甘江霖王 楠俞群俊

（1.昆明醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院，云南 昆明 650000；2.昆明醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，云南 昆明 650000）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐愈加快速，各類建設(shè)用地需求大大增加，以種種理由和方式征用農(nóng)業(yè)用地的情況也愈加突出。在這個(gè)進(jìn)程中不可避免地出現(xiàn)了一個(gè)無(wú)法忽視的群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民是指在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，由于城市建設(shè)征占農(nóng)用地（包括耕地、林地、園地、牧草及其他農(nóng)用地等）所產(chǎn)生的失去土地集體所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的原農(nóng)業(yè)人口，既包括由于征占農(nóng)用地產(chǎn)生的已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的原農(nóng)業(yè)人口，也包括征占農(nóng)用地后目前仍是農(nóng)業(yè)戶籍人口的人員。[1]對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去的不僅僅是土地，更是不可或缺的生存資料和生活資料，以及由此而產(chǎn)生的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題也無(wú)法回避。

一、A村的基本情況及失地農(nóng)民現(xiàn)狀

A村距離縣政府5公里。全村面積4.126平方公里，地勢(shì)平坦。有農(nóng)戶463戶，鄉(xiāng)村人口2036人，其中農(nóng)業(yè)人口2036人。勞動(dòng)力1921人，從事第一產(chǎn)業(yè)人數(shù)1786人。全村耕地面積1018畝（此地為6擔(dān)=1畝），全村人均耕地面積0.5畝。2017年農(nóng)民人均純收入7663.00元（數(shù)據(jù)來(lái)源于A村村委會(huì)）。

隨著A村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地逐漸被征用，大批失地農(nóng)民涌現(xiàn)且呈逐年上升趨勢(shì)，成為尷尬的邊緣群體。自2014年11月初次征地到2018年4月截止，共征地約700畝，其中耕地約600畝，耕地占總征地面積的85.71%。失地農(nóng)民約1400人，土地全部被征用約有900人。

二、調(diào)查概況

本次研究選取地點(diǎn)為A村，A村為該縣第一批被征用土地的自然村，老年人口多，農(nóng)業(yè)人口比重大，收入較低且來(lái)源單一，具有代表性。

在該村采用隨機(jī)偶遇的方式進(jìn)行調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)被調(diào)查者自填的方式進(jìn)行調(diào)查。針對(duì)調(diào)查難度較大的老人、文盲、殘疾人、精神病人等特殊人群，筆者采取了詢問(wèn)助填、看護(hù)人以及幫扶工作人員間接幫填的調(diào)查方式，以確保統(tǒng)計(jì)結(jié)果的客觀真實(shí)。

本次調(diào)查共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷204份，回收問(wèn)卷200份，其中有效問(wèn)卷200份，無(wú)效問(wèn)卷0份，問(wèn)卷回收率為98.04%，回收問(wèn)卷有效率為100%。

在200名調(diào)查者中，男性被調(diào)查者有110人，占樣本總量的55%，女性被調(diào)查者有90人，占樣本總量的45%。關(guān)于被調(diào)查者的年齡分布，主要為低于18歲16人，占樣本總量的8%；19-45歲56人，占樣本總量的28%；46-59歲74人，占樣本總量的37%；60歲及以上54人，占樣本總量的27%。

從被調(diào)查者的文化程度來(lái)看，文盲48人，占樣本總量的24%；小學(xué)文化的48人，占樣本總量的24%；初中文化的66人，占樣本總量的33%；高中及中專的22人，占樣本總量的11%，大專以上16人，占樣本總量的8%?？梢?jiàn)，被調(diào)查者的文化程度集中在初中及以下水平，整體素質(zhì)偏低。

而從被調(diào)查者的月平均收入來(lái)看，200元/月4人（2%），201-500元 /月 10人（5%），501-1000元 /月 72人（36%），1001-2000元/月66人（33%），2001-3000元/月28人（14%），3000元以上20人（10%）。這也反映出A村村民大多數(shù)人收入較低，經(jīng)濟(jì)收入?yún)⒉畈积R的現(xiàn)狀。

