朱 虹

目前高校的內(nèi)部控制制度還在發(fā)展初期，由于其具有非營(yíng)利組織的特殊性質(zhì)，因此，高校的內(nèi)部控制制度不能照搬照抄企業(yè)的內(nèi)部控制制度。但無論是高校還是企業(yè)，都需要維持一定的運(yùn)營(yíng)秩序，因此，在某些方面，例如資金的運(yùn)轉(zhuǎn)，人員的調(diào)配，兩者具有高度的統(tǒng)一性。內(nèi)部控制管理高校，可以幫助高校日常管理規(guī)范化，促進(jìn)工作的有效進(jìn)行；可以幫助高校減少不必要的開支，提高資金的使用效益；可以縮短上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)員工間的權(quán)利懸殊，避免權(quán)利太過集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象；可以提高財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，從而準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)未來以便進(jìn)行合理的規(guī)劃；可以加強(qiáng)部門間的溝通和合作，明確高校發(fā)展的方向和目標(biāo)，完善高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)；可以幫助防范一定的風(fēng)險(xiǎn)，避免造成一些不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

一、國(guó)外內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外對(duì)內(nèi)部控制的研究由來已久，在研究的力度上以及研究的成果上，都與我國(guó)拉開了一段不小的距離。雖然我國(guó)在制度、經(jīng)濟(jì)、文化上的發(fā)展程度都與其他國(guó)家不同，但內(nèi)部控制體系建立的必要性和重要性都是一樣的。合理的學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外內(nèi)部控制措施，對(duì)我國(guó)內(nèi)部控制制度的快速建立具有十分重要的意義。國(guó)外高校內(nèi)部控制體系的完善程度，明顯超越了我國(guó)，高校對(duì)于制度的建立，一般都以自身情況為基礎(chǔ)按規(guī)定進(jìn)行編制，目的在于完善高校體制，提高其日常管理的有序性。而我國(guó)對(duì)于制度的建立，沒有符合以“預(yù)防為主”的方針，一般都屬于事后彌補(bǔ)，即錯(cuò)誤事件發(fā)生后，根據(jù)該事件的實(shí)際情況，研制解決方案。同時(shí)，國(guó)外對(duì)控制行為實(shí)行的事前、事中和事后的持續(xù)控制，而我國(guó)明顯還沒有到這種程度。

以英國(guó)的劍橋大學(xué)為例，它對(duì)其內(nèi)部控制的完善和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制是十分重視，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，劍橋大學(xué)以評(píng)議院為最高層，下設(shè)大學(xué)理事會(huì)，專門負(fù)責(zé)計(jì)劃的制定和實(shí)施，大學(xué)理事會(huì)下又分設(shè)計(jì)劃與資源、審計(jì)、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)與其相關(guān)的事宜。同時(shí)，大學(xué)理事會(huì)會(huì)針對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施狀況，及時(shí)調(diào)整其內(nèi)部控制制度，迎合學(xué)校發(fā)展需求。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制上，有專門的人員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，不同部門相互制約。在銀行貸款方面，雖然政府沒有相應(yīng)的規(guī)定和制約，但劍橋大學(xué)會(huì)根據(jù)自身對(duì)貸款數(shù)額進(jìn)行有效的控制，避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

相比與國(guó)外高校，國(guó)內(nèi)高校對(duì)于內(nèi)部控制的意識(shí)則顯得十分淡薄，即使考慮到機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，但很多部門最后還是走上“形式化”的道路。因此，對(duì)于國(guó)外高校內(nèi)部控制的研究，對(duì)完善我國(guó)高校內(nèi)部控制體制仍有著至關(guān)重要的作用。

