李藝博　王孝強　楚亮

摘 要：充分發(fā)揮“多規(guī)合一”在區(qū)域空間規(guī)劃的引導作用已經(jīng)成為近幾年來的一個社會共識。文章以城市測繪地理信息數(shù)據(jù)為基礎，融合各項規(guī)劃專題數(shù)據(jù)，搭建“多規(guī)合一”云平臺，研究在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)以測繪地理信息為基礎，運用GIS技術整合數(shù)據(jù)，分析規(guī)劃成果，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等進行有效銜接與協(xié)調(diào)，科學劃定控制邊界；建設信息平臺，實現(xiàn)“多規(guī)”協(xié)調(diào)工作機制，推進部門聯(lián)動管理，提高行政審批效率，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

關鍵詞：測繪地理信息；多規(guī)合一；信息平臺；徐州

中圖分類號：P208 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）30-0082-05

Abstract： In recent years， it has become a common social consensus to give full play to the guiding role of "integration of multiple rules and regulations" in regional spatial planning. Based on the geographic information data of urban surveying and mapping， the paper fuses all kinds of planning thematic data， builds the cloud platform of "integration of multiple rules and regulations"， studies on the basis of surveying and mapping geographic information in the scope of the development zone， uses GIS technology to integrate the data， and analyzes the planning results. We will effectively link and coordinate national economic and social development plans， urban and rural plans， and overall land use plans， scientifically delimit control boundaries， build an information platform， realize a "multi-planning" coordination working mechanism， and promote departmental linkage management， so as to improve the efficiency of administrative examination and approval， and promote social and economic development.

Keywords： surveying and mapping geographic information； integration of multiple rules and regulations； information platform； Xuzhou City

1 概述

自2013年國家層面提出探索“多規(guī)合一”，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃一張藍圖干到底以來，全國范圍內(nèi)開展了多達幾十個試點，目前已形成如廣東云浮、福建廈門等多種模式，各地做法中都有些政策和技術上的突破，并取得了一定的成果，達到了不同程度的規(guī)劃融合，但是多規(guī)合一在實施層面仍然存在一些難點，總結起來主要有以下兩個大的方面：一是規(guī)劃的法律依據(jù)及規(guī)劃主管部門不同，管理機制不同，規(guī)劃基準年及規(guī)劃期限不統(tǒng)一，規(guī)劃體系不一樣，導致規(guī)劃間銜接越來越難；二是基礎數(shù)據(jù)及標準不同，基礎圖不僅在邊界上存在差異，在數(shù)據(jù)分類數(shù)據(jù)結構上也不相同，導致數(shù)據(jù)的整合力度不夠，各規(guī)劃很難統(tǒng)一在圖紙上，各項規(guī)劃的技術標準也多種多樣，造成規(guī)劃中的用地很難在圖紙上疊合。

目前我國“多規(guī)合一”尚處于發(fā)展階段，有關“多規(guī)合一”的技術成果也不斷推出，例如朱江等對廣州“三規(guī)合一”技術成果研究以及謝英挺等對廈門“多規(guī)合一”的探討等[2]。張永姣等[3]提出“多規(guī)合一”要以控制論、協(xié)調(diào)論、土地資源優(yōu)化配置論等理論為指導，以“空間+技術+制度”為內(nèi)核，借鑒多學科、多領域的先進技術，構建我國“多規(guī)合一”空間規(guī)劃理論體系。方創(chuàng)琳[4]運用綜合分析法和對比分析法，針對我國目前多規(guī)分治引發(fā)的空間矛盾加劇問題和開展城市“多規(guī)合一”試點工作缺乏理論指導等科學問題，提出了認知多規(guī)合一的科學理念和技術路徑。張葉笑[5]等借助時空錐理論，通過分析研究“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”的機理，分析沖突的根源，提出“多規(guī)合一”的科學建議。