三、A村失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度中存在的問(wèn)題

（一）政策宣傳有效方式單一，農(nóng)民參保積極性低

通過(guò)當(dāng)?shù)卣?、村干部宣傳?lái)了解城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被調(diào)查者共有141人，占樣本比例的70.05%。通過(guò)鄰居、親朋好友介紹講解占樣本比例的56.5%，但這種道聽途說(shuō)的方式，容易錯(cuò)誤理解養(yǎng)老政策。其中42.5%的被調(diào)查者和38.5%的被調(diào)查者通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)得知，但這一渠道主要是發(fā)布全國(guó)的基本養(yǎng)老信息，對(duì)省市縣的養(yǎng)老方案僅供參考意義，并不準(zhǔn)確。由此可見(jiàn)具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的宣傳集中依賴于政府組織宣傳，宣傳方式過(guò)于單一。并且據(jù)實(shí)地采訪了解到，隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在這十幾年間的不斷推進(jìn)實(shí)施，該縣社保局及其相關(guān)單位也根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定了多種政策宣傳方案，如印發(fā)宣傳單由村委會(huì)工作人員進(jìn)行發(fā)放講解、以村為單位定時(shí)播報(bào)城鄉(xiāng)居保信息、在該縣政府門戶網(wǎng)站及新媒體平臺(tái)（智慧人社）不定期發(fā)放宣傳訊息等。但是這些宣傳方案仍存在大量弊端，例如，宣傳缺乏針對(duì)性（失地農(nóng)民與普通農(nóng)民的區(qū)別，參保人年齡段的區(qū)分以及參保人文化程度對(duì)政策的理解力等），宣傳內(nèi)容浮光掠影，不夠深入。

由于失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的獲知渠道有限，缺乏了解（見(jiàn)圖1），對(duì)政策解讀認(rèn)知能力差，再加上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員宣傳養(yǎng)老政策時(shí)存在疏忽懈怠，造成失地農(nóng)民參保積極性低或者參保中斷的情況屢見(jiàn)不鮮。

圖1 對(duì)某縣失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的政策了解程度

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平偏低

在調(diào)查過(guò)程中，對(duì)目前的養(yǎng)老保障水平存在非常不滿意的失地農(nóng)民占比為49%，不滿意的失地農(nóng)民占比為34%，只有6%的失地農(nóng)民是非常滿意，11%的失地農(nóng)民是基本滿意。在不滿意與非常不滿意的166人中，高居榜首的不滿意原因是保障水平低（認(rèn)為“保障水平低”的占被調(diào)查者總數(shù)的75.5%），其次是繳費(fèi)水平高，占被調(diào)查者總數(shù)的48%。

另外，政府雖支持自主選擇繳費(fèi)檔次，鼓勵(lì)多繳多得，但是當(dāng)個(gè)人繳費(fèi)100元時(shí)，政府補(bǔ)貼30元，補(bǔ)貼額度是個(gè)人繳費(fèi)的30%，而隨著繳費(fèi)金額不斷上升時(shí)，補(bǔ)貼額度占個(gè)人繳費(fèi)的比值逐漸下降。當(dāng)個(gè)人繳費(fèi)達(dá)到3000元時(shí)，政府補(bǔ)貼60元，比值為2%。因此，最低的個(gè)人繳費(fèi)檔次100元似乎成為了“性價(jià)比”最好的選擇。懷著這種想法而不考慮未來(lái)的養(yǎng)老狀況投保，削弱了“多繳多得”的投保積極性，也降低了未來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)自身的養(yǎng)老保障水平。這一觀點(diǎn)在調(diào)查中得到證實(shí)：在被調(diào)查的失地農(nóng)民中，94%的失地農(nóng)民選擇了100元的繳費(fèi)檔次。

（三）再就業(yè)困難，養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)保存隱患

在調(diào)查者當(dāng)中有130人認(rèn)為再就業(yè)是非常困難的，占樣本容量的65%；56人認(rèn)為不困難，占樣本容量的28%；14人認(rèn)為不困難，占樣本容量的7%。