二、高校內(nèi)部控制中存在的問題及原因分析

（一）高校中內(nèi)部控制存在問題的根源，主要是控制環(huán)境差，內(nèi)控意識(shí)薄弱

雖然內(nèi)部控制的概念已經(jīng)并不陌生，但大家對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)還是比較薄弱，特別是普通職工。盡管目前越來越多的管理層開始重視內(nèi)部控制的重要性，但不管是何種規(guī)模的高校，擁有高度的內(nèi)部控制意識(shí)的人員畢竟只占有少數(shù)一部分。普通職工本身內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)烈，又因所處的環(huán)境并沒有給予他們對(duì)內(nèi)部控制的了解深化，以至于無法真正地參與內(nèi)部控制活動(dòng)中去。另外，中國(guó)人長(zhǎng)期受封建帝王制度的影響，階級(jí)觀念十分強(qiáng)烈，一般職位比較高的領(lǐng)導(dǎo)人員都擁有更大的權(quán)利，不管是在實(shí)質(zhì)的職權(quán)上還是說話的威信上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通員工，這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致的結(jié)果就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“只手遮天”現(xiàn)象嚴(yán)重。

面對(duì)這些情況，主要從兩方面進(jìn)行改進(jìn)，首先應(yīng)該對(duì)員工進(jìn)行定期的內(nèi)部控制知識(shí)教育，提高人員的內(nèi)部控制意識(shí)，其次調(diào)整高校的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，削弱上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)權(quán)，實(shí)行真正的民主，使員工無需承受重大的心理負(fù)擔(dān)和冒著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)做到直言不諱，將腐敗扼殺在搖籃里。對(duì)于屢教不改的，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)懲，嚴(yán)禁官官相護(hù)的情景發(fā)生。

（二）缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

很多高校為了躋身到“一流”高校的行列，過分追求校園表面上的美觀，為了提高自我優(yōu)越感，不斷地追求建筑物的更高、更大、更多，卻沒有帶來實(shí)際的利益和效用，導(dǎo)致高校內(nèi)部財(cái)政資金無法滿足這方面的需要而必須向銀行借款，背負(fù)起償還高額利息的負(fù)擔(dān)。吉林大學(xué)就因?yàn)楦咝：喜⒌仍?，?dǎo)致內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)不良，于是欠下了巨額的貸款費(fèi)用，到目前為止，吉林大學(xué)每年需要支付的利息已高達(dá)1.5億到1.7億元，僅憑財(cái)政撥款根本無法正常運(yùn)營(yíng)。迫于這重大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，吉林大學(xué)向師生征求風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)方案，以免走向破產(chǎn)。教育部黨組織副書記、副部長(zhǎng)針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)這問題曾講到，教育是國(guó)計(jì)，也是民生。教育投入是重要的民生支出。同時(shí)，他也提到了當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)管理工作中存在的配置不合理，管理不規(guī)范等問題。對(duì)此，教育部進(jìn)行兩步走，首先突出重點(diǎn)，切實(shí)做好內(nèi)部控制工作，包括結(jié)合實(shí)際，完善內(nèi)控制度建設(shè)，其次應(yīng)采取相應(yīng)的內(nèi)控措施，確保按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)。然而，建立一套有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)管好教育經(jīng)費(fèi)也相當(dāng)重要，它可以在很大程度上減少資金因風(fēng)險(xiǎn)而遭遇的不必要損失，也可以保證資金的合理有效應(yīng)用。

（三）控制活動(dòng)運(yùn)行不合理

控制活動(dòng)的合理運(yùn)行是內(nèi)部控制制度得以實(shí)施的體現(xiàn)。不盡如人意的是，目前的高?？刂苹顒?dòng)的運(yùn)行并不十分樂觀，人員的貪污舞弊事件屢見不鮮，資金的使用效率低下，甚至“去向不明”。有些高校因?yàn)閭€(gè)人原因或其他組織狀況，身兼數(shù)職，玩弄職權(quán)，以權(quán)謀私，嚴(yán)重地影響了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性，阻礙高校的健康運(yùn)行，甚至為單位的其他人員造成不良影響。