本文從多規(guī)合一的實際數(shù)據(jù)需求出發(fā)，以測繪地理信息的整合為技術手段，自下而上的提出規(guī)劃實施的對策與建議，將各類地理信息和非空間化信息整合掛接到地理實體上，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的信息，建立“多規(guī)合一”信息平臺，為徐州市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)提供城市用地布局，明確城市建設用地余量，為城市發(fā)展戰(zhàn)略與方針制定提供科學分析依據(jù)。

2 徐州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)“多規(guī)”及用地現(xiàn)狀

徐州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（以下簡稱“經(jīng)開區(qū)”）創(chuàng)建于1992年7月，2010年3月晉升為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，總面積293.3平方千米，經(jīng)開區(qū)現(xiàn)階段使用的各項規(guī)劃有30多項，涉及空間位置的規(guī)劃20多項，其中兩個主要規(guī)劃：城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃因基期年份不同和城市邊界的變化，在建設用地安排上存在較大差異，如圖1所示，灰色和黑色分別是土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃單項符合的區(qū)域，有26.43平方千米土地利用規(guī)劃建設用地在城規(guī)上不能保障，有34.30平方千米的城市規(guī)劃建設用地土地利用建設指標上沒有安排，兩規(guī)的差異導致大量的建設用地指標浪費，一些建設項目無法落地；同時部分產(chǎn)業(yè)規(guī)劃邊界及企業(yè)現(xiàn)狀建設邊界跨入生態(tài)紅線范圍內(nèi)，導致項目實施困難。經(jīng)開區(qū)缺少信息共享平臺，在產(chǎn)業(yè)項目引入與城市建設、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管上存在脫節(jié)。

對比2011年和2016年經(jīng)開區(qū)核心區(qū)范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)結構，按照農(nóng)用地、建設用地和未利用地分類比較，其中未利用地占比基本沒有發(fā)生變化，而建設用地占比增加約2.5個百分點，從土地利用現(xiàn)狀圖對比分析，建設用地在空間上有明顯變化，但是在空間布局上仍然需要進一步優(yōu)化，如圖2所示。

3 基于測繪地理信息的“多規(guī)合一”的應用

經(jīng)開區(qū)“多規(guī)合一”規(guī)劃編制以測繪地理信息成果和各項規(guī)劃空間數(shù)據(jù)為基礎，以統(tǒng)一發(fā)展定位、統(tǒng)一規(guī)劃目標、統(tǒng)一指標體系、統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略“四統(tǒng)一”為統(tǒng)領，以優(yōu)化生態(tài)格局、城鎮(zhèn)建設（產(chǎn)業(yè)）格局和農(nóng)業(yè)格局為目標，最終形成多規(guī)聯(lián)動平臺和運行機制來保障“多規(guī)合一”規(guī)劃的實施。

基礎測繪成果具有長期性、穩(wěn)定性、保密性等特點，屬于專業(yè)部門掌握的成果，按照現(xiàn)行的機構設置市級基礎測繪成果屬于國土部門（自然資源部門）管理，以自然資源部門為主導，把基礎測繪成果、城市專題數(shù)據(jù)與“多規(guī)”數(shù)據(jù)統(tǒng)一是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的前提。在基礎測繪成果上提取相應的信息，做為“多規(guī)合一”的底層基礎數(shù)據(jù)，再融合“多規(guī)”成果和城市專題數(shù)據(jù)，形成測繪地理信息底板數(shù)據(jù)庫，通過技術分析梳理出強規(guī)劃區(qū)域和弱規(guī)劃區(qū)域，并結合系統(tǒng)平臺的信息反饋形成多次分析的結果，最后形成滿足需求的規(guī)劃成果（如圖3）。

3.1 以地理實體數(shù)據(jù)為底板整合經(jīng)濟數(shù)據(jù)

基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)一是“多規(guī)合一”實現(xiàn)的關鍵，在現(xiàn)實工作中，國土、規(guī)劃、建設、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門都積累了大量的專業(yè)數(shù)據(jù)或者專題地理信息數(shù)據(jù)。由于這些空間專題信息標準不統(tǒng)一、形式和內(nèi)容也千差萬別，加載其上的其他專題屬性更是無法共享，形成了事實上的“信息孤島”。這成為“多規(guī)合一”編制的重要障礙。

