劉紅巖

農(nóng)業(yè)政策運行偏差的機理透析與原因解讀

對照農(nóng)業(yè)政策運行應(yīng)遵循的基本邏輯以及公共政策過程機理，深入挖掘農(nóng)業(yè)政策運行的實踐邏輯，解讀和透析農(nóng)業(yè)政策運行偏差和目標失敗的基本誘因如下。

（一）農(nóng)業(yè)績效評估測度與指標有失偏頗

1.評估測度重活動的過程和投入，輕最終的結(jié)果與目標

以結(jié)果為導向、關(guān)注最終結(jié)果、關(guān)注是否實現(xiàn)政策目標和公共目標，是農(nóng)業(yè)績效評估和政策評估的基本依據(jù)和基本邏輯。但現(xiàn)行政府績效考核和政策評估標準多是活動關(guān)注型和投入關(guān)注型，考評內(nèi)容聚焦于資金投入情況、政府活動開展情況、工作完成情況，考評指標呈現(xiàn)過程性、中間性和經(jīng)濟性特征，甚至“把落實農(nóng)業(yè)公共政策的手段、措施當作工作業(yè)績和效果考核”（7.44分）。由此誤導政策落實部門的工作重心對接于過程性的工作開展，而非結(jié)果性的目標實現(xiàn)，導致“有些農(nóng)業(yè)公共政策的目標、實施手段與實施效果不統(tǒng)一”（7.08分），績效考核和政策評估不但沒有起到規(guī)范政府行為、改進公共資源配置效率的作用，反而扭曲了政府的政策運行行為，浪費了稀缺有限的公共資源。

2.評估標準重短期的數(shù)量和規(guī)模，輕長期的質(zhì)量和效益

如前所述，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的相關(guān)特點，如“對農(nóng)業(yè)行業(yè)管理過程不容易開展全程監(jiān)督”（7.88分），“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理工作具有較長的周期性”（8.14分），“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理效果具有明顯的滯后性”（7.64分），決定了農(nóng)業(yè)工作績效評估和政策評估適宜于采用長期性、效果性指標，因為短期指標不能反映關(guān)乎質(zhì)量和效益的最終結(jié)果和目標。但現(xiàn)行的考評指標主要是短期性的數(shù)量類、規(guī)模類指標，“工作業(yè)績評價標準多以規(guī)模大小、數(shù)量多少為主”（8.04分），如土地流轉(zhuǎn)數(shù)量、土地經(jīng)營規(guī)模面積、新型主體數(shù)量、高標準農(nóng)田面積、“三品一標”個數(shù)、農(nóng)業(yè)項目個數(shù)、農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模和余額等。短期性、規(guī)?；?、數(shù)量型的衡量標準導致涉農(nóng)工作部門的涉農(nóng)業(yè)務(wù)工作往往過分單一地、盲目地追求規(guī)模和數(shù)量，忽視關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實質(zhì)的質(zhì)量和效益。

（二）農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行偏離公益目標原則

1.政策執(zhí)行唯績效考核指標，而忽視政策目標和終極性目標

公共選擇途徑的官僚理論認為，政策執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員也是具有選擇偏好、有限理性的“經(jīng)濟人”，他們首先追求的是本部門預(yù)算的最大化和本人利益的最大化。如果某項工作或項目能給執(zhí)行機構(gòu)帶來利益和福利的增加，則會積極支持并實施該項目；反之，如果既定項目和工作意味著執(zhí)行機構(gòu)的利益減少或至少不能給執(zhí)行機構(gòu)帶來利益，則會受到抵制或不采納。在短期性、數(shù)量型、規(guī)模類評價指標的誘導下，政策實施部門和人員有極大的激勵去選擇那些能增進部門利益和個人利益的，以項目化和園區(qū)化等為平臺、以補貼和獎勵為手段、以部分區(qū)域和“明星主體”為對象，進而契合考評指標、帶來個人福利的項目，“以落實上級下達的任務(wù)和政策為主”（7.88分），而沒有興趣去關(guān)心該項目的實施是否對接于政策目標、能否促進農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效益的提升、能否增進社會公平和社會福利。有失偏頗的考核指標誘導了政策執(zhí)行工具的錯誤選擇，進而導致了政策目標的失敗，耕地保護中執(zhí)行機構(gòu)對“非糧化”和“非農(nóng)化”的不徹底、不嚴肅的處理，新型經(jīng)營主體培育中只重規(guī)模和數(shù)量的業(yè)績追求，都是上述因素作祟的緣故。