以今年一月落幕的浙大教授貪污案為例，該教授通過授意其關(guān)聯(lián)公司編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段，非法套取了945萬余元的科研經(jīng)費(fèi)被判刑10年。而與其相關(guān)的兩個(gè)關(guān)聯(lián)公司的實(shí)際控制人系該教授的博士生。在諸多的控制活動(dòng)中，對(duì)賬目的控制應(yīng)該算是最完善的，但何以還會(huì)出現(xiàn)浙大教授這種情況的發(fā)生？首先，在會(huì)計(jì)做賬時(shí)，應(yīng)該做到不相容職位相互分離的原則，包括登記、審核、出納等都不應(yīng)該由一人承擔(dān)，從而避免假賬的發(fā)生。另外，像上述案例中，針對(duì)巨額的科研經(jīng)費(fèi)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)采取審核批準(zhǔn)的方式，對(duì)資金的去向做詳細(xì)的記錄，保證資金的使用效益。

（四）信息傳遞、溝通不暢

由于管理層次的差異，信息的傳遞一般都呈現(xiàn)成逐級(jí)傳遞，這樣的結(jié)構(gòu)大大影響了信息的準(zhǔn)確性。另外，由于高校的財(cái)務(wù)報(bào)表信息的不透明性，也使得高效管理的難度進(jìn)一步加大。同時(shí)，由于許多工作人員都只注重自己的工作，因此所謂的信息傳遞大多只是上級(jí)向下級(jí)的信息傳遞，卻缺乏了下級(jí)的反饋信息傳遞。上級(jí)與下級(jí)不能進(jìn)行有效的溝通，就無法對(duì)現(xiàn)有管理方案進(jìn)行調(diào)整，更甚者，可能導(dǎo)致原有細(xì)小問題隨時(shí)間不斷惡化，最終產(chǎn)生不可估量的損失。

近年來，對(duì)于高校公開“三公”經(jīng)費(fèi)的呼聲越來越高，但就2013年雷闖的統(tǒng)計(jì)來看，113所被申請(qǐng)公開“三公”的高校中，僅11家完成了信息公開，還有19所未申請(qǐng)的高校主動(dòng)公開其“三公”經(jīng)費(fèi)。在公開信息的高校中，我們發(fā)現(xiàn)廣州體育學(xué)院的“三公”經(jīng)費(fèi)最低為0，這使得我們對(duì)信息的真實(shí)性表示了深深的懷疑。由于高校的性質(zhì)不同，它的資金管理一般都只是依靠自律和上級(jí)預(yù)算單位的監(jiān)管，其資金的使用靈活性較高，容易造成腐敗，而社會(huì)人士因?yàn)闊o法真實(shí)地了解到高校實(shí)際的財(cái)務(wù)信息，無法對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和建議。因此實(shí)行信息公開的形式可以使得社會(huì)群體對(duì)高校的財(cái)務(wù)信息和其他管理信息做出相關(guān)的反饋，從客觀的角度幫助高校規(guī)范資金的用途和用量，有助于高校的日常運(yùn)作管理，提高效益。