基于地理實體數(shù)據(jù)的應用讓用戶可以更直觀地使用數(shù)據(jù)。地理實體數(shù)據(jù)是具有行為、關系的完整地理實體，政區(qū)、河流、道路等，極大的提高了數(shù)據(jù)應用、查詢、分析的效率。如規(guī)劃需要對一條國道進行分析，基于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)操作下，首先需要做拼接該要素相關圖幅的大量工作，然后根據(jù)屬性代碼進行查詢，費時費力。基于地理實體數(shù)據(jù)模型組織后，一個地理實體作為一個完整的存放單元，實現(xiàn)方便、快捷的查詢提取，方便了用戶的查詢及分析。

地理實體數(shù)據(jù)是匯聚城市專題信息的天然紐帶，在“多規(guī)合一”平臺建設初期，我們把各部門的專業(yè)數(shù)據(jù)集中起來，對數(shù)據(jù)基礎不同的數(shù)據(jù)分類處理（如圖4），對數(shù)據(jù)進行加工和清洗后，得到符合地理實體標準的標準數(shù)據(jù)。

根據(jù)城市中各部門專題數(shù)據(jù)的基本情況，對不同類型的空間化、非空間化數(shù)據(jù)進行分類處理，將其屬性掛接在地理實體上，形成具有多重屬性的地理實體數(shù)據(jù)庫，以滿足城市各部門的多屬性查詢需要和基于位置的空間分析需要。我們把各部門的城市專題數(shù)據(jù)分為7種類型，針對每種類型的數(shù)據(jù)制定不同的屬性掛接策略，最終實現(xiàn)將各部門掌握的多重屬性掛接到唯一的地理實體之上，達到城市數(shù)據(jù)的規(guī)范融合。

在規(guī)劃的編制過程中，各區(qū)域經(jīng)濟、社會、人口和稅務等指標是非常重要的基礎信息，傳統(tǒng)的規(guī)劃編制方法很難將這些指標空間化，并利用空間分析工具對其進行分析。使用地理實體庫的方法，我們將各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的行政界線作為實體，將權威統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的經(jīng)濟、人口等信息掛接到實體上，在屬性掛接完成后，地理實體上就掛接了城市中所有的專題數(shù)據(jù)，可以實現(xiàn)整個城市的綜合屬性查詢，在對特定區(qū)域進行空間分析時，也可以利用其各項專題數(shù)據(jù)進行綜合分析。

3.2 規(guī)劃差異分析與規(guī)劃協(xié)同增強

規(guī)劃差異分析是將多個規(guī)劃空間要素多次分別疊加分析的全過程。在分析過程中首先要排列同一規(guī)劃期限內(nèi)區(qū)域內(nèi)空間規(guī)劃的效力等級，按照同類規(guī)劃效力篩選主要的空間規(guī)劃信息，其次是對規(guī)劃空間要素的數(shù)據(jù)處理，運用專業(yè)地理信息軟件對每個規(guī)劃空間信息要素做數(shù)據(jù)基礎的統(tǒng)一，再進行對比分析，找出差異。

測繪地理信息數(shù)據(jù)由基礎測繪底圖、不動產(chǎn)登記相關數(shù)據(jù)和地理信息調(diào)查數(shù)據(jù)組成，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各類規(guī)劃基礎資料，就要從基礎測繪入手，在基礎測繪成果上提取相應的信息，疊加分析多規(guī)成果。以分析土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃為例，首先，以基礎測繪數(shù)據(jù)SHP格式為基準，從城鄉(xiāng)規(guī)劃北京54坐標系CAD成果中分層提取空間要素，統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為與基礎測繪數(shù)據(jù)坐標系一致的SHP格式，由于CAD數(shù)據(jù)屬性特征不能直接在數(shù)據(jù)中體現(xiàn)，因此需要結合成果圖例給轉(zhuǎn)化出的SHP數(shù)據(jù)賦上屬性；其次，建立對應的編碼體系，對城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類的2大類、9種類、14小類與土地規(guī)劃分類3個一級類、11個二級類、29個三級類建立對應關系，并形成新的參照編碼（見表1）。將兩個規(guī)劃數(shù)據(jù)需求初步整合，在整合的過程中初步對各自成果中細微偏差糾正，以基礎的測繪成果為準，同時舍棄一些規(guī)劃編制過程中微小的不合理因素，通過建立屬性字段、數(shù)據(jù)規(guī)整等方式形成新的矢量數(shù)據(jù)圖層，數(shù)據(jù)格式上與土地規(guī)劃數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)類型一致，通過多個空間規(guī)劃信息要素的多次分析，形成各個規(guī)劃空間要素的差異分析結果。