表1 被調(diào)查者土地征用后所從事職業(yè)類型及其學(xué)歷狀況

表1顯示，A村農(nóng)民在土地被征用后，83位被調(diào)查者選擇“其他”選項(xiàng)。據(jù)調(diào)查了解到，選擇“其他”選項(xiàng)的失地農(nóng)民多是以去本地建筑工地做零工為主，工資收入低、工作量大、工作條件差、生活艱辛、狀況堪憂。另有38人選擇失業(yè)在家，在就業(yè)崗位飽和的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，文化素質(zhì)低，缺乏特殊技能的失地農(nóng)民很難找到合適的工作，只能選擇在家待業(yè)。

失地農(nóng)民的文化程度普遍比較低：46歲以上有128人，占比64%，這個(gè)階段其文化程度37.5%是文盲，29.69%是小學(xué)文化。此外，在再就業(yè)困難原因分析中，35%的被調(diào)查者是因?yàn)檎莆盏募寄苌贌o(wú)法就業(yè)，其次是年齡偏大（32%），再次文化程度低（23%）。三者之間存在一定的相關(guān)性，由于失地農(nóng)民多以年齡偏大的勞動(dòng)者為主，他們文化程度低，掌握技能較少，增加了就業(yè)難度。還有，很多失地農(nóng)民只能從事低端、低技術(shù)、低職業(yè)、高替代率的工作，這就進(jìn)一步加劇了就業(yè)的不穩(wěn)定與就業(yè)再失業(yè)事件的頻發(fā)?？梢?jiàn)沒(méi)有政府就業(yè)政策的扶持，失地農(nóng)民很難獨(dú)立完成就業(yè)，保障基本生活需求就更加艱難。不排除A村越來(lái)越多的失地農(nóng)民因?yàn)榛旧顭o(wú)法得到保障而選擇放棄參保的可能性。

(四)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化

土地收入是農(nóng)民的主要收入，家庭勞動(dòng)力衰老無(wú)法耕種土地后，將土地交由自己的子女耕種，子女再由耕種所得收入拿出一部分來(lái)贍養(yǎng)父母。這實(shí)際上是用土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移換取養(yǎng)老的方法。我國(guó)農(nóng)村多數(shù)采用的就是這種家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，主要依靠子女贍養(yǎng)以及失地老人自己之前的積蓄，本次問(wèn)卷調(diào)查中未參保的失地農(nóng)民有29.17%的人是選擇打算依靠子女養(yǎng)老。而在已參保的176名被調(diào)查者中，除了16名為單位職工有足夠的經(jīng)濟(jì)能力解決自己的養(yǎng)老問(wèn)題，另外160名失地農(nóng)民依舊打算依靠子女養(yǎng)老。可是土地的被征用直接打破了這種養(yǎng)老模式。在對(duì)A村失地農(nóng)民的調(diào)查中了解到，失地農(nóng)民在征地之前雖會(huì)繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但養(yǎng)老保障水平偏低，無(wú)法滿足老人晚年的基本生活需求，所以失地老人基本還是會(huì)依靠子女養(yǎng)老。然而越來(lái)越多的家庭人口數(shù)日漸減少，一方面是因?yàn)樽詫?shí)行計(jì)劃生育以來(lái)，家庭人口數(shù)銳減；另一方面是因?yàn)槟贻p一代多數(shù)外出工作或讀書，基本在外地生活，很少在家。家中只剩下年齡較大、文化較低、無(wú)特殊技能的老一輩，減少了子輩贍養(yǎng)父輩的機(jī)會(huì)，削弱了家庭養(yǎng)老功能。當(dāng)前，又面臨著土地被征用，縣城就業(yè)機(jī)會(huì)有限等問(wèn)題，越來(lái)越多的失地青年選擇外出務(wù)工，更加削弱了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的功能，失地老人群體也日漸龐大，養(yǎng)老保障問(wèn)題日益嚴(yán)峻。

四、存在問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）拓寬溝通渠道，加強(qiáng)參保宣傳與教育