（五）監(jiān)督與檢查機(jī)制出現(xiàn)問題

監(jiān)督主要包括自我監(jiān)督和他人監(jiān)督，而兩者相比之下我認(rèn)為，自我監(jiān)督顯得更加重要。從現(xiàn)狀可見，監(jiān)督對(duì)于內(nèi)部控制并沒有發(fā)揮顯著的作用，但這并不意味著監(jiān)督的不重要性，而恰恰相反，它告訴我們，我們?nèi)鄙倭嗽撚械谋O(jiān)督機(jī)制，無法幫助完善內(nèi)部控制。從研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，高校的監(jiān)督和檢查機(jī)制是有很大問題的，換句話說，高校的監(jiān)督和檢查機(jī)制根本不完善，基本上起不到其該有的作用，在這里，監(jiān)督更多的存在于表面工作，而并未真正落實(shí)。在吉林省，作為政府教育督導(dǎo)總督學(xué)的于興昌，本應(yīng)該監(jiān)督高校的管理狀況，卻利用自己職權(quán)收受賄賂甚至索取他人財(cái)物，受賄總額達(dá)到955萬元，另有1100多萬元財(cái)產(chǎn)來歷不明，實(shí)在是觸目驚心。雖然我們知道，高校必須接受來自各方面的監(jiān)督，包括司法的監(jiān)督、政黨的監(jiān)督以及社會(huì)的監(jiān)督，但在實(shí)際操作上，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行的監(jiān)督檢查措施實(shí)在不容樂觀。外部監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象之間是沒有直接的利益關(guān)系或者權(quán)利制約的，其觀點(diǎn)比內(nèi)部監(jiān)督來的更加的客觀和真實(shí)，因此必須發(fā)揮他們的監(jiān)督職能，勇于披露存在的不良事件，督促高校正確的行駛自己的權(quán)利和義務(wù)，服務(wù)于民。而高校自身，更應(yīng)該建立起完善的自我監(jiān)督機(jī)制，在外部監(jiān)督的幫助下，完善自我。

三、對(duì)建設(shè)高校內(nèi)部控制制度的建議

不同的高校在內(nèi)部控制的實(shí)施上方法與進(jìn)度都有所不同，由于不同省市的經(jīng)濟(jì)，文化以及制度有所不同，因此不同地區(qū)的高校所遵循的制度要求也存在一定的差異，而高校的規(guī)模、性質(zhì)等都將影響其內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，下面結(jié)合內(nèi)部控制的5個(gè)要素，分別對(duì)目前高校的內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析與評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的對(duì)策制度建設(shè)。

（一）高校內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)

內(nèi)部環(huán)境主要是由風(fēng)險(xiǎn)管理文化、管理層、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限和職責(zé)分配、員工勝任能力以及人力資源政策組成的。由于高校的管理領(lǐng)導(dǎo)者并不像企業(yè)管理者一樣，經(jīng)歷過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的洗禮，長(zhǎng)期面對(duì)較為穩(wěn)定的外部環(huán)境，風(fēng)險(xiǎn)的管理文化比較貧瘠。清華大學(xué)作為我國(guó)著名的高等學(xué)府，其組織機(jī)構(gòu)相比于其他普通高校較為完善，主要包括黨委，各級(jí)黨組織以及由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)機(jī)構(gòu)，下屬機(jī)構(gòu)中，根據(jù)不同的職責(zé)又細(xì)分成不同的部門，在限制權(quán)利的同時(shí)也提高了各部門的工作效率。除此之外，清華大學(xué)設(shè)立財(cái)務(wù)處，額外又單獨(dú)設(shè)置有一個(gè)審計(jì)室，審計(jì)室又分為兩個(gè)不同的部門，一個(gè)為財(cái)務(wù)審計(jì)，主要對(duì)學(xué)校以及其下屬單位的財(cái)務(wù)狀況以及資金的運(yùn)轉(zhuǎn)等情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，另一個(gè)則是基建審計(jì)，主要是對(duì)于學(xué)校將要進(jìn)行的大型建設(shè)工程項(xiàng)目[決算金額在20萬元（含20萬元）以上]進(jìn)行審計(jì)，從而避免了上文中提到的某些學(xué)校因隨意進(jìn)行建設(shè)工程而導(dǎo)致嚴(yán)重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的不良現(xiàn)象。

