●張 繪

近年來(lái)，隨著中央政府“一帶一路”和振興東北老工業(yè)基地政策落地，東北地區(qū)作為“一帶一路”建設(shè)中我國(guó)在東北亞地區(qū)的門(mén)戶(hù)，獲得了不少政策傾斜和建設(shè)機(jī)遇。與此同時(shí)，“三去一降一補(bǔ)”和“營(yíng)改增”相關(guān)政策的調(diào)整，導(dǎo)致地方稅收收入減少，特別是區(qū)縣一級(jí)稅收減少幅度明顯。隨著人口老齡化的加劇，地方財(cái)政支出剛性不減，造成財(cái)政收支難以平衡的實(shí)際困難。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，在這樣的背景下，需要重視對(duì)東北地區(qū)的地方財(cái)政支出和企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職能支出的調(diào)查和研究，以便為將來(lái)財(cái)政經(jīng)費(fèi)和企業(yè)社會(huì)職能支出的重點(diǎn)提供一個(gè)更加明晰的方向性指引。東北地區(qū)的情況也正是從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)人口老齡化可能存在的問(wèn)題，因此需要全局意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)來(lái)破解東北地區(qū)的支出難題。

一、近年來(lái)東北地區(qū)公共財(cái)政支出概況

東北財(cái)政支出的重點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面，在各級(jí)政府間的支出結(jié)構(gòu)也存在一定差異。一是教育支出，主要在普及義務(wù)教育方面需要投入經(jīng)費(fèi)，這部分經(jīng)費(fèi)在區(qū)縣一級(jí)占比高于市級(jí)和省級(jí)。二是農(nóng)林水事務(wù)支出主要用于補(bǔ)貼農(nóng)民種糧食，比如黑龍江是中國(guó)第一糧食大省，要保證中國(guó)的糧食安全，同時(shí)大興安嶺的生態(tài)保護(hù)也需要大量投入，在省級(jí)層面該項(xiàng)支出占比較高。三是社會(huì)保障與就業(yè)支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出，作為老工業(yè)基地，由于人口老齡化，這兩項(xiàng)支出加總后占比還會(huì)持續(xù)提高。四是公共安全支出和城鄉(xiāng)事務(wù)支出，其中大量經(jīng)費(fèi)用于維穩(wěn)和社區(qū)公共事務(wù)，在區(qū)縣一級(jí)占比較高。近年來(lái)隨著城市棚戶(hù)區(qū)改造工作的大力推進(jìn)，除吉林外其他兩省住房保障支出也有所增長(zhǎng)(見(jiàn)表1)。

二、東北地區(qū)財(cái)政支出面臨的現(xiàn)實(shí)難題

東北地區(qū)財(cái)政支出的主要問(wèn)題體現(xiàn)在收支矛盾越發(fā)嚴(yán)峻，社保養(yǎng)老缺口日益擴(kuò)大。東北地區(qū)還面臨民生領(lǐng)域支出壓力明顯和地方政府債務(wù)難以還本付息、維穩(wěn)和公共安全隱形支出加大、城市基礎(chǔ)設(shè)施支出不足的問(wèn)題。同時(shí)地方在績(jī)效管理實(shí)際操作過(guò)程中存在困難，財(cái)政支出效率有待進(jìn)一步提高。

（一）財(cái)政收支矛盾日益加劇，社保養(yǎng)老資金缺口擴(kuò)大

從東北地區(qū)的財(cái)政收入來(lái)看，由于工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)回落和非稅收入增長(zhǎng)難以持續(xù)，東北一般公共預(yù)算收入增幅難以保持兩位數(shù)增長(zhǎng)。此外，落實(shí)新出臺(tái)的減稅降費(fèi)政策也將影響財(cái)政收入增速。在收入增幅有所回落的情況下，財(cái)政支出的壓力還在上升，東北地區(qū)財(cái)政收支矛盾十分突出。一是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)支出缺口巨大。比如養(yǎng)老金保發(fā)形勢(shì)非常嚴(yán)峻，雖然國(guó)家按2017年預(yù)算收支缺口70%的比例給予了借款支持，但剩余缺口仍然很大。二是預(yù)算執(zhí)行中新增支出因素較多，資金需求較大。比如：機(jī)關(guān)事業(yè)單位2016年底前退休人員基本養(yǎng)老金每人每月提高150元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月人均補(bǔ)貼水平提高130元，落實(shí)法院、檢察院工資制度改革，提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)壓力大。