2.農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行所需資源分散，阻礙政策順暢執(zhí)行與目標實現(xiàn)

農(nóng)業(yè)政策的順暢、有效執(zhí)行有賴于各類資源條件的支持，體制性、制度性資源是比資金類、物質(zhì)類、人力類資源更為重要的核心支撐條件。但農(nóng)業(yè)政策實際運行中因部門職責不清、體制不順而帶來的政出多門、多頭管理現(xiàn)象頻頻存在，降低了政策運行的效率?！稗r(nóng)業(yè)行政管理部門分割、職能和資源分散嚴重”（7.48分），“上級農(nóng)業(yè)公共政策實施統(tǒng)一要求多，靈活性不足”（7.90分），“不同農(nóng)業(yè)公共政策、法律規(guī)定之間存在一些矛盾和沖突”（6.80分），就是對這一問題的真實反映。參與“治水”的“九龍”不能高效溝通、通力合作，不但不能為政策運行提供條件支撐，反而降低效率、浪費公共財政資源、增加了行政運行成本和制度交易性成本。以國家發(fā)展改革委于2011年10月出臺的《啟動實施全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》為“標桿”進行梳理發(fā)現(xiàn)，多個項目與該項目類似甚至重合，如國土資源部的土地整理項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目、水利部的小農(nóng)水工程項目、農(nóng)業(yè)部的高標準農(nóng)田建設(shè)項目。這5個項目內(nèi)容不僅在部委層面高度交叉，具體到縣級層面程度更甚。雖然各個項目的實施標準和具體目標不同，但扶持對象、扶持方式高度一致，甚至是重復到同一個自然村（組）、同一塊地。農(nóng)業(yè)教育與培訓領(lǐng)域同樣存在項目交叉、“九龍治水”的情況，農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、教育、婦聯(lián)、共青團、殘聯(lián)等至少7個部門在“同炒一盤菜”，但“共辦一桌席”的供給效率低下，教育與培訓項目在調(diào)研各地普遍“遇冷”。

（三）農(nóng)業(yè)政策制定的科學性和民主性不足

1.政策制定的需求調(diào)研不足，一些政策內(nèi)容脫離實際

當一個社會問題變?yōu)橐粋€政策問題之后，政策制定過程還要完成需求調(diào)研、建立議程、提出方案、方案評估和方案選擇的環(huán)節(jié)。只有經(jīng)過需求調(diào)研，充分吸納政策相關(guān)者的利益和需求，政策內(nèi)容才能供需適配，政策內(nèi)容才會符合實際、才會容易執(zhí)行、才易實現(xiàn)政策目標。農(nóng)業(yè)政策要做到因地制宜、因時制宜、因主體制宜、因政策對象制宜，要反映大多數(shù)利益相關(guān)者的利益，方案確定時開展需求調(diào)研、確保利益相關(guān)者分享決策權(quán)力是必不可缺的程序和步驟。實踐中，由于農(nóng)業(yè)政策制定主要仍是“自上而下”模式，“自下而上”的成分有所欠缺，利益相關(guān)者的決策參與、需求表達、利益表達及其采納程度還遠遠不夠，實際運行中的許多農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)與實際不符、不接地氣、供需失配的狀況。例如，有項目對于支持對象的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模作了嚴格要求，由于有的地方土地成方連片程度低，難以找到支持對象，為完成工作，“極少數(shù)”主體成為多個項目共同支持的對象，又由于項目具體標準互相打架，項目實施困難重重。再如，某項目要求某地建設(shè)機井，且嚴格限制資金用途，但當?shù)貦C井已建，不是當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展需要的設(shè)施。在這種缺乏需求調(diào)研的“一刀切”“一桿旗插到底”的循環(huán)模式里，家庭農(nóng)場扶持規(guī)模上下限的有關(guān)規(guī)定不符實際，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施政策供給與地方需求沖突，農(nóng)業(yè)教育與培訓備受冷落，以致政策運行低效、政策目標失敗、財政資金嚴重浪費、政府公信力下降的結(jié)果，就不難理解。

