余 凱

（廣東省河源市煙草專賣局（公司），廣東 河源 517000）

在銷售環(huán)節(jié)中，涉煙違法行為主要包括銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品、銷售無(wú)標(biāo)志外國(guó)卷煙、出口倒流國(guó)產(chǎn)卷煙、無(wú)證批發(fā)煙草制品、無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)和未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨等。對(duì)這些涉煙違法行為的定性和處罰目前適用《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》《關(guān)于嚴(yán)厲打擊卷煙走私整頓卷煙市場(chǎng)的通告》（國(guó)函〔2000〕13號(hào)）等規(guī)定。以上規(guī)定就涉煙違法行為的罰則設(shè)計(jì)存在一些缺陷，致使煙草專賣執(zhí)法瓶頸長(zhǎng)期無(wú)法突破，應(yīng)予以健全完善。

一、涉煙違法行為銷售環(huán)節(jié)罰則設(shè)計(jì)的缺陷

（一）欠缺必要的處罰種類

在銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品中，對(duì)該違法行為設(shè)置的罰則主要體現(xiàn)在《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十八條中，該條文涉及的處罰種類包括責(zé)令停止銷售、沒(méi)收違法所得和罰款三項(xiàng)。即這一條文設(shè)置的罰則雖然有“沒(méi)收違法所得”，但對(duì)于銷售的對(duì)象即該非法生產(chǎn)的煙草專賣品，未設(shè)置“沒(méi)收非法財(cái)物”的處罰種類。煙草專賣執(zhí)法部門在適用該條文時(shí)直接跳過(guò)了沒(méi)收非法生產(chǎn)的煙草專賣品這一環(huán)節(jié)，而直接予以公開(kāi)銷毀，這樣操作從法理和邏輯上均不合理。

（二）對(duì)嚴(yán)重違法行為處罰乏力

對(duì)于銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品、銷售無(wú)標(biāo)志外國(guó)卷煙、出口倒流國(guó)產(chǎn)卷煙等涉煙嚴(yán)重違法行為，相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置的罰則較輕，不足以震懾該類違法行為，是導(dǎo)致此類違法現(xiàn)象多發(fā)的誘因之一。

銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品的行為性質(zhì)基本等同于銷售偽劣、假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品。售假行為不僅屬于嚴(yán)重違法行為，也屬于國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范“信用中國(guó)”網(wǎng)站和地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息公示工作的通知》中列明的嚴(yán)重失信行為之一。對(duì)比《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條對(duì)該類違法行為設(shè)置的“按貨值金額百分之五十以上三倍以下罰款”罰則，煙草專賣執(zhí)法部門適用的《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十八條“按違法銷售總額20%以上50%以下罰款”的處罰力度則相對(duì)較弱。如果行政罰款的數(shù)額設(shè)定過(guò)低，與其所造成的損害不吻合，給違法者造成的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)勢(shì)必極為有限，那么行政罰款就沒(méi)有任何遏制潛在犯罪的力量。［1］

在實(shí)踐中，一些地區(qū)的煙草專賣執(zhí)法部門也與當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門建立了溝通銜接機(jī)制，在初步認(rèn)定違法行為人涉嫌銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)的煙草專賣品后將案件移送相關(guān)行政機(jī)關(guān)。但單純依靠移送執(zhí)法權(quán)限更大的部門對(duì)當(dāng)事人加大處罰力度，不利于煙草專賣執(zhí)法權(quán)威的樹(shù)立，也不利于法律規(guī)定之間的平衡和協(xié)調(diào)。甘肅、安徽、湖北等省則通過(guò)頒布地方性法規(guī)和政府規(guī)章等途徑加重了對(duì)此類違法行為的處罰，彌補(bǔ)上述罰則設(shè)計(jì)的不足。

銷售無(wú)標(biāo)志外國(guó)卷煙、出口倒流國(guó)產(chǎn)卷煙這一嚴(yán)重違法行為目前適用的罰則主要體現(xiàn)在《關(guān)于嚴(yán)厲打擊卷煙走私整頓卷煙市場(chǎng)的通告》（國(guó)函〔2000〕13號(hào)）第二條中，該規(guī)定相比而言效力層級(jí)不高，且僅適用“沒(méi)收”的行政處罰尚不足以警醒違法行為人，與售賣走私卷煙的違法行為的嚴(yán)重性不相匹配。同樣，這種通用性罰則設(shè)置的先天不足，也促使一些地方出臺(tái)了地方性法規(guī)和政府規(guī)章。譬如《廣東省反走私綜合治理?xiàng)l例》對(duì)此類違法行為的罰則不僅包括沒(méi)收，也包括罰款，但該條例中對(duì)流通領(lǐng)域售私行為的執(zhí)法主體為市場(chǎng)監(jiān)管部門。

（三）個(gè)別罰則設(shè)計(jì)不科學(xué)

對(duì)于《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十八條中“違法銷售總額”的表述，有的地區(qū)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定為實(shí)際銷售的金額，而一些地區(qū)則在實(shí)踐中將“違法銷售總額”視為已銷售和未銷售的總額，這樣就出現(xiàn)了各地對(duì)于銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品的行為處罰迥異。