表1 東北三省地方財(cái)政支出總量及結(jié)構(gòu) 單位：千萬(wàn)元

（二）民生領(lǐng)域支出和地方政府債務(wù)均呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

東北地區(qū)包括教育、醫(yī)療在內(nèi)的民生領(lǐng)域支出，呈現(xiàn)支出剛性不斷增加的趨勢(shì)。政府在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的同時(shí)，重點(diǎn)保障重點(diǎn)民生支出，呈現(xiàn)一般支出保重點(diǎn)支出的趨勢(shì)。地方政府通過(guò)大力盤(pán)活資金存量、發(fā)放地方政府債券等形式，來(lái)保障各項(xiàng)重點(diǎn)民生支出穩(wěn)定增長(zhǎng)，這雖然在一定程度上能夠緩解當(dāng)前保民生需求的壓力，但是卻大大削弱了市縣一級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出的靈活性，同時(shí)依靠發(fā)債來(lái)滿(mǎn)足民生支出也導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企，區(qū)縣一級(jí)難以還本付息。

（三）維穩(wěn)費(fèi)用和相關(guān)隱形支出成為基層重要支出負(fù)擔(dān)

東北老工業(yè)基地長(zhǎng)期以來(lái)形成了以煤、油、糧食、木材等資源支撐的國(guó)有企業(yè)發(fā)展格局。在上世紀(jì)七、八十年代這類(lèi)能源資源為主的企業(yè)普遍存在廠辦大集體現(xiàn)象，為當(dāng)時(shí)解決大量勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題作出了重要貢獻(xiàn)，并為大量下鄉(xiāng)返城就業(yè)人員提供了配套生產(chǎn)生活服務(wù)。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，加之能源枯竭和資源環(huán)境惡化，東北地區(qū)的廠辦大集體企業(yè)在政策支持不足和市場(chǎng)環(huán)境難以適應(yīng)的情況下，普遍存在經(jīng)營(yíng)困難。企業(yè)在改造和關(guān)停并轉(zhuǎn)的過(guò)程中形成了大量歷史遺留問(wèn)題，成為現(xiàn)今政府非常沉重的負(fù)擔(dān)。

東北三省中部分區(qū)縣為解決維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、基層信訪辦和街道辦事處的資金難題，區(qū)縣一級(jí)財(cái)政存在實(shí)際困難。很多社區(qū)和街道辦事人員在維穩(wěn)過(guò)程中墊支大量個(gè)人經(jīng)費(fèi)，形成一項(xiàng)難以計(jì)量的隱形支出，嚴(yán)重影響基層公職人員工作和生活。維穩(wěn)費(fèi)用成為基層的一項(xiàng)重要支出。

（四）棚戶(hù)區(qū)改造經(jīng)費(fèi)不足與使用不當(dāng)并存

東北地區(qū)資源型城市集聚占全國(guó)資源型城市1/4，隨著資源枯竭，資源型城市發(fā)展面臨建設(shè)資金不足，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中存在大量棚戶(hù)區(qū)急需改造、異地扶貧安置和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)激增并存的難題。在以往建設(shè)過(guò)程中，一些地方政府要么過(guò)于冒進(jìn)，有大量欠款，存在大量資金缺口；要么過(guò)于謹(jǐn)慎，沒(méi)有利用好融資機(jī)會(huì)，錯(cuò)失棚戶(hù)區(qū)改造和市政建設(shè)成本較低的良機(jī)。目前來(lái)看在建設(shè)過(guò)程中各方面成本都有所增加，而且一些地方采取“市建縣/區(qū)開(kāi)”的模式進(jìn)行棚戶(hù)區(qū)改造和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于征拆安置成本遠(yuǎn)高于建設(shè)成本且由區(qū)縣負(fù)擔(dān)征拆安置，區(qū)縣政府財(cái)力難以承受。同時(shí)棚戶(hù)區(qū)改造和扶貧異地安置項(xiàng)目還有一些歷史遺留問(wèn)題，例如原有棚戶(hù)區(qū)改造債務(wù)規(guī)模龐大。黑龍江省一些拆遷項(xiàng)目給予的臨時(shí)安置補(bǔ)助為5000元，而拆遷房屋的租金只有2000元，這就導(dǎo)致一些拆遷戶(hù)不愿意搬回，繼續(xù)享受政府的高額補(bǔ)助，從而獲取租金與政府臨時(shí)安置補(bǔ)助之間的差價(jià)，給地方財(cái)政造成不必要的負(fù)擔(dān)。