2.政策制定的前期預(yù)評估不足，政策運行不暢

為確保政策內(nèi)容具有較強的可接受性、符合政策執(zhí)行環(huán)境，以利于政策有效執(zhí)行和實現(xiàn)政策目標，政策制定過程設(shè)置了三道“保險杠”。需求調(diào)研和利益相關(guān)者參與之后，政策預(yù)評估是第三道“保險杠”，它能夠及時糾正不適的政策內(nèi)容、執(zhí)行方式和工具手段。而實踐中，“農(nóng)業(yè)公共政策出臺往往對面臨的問題界定不清、把握不準”（7.16分），“上級出臺的農(nóng)業(yè)公共政策有些內(nèi)涵不清楚、目標不明確”（6.72分），就是“農(nóng)業(yè)公共政策出臺往往缺少科學的事先預(yù)評估過程”（6.88分）“對農(nóng)業(yè)公共政策實施可能面臨和引發(fā)的問題缺少科學預(yù)判”（7.06分）“對農(nóng)業(yè)公共政策實施過程和結(jié)果評估不足”（7.30分）的結(jié)果。預(yù)評估的缺失或不足，致使政策執(zhí)行機構(gòu)和人員對政策內(nèi)容本身、政策運行環(huán)境、政策受用對象缺少預(yù)先的反思和調(diào)整，進而一定程度上導致政策運行不暢，政策效果打折扣。

綜上，在背離了農(nóng)業(yè)政策目標和公共目標的農(nóng)業(yè)工作績效考核標準和政策評估標準的誘導下，政策執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員難逃在官僚理論和“經(jīng)濟人”的束縛內(nèi)活動的邏輯框架，加之因政策制定缺乏科學性而導致的政策內(nèi)容供需失配、因職責不清和體制不順而導致的政策資源支撐失效，三重因素的橫向疊加和縱向傳遞帶來了政策運行扭曲、政策目標偏離的政策失敗，見圖3。

強化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過程的政策建議

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過程，明確政府與市場關(guān)系，界定政府職能與作用。此次，要按照“社會問題—已發(fā)現(xiàn)的社會問題—政府發(fā)現(xiàn)的社會問題—政府職責范圍內(nèi)的社會問題—政府有能力介入的社會問題—政府認為應(yīng)該解決的社會問題—政策議程”的程序，確定農(nóng)業(yè)政策問題。在農(nóng)業(yè)政策問題的范疇內(nèi)，針對實踐中的運行偏差及原因，以實現(xiàn)公共目標為終極訴求，探求優(yōu)化策略。

（一）優(yōu)化政策設(shè)計與制定，確保內(nèi)容的供需匹配

1.強化需求調(diào)研，增強政策設(shè)計的科學性

農(nóng)業(yè)政策設(shè)計的初衷一般是加大對“三農(nóng)”建設(shè)事業(yè)的支持力度，完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標。農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容既要關(guān)注政策的收益，還要關(guān)注政策的執(zhí)行成本；既要關(guān)注政策的經(jīng)濟收益，還要關(guān)注政策的社會效益和政治效應(yīng)；既要關(guān)注政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至國民經(jīng)濟的影響，還要關(guān)注政策對其調(diào)整對象利益的反映和影響；不僅要關(guān)注政策的短期影響，還要關(guān)注政策的長期作用。因此，農(nóng)業(yè)政策設(shè)計要做好需求調(diào)研，充分發(fā)揮政策相關(guān)者的決策參與作用，強化農(nóng)業(yè)政策制定的公眾參與，聽取、吸收、借鑒、吸納他們的期盼和訴求，注重問題導向，更多問計于民，通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，提高政策的針對性和有效性，增強農(nóng)業(yè)政策設(shè)計的科學性和民主性。只有這樣，才能保證政策設(shè)計最大限度地發(fā)揮作用，盡量接近政策設(shè)計的初衷。

2.強化頂層設(shè)計，增強政策設(shè)計的系統(tǒng)性

部門職責不清、體制不順，政出多門、多頭管理的局面，不僅帶來了高昂的行政成本，還使得各項政策之間缺乏銜接，各職能部門在各自為戰(zhàn)和一片混戰(zhàn)中阻滯政策正常運行、招致政策目標失敗。即使地方層面想整合項目，也會受到項目規(guī)定的掣肘而難以或無法做到有效整合。因此，短期來看，頂層設(shè)計上應(yīng)從中央層面對各項政策項目進行整合，為不同項目在地方層面的銜接預(yù)留接口；長期來說，隨著政治體制改革、行政體制改革和財稅體制改革的深入推進，一方面，應(yīng)在權(quán)力適當下放的同時推進政府職責優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合，減少部門職能交叉，理順職責關(guān)系，解決制度“碎片化”問題；另一方面，要對“三農(nóng)”政策進行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，對分散在各部門的支農(nóng)職能進行適當調(diào)整和歸并，以進一步提高政策設(shè)計的針對性，提高政策執(zhí)行效率，節(jié)約制度性成本。