基層政府部門可有針對(duì)性地開展相關(guān)工作，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)＋、新媒體等手段及時(shí)快速地傳播養(yǎng)老政策。除此之外，社保機(jī)構(gòu)還可完善“智慧人社”客戶端功能，新增政策答疑區(qū)，由專門的社保專業(yè)人員負(fù)責(zé)準(zhǔn)確解答群眾的問(wèn)題并接受意見(jiàn)反饋，根據(jù)群眾的呼聲，及時(shí)調(diào)整宣傳工作方向。再者，還可通過(guò)精準(zhǔn)扶貧這一渠道，在一對(duì)一幫扶過(guò)程中，幫扶人可合理利用自己的工作優(yōu)勢(shì)加深失地農(nóng)戶對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)容及含義的理解，讓當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民感受到失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的科學(xué)性與親民性，認(rèn)可該制度實(shí)施的必要性，進(jìn)而提高失地農(nóng)民的參與程度和參保的積極性。

（二）提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇，增加政府補(bǔ)貼

繳費(fèi)檔次選擇過(guò)低這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因在于政府財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)性偏低。因此可針對(duì)失地農(nóng)民這一特殊群體，補(bǔ)充完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)條例，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變化等因素，加大政府財(cái)政對(duì)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度,鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極選擇更高檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。同時(shí)，政府還可以積極引入商業(yè)保險(xiǎn)參與到失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)中來(lái),主動(dòng)承擔(dān)其兜底責(zé)任。以政府名義購(gòu)買公共服務(wù)為基礎(chǔ)，以失地農(nóng)民所獲取的征地補(bǔ)償款為補(bǔ)充，繳納商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金,通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)及其特殊制度的運(yùn)行為失地農(nóng)民在年老時(shí)提供額外較高水平的補(bǔ)充養(yǎng)老金，保障失地老人的老年生活。

（三）完善失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制

A村所屬縣份是“中國(guó)湘西黃牛之鄉(xiāng)”“右旋龍腦樟種源地”以及“侗藏紅米種植地”，可以利用這些地域特色，組織失地農(nóng)民承包土地，養(yǎng)殖黃牛，種植龍腦樟與侗藏紅米，在政策扶持下，形成“市場(chǎng)＋公司＋基地＋農(nóng)民”的產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)，解決失地農(nóng)民就業(yè)難題。具體到A村，可以考慮如何精準(zhǔn)地嵌入京東、淘寶、蘇寧易購(gòu)等電商平臺(tái)，拓寬自己的銷售渠道，從而充分帶動(dòng)再就業(yè)。與此同時(shí)，政府應(yīng)在完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制方面退出更多舉措——在了解市場(chǎng)客觀需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合失地農(nóng)民自身?xiàng)l件、個(gè)人工作期望，有針對(duì)性提供免費(fèi)再就業(yè)教育和勞動(dòng)技能培訓(xùn)，為失地農(nóng)民長(zhǎng)久的生活提供一技之長(zhǎng)作為保障。

（四）重視傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式，努力構(gòu)建農(nóng)村多功能養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)

一方面需要強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，雖然家庭養(yǎng)老保障的功能正在逐漸弱化，但是政府要積極發(fā)揮其主導(dǎo)作用，通過(guò)道德教育、輿論宣傳、法律強(qiáng)制等手段,將其對(duì)家庭養(yǎng)老的保障作用發(fā)揮到最大值。另一方面，當(dāng)?shù)卣哟蠡A(chǔ)設(shè)施資金投入，因地制宜的建設(shè)養(yǎng)老生活配套設(shè)施，努力構(gòu)建農(nóng)村多功能養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)。A村由五個(gè)小組構(gòu)成，居住地分散，土地的征用致使村民聚居地更加支離破碎。因此需要通過(guò)行政手段劃分合理區(qū)域給失地農(nóng)民建房置屋，將各家各戶有效聚集起來(lái)，建成被征地農(nóng)民住宅小區(qū)并且建立一定的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，便于管理。還可以考慮引入一些專門從事老年事業(yè)的協(xié)會(huì)、養(yǎng)老院或合作醫(yī)療專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)該地區(qū)進(jìn)行規(guī)范化管理，既豐富失地農(nóng)民的老年生活，滿足其精神需求，減輕他們的孤獨(dú)感，又能讓他們的子女更為放心，平衡好工作與生活，減輕其后顧之憂。