（五）全面實(shí)施績(jī)效管理，地方實(shí)際操作層面存在難題

在東北地區(qū)財(cái)政支出壓力加大、財(cái)政收入增速放緩、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下，預(yù)算績(jī)效管理作為有效管理財(cái)政資金、提高財(cái)政支出效率的重要舉措，對(duì)于地方政府的財(cái)政支出管理有非常重要的作用，然而三省地方政府在預(yù)算績(jī)效工作的操作中還有一定難度，這些問(wèn)題不僅僅是東北三省地方政府面臨的難題，也是全面推進(jìn)績(jī)效管理過(guò)程中我國(guó)所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，需要加以重視。問(wèn)題集中體現(xiàn)在：績(jī)效與預(yù)算尚未有效結(jié)合，存在“兩張皮”現(xiàn)象，績(jī)效和預(yù)算“雙軟約束”并存，績(jī)效意識(shí)薄弱，績(jī)效管理規(guī)范性不足，在技術(shù)操作層面上中央和地方政府沒(méi)有構(gòu)建起績(jī)效管理縱向橫向可比的統(tǒng)一指標(biāo)體系，獨(dú)立第三方和專(zhuān)家?guī)觳蛔恪＿@些問(wèn)題的存在也導(dǎo)致財(cái)政支出績(jī)效管理不到位，財(cái)政支出績(jī)效低下也進(jìn)一步加劇了東北地區(qū)地方財(cái)政支出的壓力。

三、東北地區(qū)財(cái)政支出問(wèn)題產(chǎn)生的原因闡釋

東北經(jīng)濟(jì)仍處于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集中負(fù)向拉動(dòng)與培育新動(dòng)能、新增長(zhǎng)領(lǐng)域相互交織、相互賽跑的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)前財(cái)政支出困難主要是由于人口狀況和資源環(huán)境惡化、央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚未理清、國(guó)企改革不到位和以往遺留問(wèn)題難以解決，財(cái)政資金績(jī)效管理面臨一系列政策難題。

（一）人口老齡化趨勢(shì)加大了國(guó)家養(yǎng)老社保支出和企業(yè)負(fù)擔(dān)

近年來(lái)東北地區(qū)面臨著人才流失嚴(yán)重、人口老齡化加劇、人口空間結(jié)構(gòu)高度極化、社保和醫(yī)保支出壓力增大的問(wèn)題。

第一，城鎮(zhèn)企業(yè)和公職人員社保以國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。東北地區(qū)養(yǎng)老社保支出收支矛盾突出的原因是早在上世紀(jì)五十年代就開(kāi)始了大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。由于東北地區(qū)距離蘇聯(lián)、朝鮮和韓國(guó)最近，在當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的號(hào)召下，全國(guó)各地青年大量涌入作為邊疆的東北地區(qū)搞工業(yè)化和大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，東北地區(qū)人口在1950-1960年的十年工業(yè)化時(shí)期暴增了70%。為了吸引年輕人到邊疆，不管是工業(yè)化人口，還是集體農(nóng)莊人口，大多數(shù)都被納入國(guó)家體系，這些人在退休后基本上都依靠國(guó)家領(lǐng)取養(yǎng)老金。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能不足，在人口老齡化的背景下，東北企業(yè)退休人員從2010-2017年增加了接近一倍，如果把政府公務(wù)員和事業(yè)單位的算進(jìn)去還會(huì)更多。與此同時(shí)，養(yǎng)老金跟隨全國(guó)實(shí)現(xiàn)了翻倍增長(zhǎng)，黑龍江省基本養(yǎng)老金由月人均1076元提高到2119.56元，凈增長(zhǎng)1043.56元/月，整體增長(zhǎng)近一倍。