與我國(guó)的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”不同，國(guó)外的許多高校實(shí)行的是董事會(huì)制度，近年來，我國(guó)也有很多高校開始摸索建立這種制度，該制度的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在其權(quán)限的不同，可以避免高層權(quán)利過大而出現(xiàn)的腐敗行為。如汕頭大學(xué)實(shí)行的董事會(huì)制度屬于半決策性，董事會(huì)參與決策但不作為學(xué)校法人行使學(xué)校最高權(quán)利，而暨南大學(xué)的則屬于指導(dǎo)監(jiān)督型，董事會(huì)只負(fù)責(zé)資金的籌集和信息咨詢，不擁有學(xué)校重要事宜的決策權(quán)，最后一種董事會(huì)制度表現(xiàn)為行業(yè)對(duì)口型，這種方式有效地吸收了專業(yè)的知識(shí)人才，為學(xué)校的決策和管理的科學(xué)性和專業(yè)性提供了保證。關(guān)于董事會(huì)制度的建立，我們可以參考美國(guó)的公立高校對(duì)于該制度的規(guī)定，包括董事會(huì)的人員數(shù)量，選舉方式，人員構(gòu)成等。對(duì)于人員數(shù)量這一方面，我認(rèn)為可以根據(jù)各高校自我需求做相應(yīng)的調(diào)整（美國(guó)一般為5-30位），董事會(huì)的人員主要通過公開選舉產(chǎn)生，一般以校外人員為主，董事在任職期間沒有任何報(bào)酬，從而減少其與學(xué)校的利益關(guān)系。對(duì)于董事會(huì)主席的，可以像密歇根大學(xué)，從年齡最長(zhǎng)的董事開始輪流，每人一年，也可以像印第安納大學(xué)由政府直接任命。

當(dāng)然，在調(diào)整學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)其員工加以關(guān)注，包括對(duì)員工的聘用和選拔，對(duì)目前員工能力的考核以及相關(guān)內(nèi)部控制知識(shí)的教育，尤其是最后一點(diǎn)。對(duì)于學(xué)校的管理人員，應(yīng)該進(jìn)行定期的培訓(xùn)，提高其內(nèi)部控制意識(shí)，并鼓勵(lì)支持引導(dǎo)其他普通員工積極主動(dòng)的投入內(nèi)部控制的環(huán)境中去，促進(jìn)高校的健康發(fā)展。

（二）高校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，分析和評(píng)價(jià)。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅僅是為了避免因錯(cuò)誤行為而導(dǎo)致的損失，也包括因沒有抓住機(jī)遇而錯(cuò)失的利益。天津大學(xué)就曾出現(xiàn)過因未及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)到風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)損失。如今，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，國(guó)內(nèi)很多著名高校也成為了人們關(guān)注的景點(diǎn)，然而，由于來校旅游的人流量的不斷增加，校園內(nèi)部的管理問題也日益突出。環(huán)境保護(hù)、財(cái)產(chǎn)的安全都得不到保證，管理的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)明顯提高。近年來，高校的突發(fā)事件不斷增加，包括校園火災(zāi)，意外傷害等。

羅馬尼亞教育機(jī)構(gòu)對(duì)高校的內(nèi)部控制制定了一套質(zhì)量管理系統(tǒng)模型，整個(gè)理念是基于降低違規(guī)和偏離需求的風(fēng)險(xiǎn)，通過預(yù)防措施來改善性能。它要求羅馬尼亞的學(xué)校都定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，并提交自我評(píng)估報(bào)告，對(duì)內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)外部環(huán)境可能引起的危害和潛在的改進(jìn)計(jì)劃。建立一套質(zhì)量管理模型，主要包括四個(gè)方面，分別為質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進(jìn)。首先，質(zhì)量管理系統(tǒng)要求高校制定質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，制定管理決策。其次，在決策實(shí)施過程中，對(duì)其進(jìn)行控制，包括應(yīng)對(duì)已預(yù)測(cè)到的事故和未及時(shí)采取預(yù)防措施的重大突發(fā)事件，盡可能將損失降到最低程度，另外，針對(duì)高校的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)措施，確保能夠面對(duì)不同時(shí)期產(chǎn)生的不同狀況。最后，應(yīng)定期評(píng)估質(zhì)量管理體系，根據(jù)實(shí)際需要，不斷改進(jìn)。

在羅馬尼亞機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施已經(jīng)成為強(qiáng)制性的規(guī)定，羅馬尼亞大學(xué)通過在高校層次及各個(gè)部門界定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象，憑借特定程序和創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)登記評(píng)估問卷等工具，依照法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理。

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

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