近年來(lái)，隨著金融創(chuàng)新帶來(lái)的亂象更新，人民銀行金融監(jiān)管力度不斷增強(qiáng)，人民銀行行政處罰“雙罰制”工作不斷深入正是金融監(jiān)管趨嚴(yán)的典型表現(xiàn)，行政處罰“雙罰制”的突出特征是“既處罰違法單位還處罰作為單位成員的董事、高級(jí)管理人員、直接從業(yè)人員等個(gè)人”，而人民銀行行政處罰“雙罰制”工作重點(diǎn)就在于規(guī)范金融行業(yè)內(nèi)各單位的行為同時(shí)強(qiáng)調(diào)金融行業(yè)的個(gè)人執(zhí)業(yè)責(zé)任，促進(jìn)金融行業(yè)的健康發(fā)展。

一、 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的概述

(一) 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)

根據(jù)中國(guó)人民銀行法第四十六條關(guān)于人民銀行行政處罰權(quán)的規(guī)定，行政處罰“雙罰制”是基于同一違法行為侵犯雙重法益的違法事實(shí)既對(duì)單位又對(duì)個(gè)人作出的雙重行政處罰行為，法律不僅設(shè)置了人民銀行對(duì)監(jiān)管范圍內(nèi)的法人單位的行政處罰權(quán)，還設(shè)置了人民銀行對(duì)法人單位的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員等個(gè)人的行政處罰權(quán)，授予了人民銀行合法開展行政處罰“雙罰制”工作的法律權(quán)限。同時(shí)，人民銀行法賦予人民銀行的法定職責(zé)達(dá)13項(xiàng)，人民銀行履職依據(jù)的法律法規(guī)、部門規(guī)章達(dá)70余部，其中近30部行政法規(guī)、部門規(guī)章設(shè)有“雙罰制”。結(jié)合人民銀行具體業(yè)務(wù)中的行政處罰工作，反洗錢監(jiān)管工作除依據(jù)反洗錢法規(guī)定“雙罰制”外，在金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法等部門規(guī)章中也規(guī)定適用反洗錢法設(shè)定的“雙罰制”。另外，在行政法規(guī)層面，征信業(yè)管理?xiàng)l例第三十八條也明確賦予了人民銀行“處罰單位和處罰個(gè)人”的法律依據(jù)。整體來(lái)看，人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)主要分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三個(gè)層次，以人民銀行法為統(tǒng)領(lǐng)，以人民銀行履職種類為分類，構(gòu)建了包括反洗錢監(jiān)管、征信業(yè)監(jiān)管、金融統(tǒng)計(jì)管理等多類業(yè)務(wù)范疇的“雙罰制”監(jiān)管規(guī)則。

(二) 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的發(fā)展變遷

經(jīng)梳理人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)，人民銀行法在1995年首次頒布時(shí)以違法行為確定行政處罰對(duì)象范圍，處罰對(duì)象包括法人、自然人和其他組織，經(jīng)2003年修訂后，正式確立了行政處罰“雙罰制”工作的法律基礎(chǔ)。隨著人民銀行各業(yè)務(wù)專門金融法律法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)，行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)隨相關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)發(fā)展而不斷完善。具體以征信業(yè)監(jiān)管為例，人民銀行2003年正式承擔(dān)征信業(yè)監(jiān)管職責(zé)，《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理辦法》(中國(guó)人民銀行令[2005]第3號(hào))作為最早的征信業(yè)監(jiān)管規(guī)章未明確顯性的“雙罰制”，僅在人民銀行處罰單位基礎(chǔ)上賦予了對(duì)單位董事、高管、直接責(zé)任人的紀(jì)律處分建議權(quán)，該罰則實(shí)際產(chǎn)生了“雙罰”效果，屬于隱性的“雙罰制”。到2013年《征信業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施，確立了“既處罰單位又處罰個(gè)人的雙罰制”。可見(jiàn)，人民銀行行政處罰“雙罰制”工作并非自人民銀行法修訂后就完全確立，也并非完全依靠“上位法高于下位法、特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則來(lái)指導(dǎo)行政處罰工作，而是隨著人民銀行監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要，伴隨專門業(yè)務(wù)法律法規(guī)、部門規(guī)章的出臺(tái)逐步展開的。

(三) 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的近期情況

自2017年4月習(xí)近平總書記在中共中央政治局學(xué)習(xí)會(huì)上明確提出“加強(qiáng)金融監(jiān)管、維護(hù)金融安全”，人民銀行進(jìn)一步加強(qiáng)了金融監(jiān)管工作，行政處罰“雙罰制”工作加快推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)人民銀行共對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)開具罰單903張，罰沒(méi)金額共計(jì)7980萬(wàn)元，處罰內(nèi)容涉及支付結(jié)算、征信管理、反洗錢、票據(jù)業(yè)務(wù)、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、消費(fèi)者保護(hù)等方面。其中涉及反洗錢方面的處罰執(zhí)行“雙罰”最多，228張罰單罰沒(méi)金額共計(jì)4860.81萬(wàn)元，其中雙罰罰單128張，占比56%，對(duì)負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人的罰款金額高達(dá)305.67萬(wàn)元，占總罰沒(méi)金額6.3%。隨著金融監(jiān)管形勢(shì)趨嚴(yán)、力度增強(qiáng)、范圍擴(kuò)張，行政處罰“雙罰制”工作作為人民銀行金融監(jiān)管的重要抓手，其使用頻次越來(lái)越多，適用強(qiáng)度越來(lái)越大，作用范圍越來(lái)越廣。