規(guī)劃的疊加分析同時顯示了規(guī)劃的空間協(xié)同，通過“多規(guī)”分析，一些邊界變得清晰，增強了規(guī)劃的指導性。融合地理信息調(diào)查成果、五年發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)專題規(guī)劃等成果，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)引導邊界和城鎮(zhèn)增長邊界進一步明確；融合自然資源調(diào)查、生態(tài)保護建設規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定、土地整治規(guī)劃等成果，生態(tài)邊界線增強了。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)塊引導線結合城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和未來發(fā)展預留空間，形成城鎮(zhèn)增長邊界，與基本農(nóng)田保護線和生態(tài)空間范圍線形成各自空間。

4 “多規(guī)合一”系統(tǒng)平臺構建思路及方法

4.1 平臺建設目標和思路

建立基于測繪地理信息的“多規(guī)合一”信息聯(lián)動平臺，首先依托現(xiàn)有的政務信息網(wǎng)絡和基礎信息系統(tǒng)服務器關聯(lián)，主要實現(xiàn)以下四個目標：

（1）基于測繪底板數(shù)據(jù)建設“多規(guī)”空間數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)“多規(guī)”空間融合“一張圖”。

（2）通過基礎測繪信息反饋和“多規(guī)”差異性分析手段，落實城市發(fā)展控制“底線”。

（3）通過輔助決策支持分析，為科學決策提供技術支持。

（4）實現(xiàn)跨部門業(yè)務系統(tǒng)對接，實現(xiàn)“多規(guī)”成果互通共享。

將城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等“多規(guī)”數(shù)據(jù)融合測繪地理數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)庫，通過充分銜接與協(xié)調(diào)，最終形成“一張圖”為各部門提供服務。“多規(guī)”數(shù)據(jù)庫提供了城市用地布局，明確了城市建設用地余量，在銜接和協(xié)調(diào)過程中通過聯(lián)動對比分析、多規(guī)管控分析和項目選址分析，為城市發(fā)展戰(zhàn)略與方針制定提供科學分析依據(jù)。

系統(tǒng)平臺中的“多規(guī)”差異性分析通過多個檢測系統(tǒng)實現(xiàn)，有項目與專項規(guī)劃、土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設用地與環(huán)保規(guī)劃、建設用地與林業(yè)規(guī)劃等多項沖突檢驗，檢測結果結合周邊地理環(huán)境進行分析，差異數(shù)據(jù)與“多規(guī)”數(shù)據(jù)聯(lián)動對比，圖文一體的顯示在發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等審批部門的系統(tǒng)上，自動反饋審批結果。制定規(guī)劃修改落實措施，在政策上保證“多規(guī)合一”的落實。包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃調(diào)整、土地利用總體規(guī)劃的修改、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改等。