《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十六條中明確規(guī)定對(duì)未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨行為按“進(jìn)貨總額”予以罰款，但在實(shí)踐中很多地區(qū)均根據(jù)其省級(jí)煙草專賣行政主管部門每年頒布的估價(jià)文件按照零售價(jià)格予以罰款，雖然適用零售總額估算簡(jiǎn)單方便，但依照相關(guān)行政法規(guī)“進(jìn)貨總額”的表述，對(duì)此類違法行為如無(wú)法查清進(jìn)貨總額，參照當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)同品牌規(guī)格卷煙批發(fā)價(jià)進(jìn)行計(jì)算更為合理。

此外，對(duì)銷售加熱不燃燒等新型煙草制品的違法行為缺乏明確有力的罰則。雖然針對(duì)加熱不燃燒等新型煙草制品國(guó)家煙草專賣局出臺(tái)了行政解釋，并協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了相關(guān)通告共同監(jiān)管，但目前對(duì)該類違法行為的執(zhí)法權(quán)限僅限于禁止網(wǎng)上售賣以及售賣對(duì)象為中小學(xué)生的情形。目前該領(lǐng)域已出現(xiàn)變種，譬如將“煙彈”變?yōu)椤安蕪棥边M(jìn)行網(wǎng)絡(luò)售賣，既有傳統(tǒng)煙草味，又增加了綠茶、咖啡、牛奶等非煙口味，或者直接推出不含任何煙草成分的“茶煙”，打起了“擦邊球”。如果對(duì)此類行為的定性不準(zhǔn)，罰則不明，則很難予以有效監(jiān)管，而上述新型制品產(chǎn)生的尼古丁、焦油等有害物質(zhì)對(duì)消費(fèi)者帶來(lái)的危害和對(duì)現(xiàn)有正常卷煙市場(chǎng)秩序帶來(lái)的沖擊不可小覷。

二、現(xiàn)行罰則設(shè)計(jì)缺陷的原因分析

（一）法的滯后性導(dǎo)致罰則的缺陷

通過(guò)對(duì)比銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品和銷售假冒偽劣產(chǎn)品兩個(gè)相類似違法行為罰則的演進(jìn)來(lái)看：1997年頒布的《煙草專賣法實(shí)施條例》細(xì)化和完善了1991年《煙草專賣法》的內(nèi)容，其中第五十八條規(guī)定煙草部門有權(quán)處罰銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品的行為，“非法生產(chǎn)的煙草專賣品”這一定義的范圍涵蓋了假冒偽劣卷煙，實(shí)際上是間接賦予了煙草部門對(duì)于銷售假冒偽劣卷煙這一產(chǎn)品的處罰權(quán)。對(duì)比1993年頒布的《產(chǎn)品質(zhì)量法》有關(guān)銷售假冒偽劣產(chǎn)品違法行為罰則的規(guī)定，當(dāng)時(shí)該法對(duì)相關(guān)違法行為設(shè)置的罰則主要是沒(méi)收違法所得以及按違法所得的倍數(shù)予以罰款，而銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品違法行為的罰則不僅涵蓋了上述內(nèi)容，還創(chuàng)設(shè)了以銷售總額為基數(shù)予以罰款的處罰種類，這在當(dāng)時(shí)是有一定前瞻性的。但《產(chǎn)品質(zhì)量法》在2000年修訂后，其相應(yīng)罰則已經(jīng)修改為“沒(méi)收違法銷售的產(chǎn)品”“沒(méi)收違法所得”（若有）和“按貨值金額百分之五十以上三倍以下罰款”，這一罰則采用倍數(shù)式罰款的方式，加大了對(duì)嚴(yán)重違法行為人的處罰力度，也更貼合執(zhí)法實(shí)踐。而《煙草專賣法實(shí)施條例》一直沿用對(duì)“非法生產(chǎn)的煙草專賣品”最高按銷售總額百分之五十進(jìn)行罰款的百分比式罰款方式，相較于市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)售假行為適用倍數(shù)式罰款而言違法成本較低，對(duì)違法者威懾力有限，難以達(dá)到較好的行政處罰目的。

從上述規(guī)定能夠清楚地看到：1993年《產(chǎn)品質(zhì)量法》銷售假冒偽劣產(chǎn)品違法行為的罰則隨著執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展具有滯后性，但這一滯后性通過(guò)2000年的修法得以緩解，使得之后工商（后整合為市場(chǎng)監(jiān)管部門）等部門對(duì)于該類違法行為的處罰工作更為順暢。而與此類似的銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品違法行為罰則的滯后性從1997年以來(lái)一直未得以緩解，不能達(dá)到行政管理的目的，還導(dǎo)致當(dāng)嚴(yán)格適用《煙草專賣法實(shí)施條例》的規(guī)定后直接跳過(guò)“沒(méi)收非法生產(chǎn)的煙草專賣品”的處罰種類而對(duì)非法財(cái)物公開(kāi)銷毀等問(wèn)題。