二、 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作遭遇的問(wèn)題

(一) “雙罰制”工作依據(jù)的實(shí)體責(zé)任體系模糊

人民銀行行政處罰“雙罰制”工作依據(jù)的具體法律條款多存在于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，但各具體規(guī)定的條文內(nèi)容缺乏統(tǒng)一性，法律責(zé)任形式不統(tǒng)一，存在多種對(duì)個(gè)人的追責(zé)形式，各追責(zé)形式的適用也各不相同，包括警告、罰款、資格處罰、紀(jì)律處分建議等，各罰則適用之間的銜接缺乏清晰的脈絡(luò)。實(shí)踐中，人民銀行開展“雙罰制”工作運(yùn)用警告、罰款罰則處罰個(gè)人較多，而紀(jì)律處分建議罰則的運(yùn)用幾乎沒(méi)有，其適用雖有條款，但沒(méi)有運(yùn)用規(guī)則支持該罰則的落實(shí)，屬于形同虛設(shè)的法律責(zé)任?？梢?jiàn)，“雙罰制”工作依據(jù)的法律基礎(chǔ)雖然充分，但追責(zé)條款的實(shí)際適用單一，部分罰則難以適用或者使用法律效果低下，各法律責(zé)任之間缺乏秩序，未能形成統(tǒng)一的責(zé)任體系。

(二) “雙罰制”工作遵循的程序規(guī)則適用缺失

人民銀行行政處罰“雙罰制”工作離不開程序保障，“雙罰制”必須遵循《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱處罰程序規(guī)定)，而“雙罰制”因?qū)ο蟮碾p重性必然較“只處罰單位”不同，但人民銀行行政處罰的相關(guān)規(guī)定未能充分重視差異。一是調(diào)查取證環(huán)節(jié)的程序設(shè)置不能滿足個(gè)人違法事實(shí)的認(rèn)定，“雙罰制”下的個(gè)人違法取證較單位違法取證更困難，雖然處罰程序規(guī)定明確了“對(duì)違法行為負(fù)直接責(zé)任的管理人員或其他直接責(zé)任人員有義務(wù)配合調(diào)查取證”，但要求當(dāng)事人自認(rèn)違法無(wú)疑是困難重重的，人民銀行執(zhí)法人員多采用詢問(wèn)筆錄的方式獲得相關(guān)證人證言等間接證據(jù)，以及通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人來(lái)獲得當(dāng)事人陳述的直接證據(jù)，而通過(guò)此方式收集的間接證據(jù)和直接證據(jù)往往因片面和主觀性難以形成完整客觀的證據(jù)鏈，難以認(rèn)定個(gè)人的違法事實(shí)。二是中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定中的聽證制度對(duì)個(gè)人的權(quán)利保障不充分，結(jié)合處罰程序規(guī)定“第五章聽證”的內(nèi)容，處罰程序規(guī)定重點(diǎn)考慮的涉及單位作為行政處罰對(duì)象的情形，而忽略了個(gè)人作為行政處罰對(duì)象的聽證權(quán)利保障，“雙罰制”針對(duì)個(gè)人的資格處罰或重大紀(jì)律處分涉及行政處罰對(duì)象的重大權(quán)益未納入正式聽證制度予以保障，只賦予了當(dāng)事人陳述和申辯的非正式聽證權(quán)利，造成了聽證制度對(duì)個(gè)人合法權(quán)益保障的缺失?？梢?jiàn)，隨著人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的擴(kuò)展，現(xiàn)有的各項(xiàng)支持人民銀行行政處罰工作的法定程序?qū)⑹艿讲恍〉奶魬?zhàn)。