第二，國(guó)有企業(yè)在1998年改革之前沒(méi)有繳納社保，社保缺口基數(shù)較大。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，社保和醫(yī)保支出成為省級(jí)政府支出的最大部分，2016年?yáng)|北地區(qū)合計(jì)超過(guò)3200億人民幣，超過(guò)了東北地區(qū)財(cái)政支出的四分之一。東北各省都不同程度地存在養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口，其中，黑龍江省作為全國(guó)第一家養(yǎng)老社保收不抵支的省份，也是全國(guó)養(yǎng)老金虧空最嚴(yán)重的省份。

（二）資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中資金缺口巨大，償債壓力激增

東北地區(qū)的地級(jí)市以資源型城市為主，這些城市多數(shù)是欠發(fā)達(dá)的老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化程度較低，長(zhǎng)期以來(lái)由于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，開(kāi)展市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造產(chǎn)生了大量地方政府債務(wù)，地方政府財(cái)政支出中有部分資金要用于以往債務(wù)的還本付息。從債務(wù)支出結(jié)構(gòu)來(lái)源看，截至2017年6月末，系統(tǒng)內(nèi)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要用于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、市政建設(shè)、保障性住房和農(nóng)林水利建設(shè)以及土地儲(chǔ)備，從中可以看出東北地區(qū)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的負(fù)債占到70%以上，由于債務(wù)率較高，地方政府償債壓力大?？h級(jí)政府負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)占比達(dá)到80%以上，新的棚戶(hù)區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由市縣一級(jí)負(fù)擔(dān)，在教育、醫(yī)療、社保等民生支出激增、財(cái)政收入沒(méi)有明顯增長(zhǎng)的情況下，市縣級(jí)政府性債務(wù)還本付息支出需求壓力大，新的建設(shè)資金缺口巨大。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革不到位，基層支出壓力較大

第一，政府與市場(chǎng)邊界尚不清晰。由于政府與市場(chǎng)邊界不夠清晰，政府職責(zé)“越位”和“缺位”問(wèn)題并存。在應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制解決的領(lǐng)域，政府管理的“越位”直接增加了政府支出責(zé)任，政府直接投資于商業(yè)流通、東北地區(qū)的一些工業(yè)項(xiàng)目、日常用品生產(chǎn)等一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，擠占了民間資本空間，干擾了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用；在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯“缺位”，有待繼續(xù)加大投入，如水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等必要基礎(chǔ)設(shè)施等；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，征信系統(tǒng)不完善，市場(chǎng)監(jiān)管投入不足；對(duì)歷史遺留的老工業(yè)基地的國(guó)有企業(yè)改制、企業(yè)分離辦社會(huì)職能等問(wèn)題尚未完全解決。

第二，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚未明晰。雖然2018年初時(shí)出臺(tái)了事權(quán)與支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是目前改革尚未到位。一是地方承擔(dān)了部分外溢性強(qiáng)的支出責(zé)任。按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，跨區(qū)域以及成本效益外溢的支出責(zé)任應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)。但在實(shí)際執(zhí)行中，地方較大程度地承擔(dān)了涉及國(guó)家主權(quán)、跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)等中央事權(quán)，如國(guó)防建設(shè)、界河保護(hù)、跨流域大江大湖治理、跨地區(qū)污染防治等事權(quán)。二是中央承擔(dān)了部分信息復(fù)雜應(yīng)由地方承擔(dān)的支出責(zé)任。自然稟賦、經(jīng)濟(jì)水平、人員狀況等信息相對(duì)復(fù)雜，但實(shí)際上中央?yún)s不同程度介入，如農(nóng)村環(huán)境治理、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)。

第三，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與其他改革尚未有效銜接。按照財(cái)稅體制改革順序，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革應(yīng)該先行，但是從目前的改革進(jìn)程看，轉(zhuǎn)移支付改革、稅制改革、收入劃分改革與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革在時(shí)序上存在不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，使得財(cái)稅體制改革任務(wù)之間不能有效銜接，這也使得地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)存在混亂和思路不清的情況。

