zhì)參差不齊，管理能力欠缺

業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督物業(yè)公司的管理和服務(wù)，涉及物業(yè)管理、社區(qū)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等相關(guān)政策法規(guī)乃至?xí)?jì)等專業(yè)知識(shí)的事務(wù)，需要與居委會(huì)、物業(yè)公司等各方聯(lián)系溝通，管理事務(wù)紛繁復(fù)雜，對(duì)組織者的知識(shí)水平和相應(yīng)管理能力的要求愈來愈高。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，“調(diào)查的業(yè)主委員會(huì)委員的平均年齡為60.77歲”[6]，且學(xué)歷不高。業(yè)委會(huì)組織者年齡大、學(xué)歷低、能力弱等問題，使得其很難知曉相應(yīng)的、不斷更新的政策和知識(shí)，直接造成了工作效率和完成質(zhì)量低下，難以對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的解決產(chǎn)生影響。

5 對(duì)策設(shè)計(jì)

5.1 業(yè)主委員會(huì)主動(dòng)宣傳，培養(yǎng)業(yè)主社區(qū)意識(shí)

在信息透明化的前提下，通過召開社區(qū)治理會(huì)議，主動(dòng)宣傳業(yè)委會(huì)自身作用，向社區(qū)居民普及公共權(quán)益知識(shí)，主動(dòng)上門詢問居民意見，拉動(dòng)居民踴躍參加社區(qū)治理事務(wù)。業(yè)主委員會(huì)主動(dòng)宣傳，可以培育和提高業(yè)主參與社區(qū)公共事務(wù)的意識(shí)和能力，提升他們的集體榮譽(yù)感和認(rèn)同感，同時(shí)也可以引導(dǎo)越來越多的業(yè)主參與公共事務(wù)的咨詢和管理，穩(wěn)步提高業(yè)主的利益共同體意識(shí)。

5.2 業(yè)委會(huì)主動(dòng)出擊，理順多元主體間權(quán)利關(guān)系

業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出擊，召開多元治理主體會(huì)議，理順多元主體的權(quán)利關(guān)系和各方職責(zé)。社區(qū)治理中，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互依存的新型公共行政體系，有秩序地依次開展工作，協(xié)調(diào)共進(jìn)。在社區(qū)業(yè)委會(huì)和居委會(huì)之間，也可以通過適當(dāng)交換工作人員進(jìn)行交叉任職來增進(jìn)相互了解。社區(qū)治理最終體現(xiàn)為業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司、居民委員會(huì)“三駕馬車”利益的動(dòng)態(tài)均衡，并非某一方的絕對(duì)主導(dǎo)。

5.3 完善國(guó)家法制，建設(shè)完備的業(yè)委會(huì)制度

在頂層設(shè)計(jì)上，需要完善業(yè)委會(huì)相應(yīng)制度。規(guī)定地方政府職能部門幫助缺乏業(yè)委會(huì)的社區(qū)建立業(yè)委會(huì)，并對(duì)其指導(dǎo)工作和發(fā)展的具體實(shí)踐提出相應(yīng)規(guī)定。此外，房地產(chǎn)主管部門應(yīng)當(dāng)幫助業(yè)委會(huì)制定自我約束、便于監(jiān)督、善于溝通的工作制度，并在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行公開和廣泛宣傳，以便其界定職責(zé)、組織合理、決策公正，便于社區(qū)居民、社區(qū)治理“三駕馬車”之間的溝通暢通，代表業(yè)主做好自治工作。

5.4 吸收年輕才干人群進(jìn)入社區(qū)業(yè)委會(huì)

在業(yè)委會(huì)委員中必須保持在職年輕人為主體，吸收少數(shù)退休人員參與社區(qū)治理的生態(tài)。業(yè)委會(huì)的服務(wù)對(duì)象大多是年輕人，為了更好地達(dá)到其服務(wù)對(duì)象的要求，業(yè)委會(huì)委員務(wù)必具有足夠時(shí)間、奉獻(xiàn)精神、專業(yè)知識(shí)、溝通能力等四方面的要素。由于各種方面的限制，退休人員大多是保守的，也可以讓他們值班。吸收年輕才干進(jìn)入業(yè)委會(huì)，建成以年輕人為主的業(yè)委會(huì)，為社區(qū)治理主體注入強(qiáng)勁的新鮮血液。

6 結(jié) 論

社區(qū)業(yè)委會(huì)伴隨住房分配制度改革與住房商品化發(fā)展，逐步成為社區(qū)治理中“三駕馬車”的主體之一，擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任。然而社區(qū)治理實(shí)踐中業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展卻遇到很多問題，一直存在困境，直接反映了社會(huì)變遷過程中不同的社區(qū)治理主體之間各自利益傾向的不同以及權(quán)利關(guān)系的不對(duì)等，直接反映了業(yè)委會(huì)不成熟、不完備的發(fā)展，生動(dòng)體現(xiàn)了居民參與社區(qū)治理意識(shí)有待提高。加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)的制度建設(shè)，培養(yǎng)業(yè)主參與社區(qū)治理的意識(shí)，理順治理體系中各主體之間的關(guān)系，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化治理的形成有著關(guān)鍵的推動(dòng)作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]夏建中.中國(guó)公民社會(huì)的先聲——以業(yè)主委員會(huì)為例[J].文史哲，2003（3）：115-121.

[2]LERMAN S B，TURNER V K，BANG C.Homeowner associations as a vehicle for promoting native urban biodiversity[J].Ecology and society，2017，17（4）：45-47.

[3]徐道穩(wěn).業(yè)主委員會(huì)：社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性要素 [J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）.

[4]陳相明.論我國(guó)業(yè)主委員會(huì)制度的缺陷及其完善 [J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（7）.

[5]陳茂金.論業(yè)主委員會(huì)日常運(yùn)行機(jī)制的完善 [J].福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：47-51.

[6]劉偉紅.社區(qū)治理——基層組織運(yùn)行機(jī)制研究 [M].上海：上海大學(xué)出版社，2010：191.