3.聯(lián)動財稅體制改革，增強政策內(nèi)容的普惠性

在監(jiān)督和決策機制還很不完善的背景下，掌握了相關(guān)資金項目分配權(quán)力的涉農(nóng)相關(guān)部門及其人員被賦予了很強的自由裁量權(quán)，這有可能引發(fā)尋租行為和租值消散。應(yīng)對這一問題，短期來看，除了建立健全項目評審機制以及加強監(jiān)督以外，還應(yīng)從資金項目的自身設(shè)計入手，逐步削減專項轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并在項目設(shè)定上減少和去除主觀性標準，變?yōu)橛蓴?shù)字支撐的客觀性標準，對于符合標準的區(qū)域和主體進行普遍支持；長期來說，從行政體制改革和財稅體制改革的角度切入，改變政策設(shè)計的路徑依賴，逐步減少政策內(nèi)容的“項目化”及其帶來的區(qū)域和主體的“專寵化”設(shè)計，推動惠農(nóng)政策逐步向普惠性過渡。

圖3 農(nóng)業(yè)政策運行的實踐邏輯與政策目標失敗誘因

（二）強化政策的執(zhí)行監(jiān)督，確保公共目標的實現(xiàn)

1.強化政策內(nèi)容的信息公開，預(yù)防“事前”的政策執(zhí)行扭曲行為

在農(nóng)業(yè)政策落實過程中，要加大政策的宣傳力度，將信息公開制度化，對上級政策內(nèi)容、本級實施方案、優(yōu)惠對象、實施標準、資金預(yù)算、執(zhí)行過程、評價標準、評估方式、評估結(jié)果處理方式等內(nèi)容公之于眾，滿足分散農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級組織等利益相關(guān)者的充分知情權(quán)，以確保在此基礎(chǔ)上的政策充分競爭和充分使用，在政策執(zhí)行開端預(yù)防政策執(zhí)行行為的扭曲。在信息公開過程中，除了使用文件、報紙、電視等傳統(tǒng)媒體外，還要加強網(wǎng)站、微信、微博等新興媒體的宣傳力度，及時、準確、全面地宣傳農(nóng)業(yè)相關(guān)政策；信息公開后，除了要接受政策利益相關(guān)者的咨詢和監(jiān)督外，還要接受廣大社會公眾的監(jiān)督。

2.強化政策工具的組合使用，減少“事中”的政策執(zhí)行扭曲行為

每種政策工具的倡導者總是想讓人們相信他們所偏愛的政策工具是解決公共問題的靈丹妙藥。實際上，每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運用范圍及作用邊界。同時，每種公共管理對象和公共政策對象都有其特殊屬性，決定其僅適應(yīng)于某類或某幾類政策工具。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性和農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)境的極其復雜性，農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行工具選擇更應(yīng)以是否實現(xiàn)政策目標和公共目標，做到精細化和精致化。在使用“項目化”政策工具的同時，搭配使用法律法規(guī)、制裁等管制性政策工具；在使用補貼和獎勵等經(jīng)濟性政策工具的同時，組合使用特許經(jīng)營、財政撥款等市場化和管制性政策工具；在使用直接撥款和直接提供等政策工具的同時，配套使用合同承包、志愿組織等市場化和動員性政策工具。

3.加強政策執(zhí)行的輿論監(jiān)督，彌補“事后”的政策執(zhí)行扭曲行為

對于政策執(zhí)行中的扭曲行為，可以借助第三方監(jiān)督，如公眾、社會組織、大眾傳媒等輿論力量，對農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行情況進行輿論監(jiān)督，對執(zhí)行權(quán)力運行的偏差行為進行披露、建議乃至批評，以影響和糾正農(nóng)業(yè)決策過程和政策執(zhí)行效果。一是發(fā)揮利益相關(guān)者、社會公眾和大眾傳媒的作用，表達民意，推動相關(guān)政策的及時、有效落實；二是挖掘各地落實農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策實踐中的典型和表率，為其他地方提供經(jīng)驗借鑒和有效啟示，引導輿論監(jiān)督注重社會效益，發(fā)揮輿論力量的正向激勵和正確導向作用；三是及時發(fā)現(xiàn)實踐中違反法規(guī)、不切實際、沒有效果、效果扭曲的不良現(xiàn)象，并給予相應(yīng)懲處，發(fā)揮輿論力量的負向激勵作用。