（四）國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展中面臨的支出難題及帶來(lái)的影響

第一，以往國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致基層維穩(wěn)支出壓力激增。國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題從1992年到現(xiàn)在已有二十多年時(shí)間，由于前期改革推進(jìn)過(guò)程中沒(méi)有考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，當(dāng)時(shí)關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)一次性給予補(bǔ)貼的員工以及農(nóng)民輪換工，因再就業(yè)困難、目前醫(yī)保養(yǎng)老待遇和其他城鎮(zhèn)同類(lèi)人員相比差異巨大，成為國(guó)企改革遺留的包袱。由于拖欠各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)用和職工債務(wù)，職工不滿(mǎn)情緒和自身訴求疊加使得信訪部門(mén)壓力巨大。這其中由于改革滯緩還導(dǎo)致一些問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，矛盾積怨越來(lái)越深，改革成本越拖越大，改革難題越來(lái)越難化解，到現(xiàn)在表現(xiàn)為社會(huì)和諧發(fā)展和政府政治穩(wěn)定面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)越積越高。

第二，國(guó)有企業(yè)在股份制改造和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中成本居高不下，自主創(chuàng)新能力薄弱，企業(yè)承擔(dān)了部分社會(huì)職能，成本負(fù)擔(dān)較重，加大了改革過(guò)程中的財(cái)政壓力。一是國(guó)有企業(yè)股份制改造“三供一業(yè)”改革不到位，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職能的包袱仍然沒(méi)有卸掉，如企業(yè)還承擔(dān)了大量在崗和退休人員的冬季取暖包燒費(fèi)。二是國(guó)有企業(yè)股份制改造后變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)導(dǎo)致銀行授信額度降低，無(wú)法享受原有針對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款優(yōu)惠政策，加之一些傳統(tǒng)行業(yè)受去產(chǎn)能、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳等影響，可獲得的銀行貸款額度降低，資金成本和壓力激增。三是近年來(lái)隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施，由于創(chuàng)新環(huán)境和體制機(jī)制改革不到位，創(chuàng)新能力和基礎(chǔ)仍然比較薄弱。企業(yè)對(duì)研發(fā)的重視不足，自主研發(fā)占比較低。對(duì)于一些技術(shù)要求較高的領(lǐng)域，企業(yè)沒(méi)有條件涉足，而傳統(tǒng)生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)需求下滑明顯。四是老工業(yè)基礎(chǔ)多數(shù)為勞動(dòng)密集型國(guó)有企業(yè)，隨著近年來(lái)人工成本的上升，企業(yè)管理效率低下，受到管理成本和地域限制，企業(yè)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的缺陷進(jìn)一步顯現(xiàn)。國(guó)企改造過(guò)程中企業(yè)融資資金成本和國(guó)有資產(chǎn)處置難題已經(jīng)影響到企業(yè)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，在一定程度上也把壓力傳導(dǎo)至地方財(cái)政部門(mén)，比如由于“三供一業(yè)”多數(shù)為社會(huì)公共事業(yè)，在分離移交的過(guò)程中無(wú)論是央企還是地方國(guó)企都要求地方財(cái)政支出給予一定補(bǔ)貼。

（五）財(cái)政部門(mén)缺乏統(tǒng)一操作標(biāo)準(zhǔn)，全面預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)不足

財(cái)政部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范可操作的指標(biāo)體系、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)方法等，對(duì)地方的指導(dǎo)和相關(guān)培訓(xùn)不足，導(dǎo)致地方在操作過(guò)程中，對(duì)績(jī)效管理工作的定位、模式和重點(diǎn)難以把握。

目前東北地區(qū)全面實(shí)施績(jī)效管理的相關(guān)工作機(jī)制尚不完善，預(yù)算績(jī)效管理還沒(méi)有納入到各級(jí)政府工作考核范圍，預(yù)算績(jī)效與部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目資金、專(zhuān)項(xiàng)資金和省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排還沒(méi)能有效掛鉤。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理政策、制度和操作的認(rèn)識(shí)還不到位，缺乏相關(guān)培訓(xùn)，特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)預(yù)算部門(mén)、市縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)和市縣財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足。預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)不足，部門(mén)預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付等系統(tǒng)有機(jī)對(duì)接的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)還不到位，增加了預(yù)算單位績(jī)效管理的工作量。