4.2 結合平臺建設的“多規(guī)”應用

要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各類規(guī)劃基礎資料，從基礎測繪入手，將“多規(guī)”的主要指標要素統(tǒng)一到基礎測繪地理信息數(shù)據(jù)上，在基礎數(shù)據(jù)上增加相應的對應編碼，真正實現(xiàn)“多規(guī)”成果在數(shù)據(jù)上融合，從而在體系與管理機制上再進行有機融合，科學構建全市統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系，形成統(tǒng)一的發(fā)展目標、統(tǒng)一的規(guī)劃藍圖和統(tǒng)一的管理機制，并納入到統(tǒng)一的管理信息平臺上?；贕IS的數(shù)據(jù)共享機制，“多規(guī)合一”信息聯(lián)動管理平臺經(jīng)過需求分析、系統(tǒng)設計、系統(tǒng)編碼、系統(tǒng)測試等階段后基本滿足集成試用的條件，平臺由四個子系統(tǒng)組成：成果質(zhì)量檢查子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享交換子系統(tǒng)、沖突智能檢測子系統(tǒng)和輔助決策支持子系統(tǒng)。

各個部門使用共建共用的“多規(guī)”平臺進行輔助決策參考，預計取得以下三個方面的成效：一是同一地塊在不同的規(guī)劃管理部門聯(lián)動對比，實現(xiàn)查詢分析；二是使用“多規(guī)”平臺進行項目選址合規(guī)性審查，規(guī)劃部門核查規(guī)劃控制線，城規(guī)功能分類，國土部門核查土地利用規(guī)劃和永久基本農(nóng)田劃定情況，林業(yè)部門核查林地規(guī)劃情況；三是“多規(guī)”平臺實現(xiàn)了跨部門業(yè)務系統(tǒng)交互對接，為審批項目提供空間數(shù)據(jù)支持，為規(guī)劃、國土等部門提供GIS業(yè)務系統(tǒng)的交互對接，為暫時沒有GIS業(yè)務系統(tǒng)的環(huán)保、水利等部門提供“多規(guī)”平臺的數(shù)據(jù)庫存儲和信息查閱服務。多部門聯(lián)動的統(tǒng)一系統(tǒng)，融入涉及國土空間的各項規(guī)劃圖、表、政策信息，是實現(xiàn)包括實時監(jiān)測、位置上傳、信息發(fā)布、預警系統(tǒng)等功能的智慧型平臺。同時以信息化為抓手搭建數(shù)據(jù)管理中心，健全各類規(guī)劃的空間銜接協(xié)調(diào)機制，結合徐州市行政制度改革，通過“多規(guī)合一”信息聯(lián)動平臺與徐州市協(xié)同并聯(lián)審批系統(tǒng)的有效對接，構建體系完整、層級分明、銜接順暢的規(guī)劃審批體系。

5 結束語

基于測繪地理信息開展“多規(guī)合一”研究，從基礎測繪、自然資源調(diào)查、地理信息調(diào)查和多項規(guī)劃的基礎信息轉(zhuǎn)換出發(fā)，通過多規(guī)差異分析和信息系統(tǒng)反饋，自下而上的提出規(guī)劃實施的對策與建議，調(diào)整規(guī)劃服務發(fā)展，指導區(qū)域功能定位，劃定城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間及建設用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等控制線，建設“多規(guī)”系統(tǒng)平臺，為職能部門規(guī)劃管理提供輔助，能更好的指導規(guī)劃的實施。

2018年國務院機構改革中，新組建的自然資源部將國土資源部的職責，發(fā)改委和住建部的相關規(guī)劃職責，水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局相關調(diào)查和確權登記管理職責和國家測繪地理信息局的職責整合，集測繪地理信息調(diào)查和規(guī)劃于一體，此舉必將促進“多規(guī)合一”的順利開展。從測繪地理信息角度來看，城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃出現(xiàn)沖突的主要原因是由于各規(guī)劃標準不統(tǒng)一、信息不透明、信息難共享。在未來的全域空間規(guī)劃中，以測繪地理信息成果為基礎，結合現(xiàn)有的各項規(guī)劃成果科學合理的開展“多規(guī)合一”，形成統(tǒng)一的規(guī)劃空間，在管理系統(tǒng)上不斷修正、調(diào)整、細化、進步。通過深化改革，探索創(chuàng)新規(guī)劃編制和治理模式，確保規(guī)劃的有機銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，促進城市可持續(xù)發(fā)展，具有十分重大的意義。

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