（三）完善政策評估和反饋，規(guī)范政府行為

1.完善指標體系，由短期性、數(shù)量型、規(guī)模類的指標轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量和效益的結(jié)果導向型指標體系構(gòu)建，切實推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

首先要改變評估理念，由政府活動關(guān)注型和政府投入關(guān)注型轉(zhuǎn)向結(jié)果導向型的評估理念，以是否實現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標和政府治理目標為最終評價標準。雖然這些活動和投入對于政策運行不可或缺，但這種類型的評估標準往往導致政策運行不能根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境變化適時更新而與實際脫節(jié)。在理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，以是否實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策目標和公共目標為基準，重新構(gòu)建指標體系，逐漸減少短期性的數(shù)量型、規(guī)模類指標，相應(yīng)增加事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展供給體系的長期性的質(zhì)量型、效益類、結(jié)構(gòu)類指標，增強指標體系的有效性、包容性、靈活性，突出農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的結(jié)構(gòu)性、質(zhì)化類變化。新的指標體系在發(fā)展過程上要融合投入類、結(jié)構(gòu)類和總量類指標，在發(fā)展結(jié)果上融合經(jīng)濟類、環(huán)境類、社會類、政治類指標，融合供給側(cè)和需求側(cè)并偏向供給側(cè)的指標，切實發(fā)揮指標體系調(diào)整、優(yōu)化資源配置和規(guī)范政府行為的作用。

2.創(chuàng)新評估方式，倡導并鼓勵社會公眾和服務(wù)對象參與績效評估，提高政府活動效能，保障農(nóng)業(yè)績效評估的全面性和科學性

評估方式事關(guān)評估活動的公正、公開、規(guī)范和有效，事關(guān)評估結(jié)果的效度和評估功能的發(fā)揮。通常來說，政策評估應(yīng)該由具有獨立性、專業(yè)性的第三方機構(gòu)開展，一般是具有相關(guān)背景知識、專業(yè)知識和中立地位的專家具體負責，出具報告并針對其不足之處提出糾偏和提升的改善措施。創(chuàng)新評估方式，一是評估主體要多元化，融合自評和他評。自評是政府自身對政策的影響及達成預(yù)定政策目標的進展情況進行評估。他評包括政策執(zhí)行機構(gòu)及其人員、相關(guān)專家和政策服務(wù)對象等的評估，政策執(zhí)行機構(gòu)及其人員是政策的實施者，他們對政策內(nèi)容是否契合實際、是否適應(yīng)政策環(huán)境、是否具有可接受性有切身感受，對政策的成敗得失有直觀感受，因而有評價發(fā)言權(quán)；通過組織專家對政策執(zhí)行情況進行調(diào)查，與執(zhí)行人員及其政策調(diào)整對象交換意見，不僅可以對政策內(nèi)容形成判斷，還可以對政策執(zhí)行情況、政策績效形成全面判斷；政策服務(wù)對象是政策的受用者，對政策內(nèi)容和政策執(zhí)行效果有最直接的感受，也有政策評判的發(fā)言權(quán)。二是評估形式要多元，不僅要融合內(nèi)部評估和外部評估，還要同時融合質(zhì)量評估和數(shù)量評估、結(jié)構(gòu)評估和總量評估、過程評估和結(jié)果評估、年度評估和周期評估等。

3.優(yōu)化反饋機制，有效利用評估結(jié)果，切實發(fā)揮政策評估的糾偏和提升作用

評估結(jié)果是評價政策執(zhí)行情況的直接反映，也是修改完善相關(guān)政策的重要依據(jù)。既要開展評估，也要用好評估結(jié)果。積極運用評估結(jié)果，優(yōu)化反饋機制，一是要基于評估結(jié)果建立激勵機制并嚴格踐行，對政策運行較好的部門予以表彰和獎勵，對執(zhí)行不力和運行扭曲的部門要加以督促指導乃至嚴肅問責，起到宣傳先進、鞭策后進、賞罰分明的作用。二是要根據(jù)評估中各級、各部門、各農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等反映的問題，在政策內(nèi)容、實施工具、運行資源、執(zhí)行機制、執(zhí)行方式等方面加以修改完善，更好地發(fā)揮政策導向作用。否則，評估就會形同虛設(shè)，既達不到改善和提升的效果，還容易助長不良風氣。