四、下一步推動(dòng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路和舉措

東北地區(qū)財(cái)政支出和企業(yè)承擔(dān)社會(huì)支出壓力巨大，更應(yīng)在制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收收入增加和有效提升支出效率的思想觀念、體制機(jī)制、發(fā)展環(huán)境等深層次矛盾和問(wèn)題上下大氣力破解。

（一）加大社?；鸾y(tǒng)籌力度，劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；?/h3>

東北地區(qū)人口呈老齡化趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位眾多，大部分退休人員都納入到政府社保體系，領(lǐng)取高額退休養(yǎng)老金，加之巨大的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口，必然產(chǎn)生養(yǎng)老社保資金壓力，其中以黑龍江省最為突出。

一是今后需要進(jìn)一步加大省級(jí)甚至全國(guó)社?；鸾y(tǒng)籌力度。通過(guò)提升社?；鸬慕y(tǒng)籌層級(jí)，進(jìn)一步提高基金抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二是通過(guò)落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案的要求，將中央和地方國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，填補(bǔ)基金收支缺口虧空。

三是考慮到目前養(yǎng)老金發(fā)放水平，國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的退休人員對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力已經(jīng)較大，今后需要逐步完善養(yǎng)老社保長(zhǎng)效保障機(jī)制，依據(jù)社?；鸬某惺芰?、地方財(cái)力水平、物價(jià)水平等因素，通過(guò)科學(xué)核算，建立與繳費(fèi)水平相適應(yīng)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。

（二）合理劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任

一是按市場(chǎng)優(yōu)先原則，進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界。明晰政府與市場(chǎng)邊界是政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的前提。按市場(chǎng)優(yōu)先原則，將市場(chǎng)可以承擔(dān)的，交由市場(chǎng)；政府和市場(chǎng)合作承擔(dān)的，盡量發(fā)揮市場(chǎng)作用；市場(chǎng)暫時(shí)不能承擔(dān)的，要逐步創(chuàng)造條件移交市場(chǎng)。周期性審查政府與市場(chǎng)的邊界，將市場(chǎng)已能承擔(dān)的，交由市場(chǎng)承擔(dān)。

二是進(jìn)一步明晰政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。按照財(cái)政事權(quán)劃分原則，為繼續(xù)加強(qiáng)中央在保障國(guó)家安全、維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、體現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財(cái)政事權(quán)，建議將由地方承擔(dān)或由中央與地方共同承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)上收部分為中央承擔(dān)，如流動(dòng)兒童義務(wù)教育、高中教育等教育類(lèi)事權(quán)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、食品藥品監(jiān)管等；建議將部分地方財(cái)政事權(quán)調(diào)整為中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。按照基本公共服務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜程度等，建議將由地方承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)調(diào)整為中央和地方共同承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)，如水污染治理、大氣污染治理、江河湖庫(kù)治理等。

三是協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制改革是一種以“財(cái)”促“政”的攻堅(jiān)性改革，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等各領(lǐng)域改革息息相關(guān)。因此，建議在國(guó)家層面，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政與貨幣金融、價(jià)格、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)事業(yè)等各領(lǐng)域改革，避免財(cái)政“單兵突進(jìn)”。同時(shí)，要處理好財(cái)稅體制改革各項(xiàng)任務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，加快分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，建立事權(quán)清單，明晰支出責(zé)任，并結(jié)合稅制改革，調(diào)整中央和地方財(cái)政收入分配關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)而形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，促進(jìn)地方政府依法履責(zé)，提高基本公共服務(wù)保障能力。

（三）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以培養(yǎng)稅源，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革

東北地區(qū)要有效解決支出矛盾，需要找準(zhǔn)收入不足的問(wèn)題，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，改變以往粗放型、投資拉動(dòng)型的發(fā)展道路，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以涵養(yǎng)稅源化解支出難題。

一是今后需要結(jié)合自身轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際情況，落實(shí)國(guó)家東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略和“一帶一路”戰(zhàn)略，加大支持新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的力度。