(三) “雙罰制”工作應(yīng)用的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)模糊

行政自由裁量權(quán)雖是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)為提高行政履職效率而所享有的一定選擇余地的處置權(quán)，但其行使不當(dāng)必然會(huì)導(dǎo)致行政秩序的紊亂，而人民銀行“雙罰制”工作呈現(xiàn)出不同的分支機(jī)構(gòu)適用同一法律條款產(chǎn)生的行政處罰結(jié)果不盡相同的現(xiàn)象。一是人民銀行不同分支機(jī)構(gòu)對(duì)同一法律條文的理解與適用不同，如違反征信業(yè)管理?xiàng)l例第四十條的理解與適用，人民銀行昌吉回族自治州中心支行行政處罰決定書(昌銀罰字2017第11號(hào))顯示“只處罰單位、未處罰個(gè)人”，而人民銀行烏魯木齊中心支行行政處罰決定書(烏銀罰字2017第3號(hào))顯示“既處罰單位、也處罰個(gè)人”。二是人民銀行同一分支機(jī)構(gòu)依據(jù)同一法律條文進(jìn)行的行政處罰結(jié)果也不盡相同，以人民銀行營(yíng)業(yè)管理部依據(jù)征信業(yè)管理?xiàng)l例第四十條進(jìn)行的處罰結(jié)果比較，行政處罰決定書(銀管罰2018第6號(hào))顯示“既處罰單位、也處罰個(gè)人”，而行政處罰決定書(銀管罰2018第5號(hào))顯示“只處罰單位、未處罰個(gè)人”。可見(jiàn)，人民銀行“雙罰制”工作應(yīng)用的自由裁量缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在違法行為認(rèn)識(shí)上缺乏一致的違法性判斷，在法律適用過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，特別是在自由裁量權(quán)的應(yīng)用結(jié)果上呈現(xiàn)出在全國(guó)范圍內(nèi)各不相同、在同一轄區(qū)的上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間也不相同、在同一機(jī)構(gòu)的不同時(shí)間段還不相同的現(xiàn)象。

三、 完善人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的對(duì)策建議

(一) 健立“雙罰制”工作依據(jù)的法律責(zé)任追究體系

1.規(guī)范金融執(zhí)業(yè)人員的法律責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行有效的金融法律法規(guī)及部門規(guī)章規(guī)定，全面梳理各項(xiàng)法律責(zé)任的內(nèi)涵與外延，清理相關(guān)不規(guī)范、不清楚的法律責(zé)任，如《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定的“行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰”，與行政處罰法明確的“警告、罰款”等不銜接，建議全面梳理各法律法規(guī)、部門規(guī)章中的法律責(zé)任內(nèi)容，立足金融從業(yè)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范法律責(zé)任的內(nèi)容，建立統(tǒng)一相銜接的法律責(zé)任體系。

2.完善特別法律責(zé)任的追究程序。立足法律規(guī)定的人民銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)，根據(jù)《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》規(guī)定的“紀(jì)律處分”，完善人民銀行建議紀(jì)律處分個(gè)人罰則的工作程序，疏通落實(shí)過(guò)程中的通知要求、處理決定、反饋結(jié)果等工作環(huán)節(jié)和流程，防止法律責(zé)任的追究流于形式。

(二) 健全“雙罰制”工作遵循的程序規(guī)則適用體系

1.完善調(diào)查取證的規(guī)則。結(jié)合行政相對(duì)方在調(diào)查取證中的配合義務(wù)和申辯權(quán)利，立足調(diào)查取證的客觀公正要求，在調(diào)查取證程序中特別是針對(duì)詢問(wèn)筆錄等證據(jù)可能存在片面、主觀的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)確立全面調(diào)查、客觀公正的原則，進(jìn)一步規(guī)范詢問(wèn)筆錄等證據(jù)材料采信，禁止執(zhí)法人員單獨(dú)開展調(diào)查詢問(wèn)，注意被詢問(wèn)人的證言或申辯內(nèi)容的全面記錄和客觀展示，以保障調(diào)查取證的客觀、公正、全面。

2.注重對(duì)個(gè)人的聽證權(quán)利全面保障。結(jié)合中國(guó)人民銀行行政處罰規(guī)定關(guān)于聽證制度的設(shè)置，個(gè)人只能在符合“對(duì)其他情況復(fù)雜或重大違法行為作出行政處罰決定”享有“應(yīng)當(dāng)”的正式聽證制度保障，而一般情況下個(gè)人均在收到行政處罰告知書后行使陳述和申辯權(quán)等非正式聽證權(quán)利，建議設(shè)置在“雙罰制”下個(gè)人的聽證保障機(jī)制，以工作指導(dǎo)意見(jiàn)的形式明確涉及個(gè)人重大利益的行政處罰屬于必須啟動(dòng)正式聽證程序的范疇，對(duì)個(gè)人切身、重大的權(quán)益給予充分的程序保障。

(三) 規(guī)范“雙罰制”工作應(yīng)用的自由裁量管理體系

1.明確全國(guó)范圍內(nèi)法條適用的自由裁量基準(zhǔn)。針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)各省市人民銀行“雙罰制”適用法律的實(shí)踐不同，立足人民銀行行政處罰的法治統(tǒng)一，建議加強(qiáng)釋法工作，由總行出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)處理法律條文的具體適用問(wèn)題，裁定法律適用中“強(qiáng)制與任意”的糾紛，進(jìn)一步確定自由裁量的基準(zhǔn)。

2.強(qiáng)化人民銀行內(nèi)部行使自由裁量權(quán)的管理工作。針對(duì)同一領(lǐng)域行政處罰結(jié)果和幅度不一致的情況，立足人民銀行依法行政行政秩序的穩(wěn)定要求，建議加快自由裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一工作，由人民銀行總行牽頭組織各業(yè)務(wù)司局開展各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的自由裁量權(quán)行使的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各分支機(jī)構(gòu)組織建立自由裁量權(quán)行使的內(nèi)部程序約束制度，束緊自由裁量空間，強(qiáng)化合理行使自由裁量權(quán)。