二是根據(jù)國(guó)家和財(cái)政部門(mén)相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確界定不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)的功能。摸清國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)底數(shù)，研究以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革，在保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值的前提下，在國(guó)有企業(yè)股份制改造過(guò)程中，加快閑置資產(chǎn)處置力度。

三是以往國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題的改革不僅僅關(guān)乎東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)的振興，更加關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和政府公信、國(guó)有企業(yè)股份制改革和劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸶母锏捻樌七M(jìn)。要落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策，解決以往國(guó)有企業(yè)改革中所產(chǎn)生的遺留問(wèn)題，緩解政府信訪壓力。做好以前廠辦大集體的收尾工作和國(guó)有企業(yè)下崗職工的安置工作，合理考慮上訪群眾訴求，在政策允許的范圍內(nèi)，做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的工作。

四是建議加大中央在國(guó)有企業(yè)遺留問(wèn)題上的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。國(guó)有企業(yè)改革的成本要在中央政府和地方政府之間合理劃分，中央政府承擔(dān)比例要有所提升，并且出臺(tái)政策支持相關(guān)國(guó)有企業(yè)向國(guó)家政策性銀行、國(guó)際金融組織申請(qǐng)中長(zhǎng)期貸款。依靠企業(yè)自身技術(shù)革新和內(nèi)部產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)合稅收優(yōu)惠政策和政府對(duì)研發(fā)及創(chuàng)新的支持，推動(dòng)企業(yè)走出困境的同時(shí)解決好歷史遺留問(wèn)題。

（四）進(jìn)一步調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，營(yíng)造創(chuàng)新文化和制度環(huán)境

從目前東北地區(qū)的情況來(lái)看，財(cái)政支出壓力巨大，政府難以有更多資金用于投資和發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，需要分步驟改革。

一是短期內(nèi)需要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出，努力盤(pán)活資金存量，優(yōu)先保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

二是從中長(zhǎng)期來(lái)看，政府需要對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有一個(gè)更加科學(xué)的研判，需要認(rèn)識(shí)到東北地區(qū)財(cái)政收入和支出的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，在財(cái)政收入和支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)上作合理調(diào)整，做好中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。逐步考慮增加部分投入于有長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的發(fā)展性支出，通過(guò)減少政府和企業(yè)改革創(chuàng)新的制度性交易成本，推動(dòng)當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)狀況企穩(wěn)向好。

三是通過(guò)向人才流入的深圳等地學(xué)習(xí)，做好制度建設(shè)，營(yíng)造良好創(chuàng)新環(huán)境，為企業(yè)創(chuàng)新和高端人才留在當(dāng)?shù)貏?chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供政策支持和基礎(chǔ)條件。發(fā)揮政府引導(dǎo)基金和財(cái)政撬動(dòng)金融杠桿的作用，加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和新商業(yè)模式的支持。

（五）全面推進(jìn)績(jī)效管理工作，提高財(cái)政支出使用效率

按照黨的十九大報(bào)告的要求，抓緊全面推進(jìn)績(jī)效管理工作，地方政府基礎(chǔ)條件比較弱的需要利用信息化手段，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，對(duì)重點(diǎn)支出領(lǐng)域財(cái)政支出情況進(jìn)行監(jiān)控和信息公開(kāi)，切實(shí)提高財(cái)政資金使用績(jī)效，并做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。財(cái)政部需要對(duì)地方進(jìn)行相應(yīng)指導(dǎo)修訂《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，明確工作目標(biāo)和工作任務(wù)，統(tǒng)一推進(jìn)步伐，確保預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)范、有序、有效推開(kāi)。財(cái)政部在已制定的共性指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化建立全國(guó)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并逐年修訂完善。建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)信息庫(kù)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)預(yù)算績(jī)效信息管理系統(tǒng)，為預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施提供業(yè)務(wù)支撐。東北地區(qū)需要進(jìn)一步制定預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃并完善預(yù)算績(jī)效管理工作制度。此外，還需要修改對(duì)各省市預(yù)算績(jī)效管理工作的考核辦法，增強(qiáng)考核引導(dǎo)性和針對(duì)性，促進(jìn)地方工作深入開(kāi)展?！?/p>