（二）涉煙罰則的設(shè)計(jì)未根據(jù)立法形勢(shì)的發(fā)展變化及時(shí)調(diào)整

如前所述《煙草專賣法》及《煙草專賣法實(shí)施條例》除分別兩次和三次根據(jù)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)等要求微調(diào)外，涉煙違法行為的罰則只字未動(dòng)，這里既有立法機(jī)關(guān)的原因，也有煙草部門自身的原因。甚至可能發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題所在，但卻因擔(dān)憂修法會(huì)導(dǎo)致專賣制度被動(dòng)搖而因噎廢食，對(duì)現(xiàn)行有效的煙草法律法規(guī)不敢或不愿協(xié)調(diào)有關(guān)部門修改完善。而1997年至今我國(guó)法律法規(guī)井噴式出臺(tái)，社會(huì)主義法律體系得以完善，對(duì)違法行為罰則的設(shè)計(jì)越來(lái)越科學(xué)合理，煙草行業(yè)本身也在不斷變化發(fā)展，原有的法律條款特別是相關(guān)罰則已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，需要及時(shí)修改完善。

三、完善涉煙違法行為銷售環(huán)節(jié)罰則設(shè)計(jì)的思路

（一）及時(shí)修法完善相關(guān)罰則

對(duì)涉煙違法行為加大處罰力度可以進(jìn)一步萎縮假、私、非煙生存的空間，因此必須根據(jù)執(zhí)法工作的實(shí)踐和立法環(huán)境的變化，適時(shí)修改涉煙法律法規(guī)，完善相關(guān)罰則，這樣不僅不會(huì)弱化煙草專賣制度，反而會(huì)使煙草專賣制度向著更好的方向發(fā)展。同時(shí)，還要關(guān)注其他執(zhí)法部門的法律法規(guī)，做好與不同法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，使各條文之間和諧一致，使相類似的違法行為得到相應(yīng)的處罰。譬如，對(duì)于銷售非法生產(chǎn)煙草專賣品、銷售走私卷煙等嚴(yán)重違法行為，可以參考現(xiàn)行《產(chǎn)品質(zhì)量法》《商標(biāo)法》等法律法規(guī)和《廣東省反走私綜合治理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，提高處罰力度，實(shí)行倍數(shù)式罰款，增設(shè)必要的“沒(méi)收違法所得”“沒(méi)收非法財(cái)物”等處罰種類。又如，對(duì)于《煙草專賣法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定的嚴(yán)禁銷售霉壞、變質(zhì)的煙草制品等行為，要明確是否屬于違法行為，若認(rèn)定屬于違法行為應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的“沒(méi)收非法財(cái)物”罰則，而不能直接作出銷毀的行政處理決定。

盡管對(duì)于沒(méi)收違法所得或非法財(cái)物在學(xué)界還存在是否屬于行政處罰種類的爭(zhēng)議［2］，但其對(duì)當(dāng)事人的制裁性是不言而喻的，在執(zhí)法實(shí)踐中也得到了廣泛認(rèn)可和適用。根據(jù)新修訂《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十八條的規(guī)定，在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人作出責(zé)令改正，如有違法所得，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收違法所得。

（二）借鑒地方立法成果

長(zhǎng)期以來(lái)，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的出臺(tái)豐富和發(fā)展了煙草專賣制度，有的地方出臺(tái)的規(guī)定針對(duì)涉煙違法行為設(shè)計(jì)的罰則比較科學(xué)合理，這些立法成果值得借鑒。

根據(jù)《煙草專賣法實(shí)施條例》第五十七條和《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第五條的規(guī)定，無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的執(zhí)法主體目前是市場(chǎng)監(jiān)管部門。但甘肅省早在2003年頒布的《甘肅省煙草專賣若干規(guī)定》就將無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的處罰主體同時(shí)賦予了煙草專賣行政主管部門。隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)中除煙草以外的絕大部分產(chǎn)品的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)已經(jīng)劃歸了市場(chǎng)監(jiān)管部門，因此將無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)納入煙草部門處罰似乎更為合理。甘肅等省的立法法規(guī)和政府規(guī)章以及當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門在處罰無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)案件方面的長(zhǎng)期實(shí)踐可以為解決此類情況提供經(jīng)驗(yàn)。

又如，《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)煙草專賣法〉辦法》將批發(fā)、零售霉壞變質(zhì)卷煙、雪茄煙認(rèn)定為違法行為并設(shè)置了相應(yīng)罰則，這些立法成果同樣可以借鑒。

（三）協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門共建黑名單，合理配置多種行政處罰方式

為彌補(bǔ)相關(guān)罰則的缺陷，在現(xiàn)有已建立的煙草部門與市場(chǎng)監(jiān)管等部門良好溝通銜接機(jī)制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化合作，細(xì)分監(jiān)管領(lǐng)域，加強(qiáng)信息共享、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和案件移送，建立共同監(jiān)管黑名單制度。要緊跟各級(jí)政府行政體制機(jī)制改革的腳步，借助各地推進(jìn)的行政許可和行政處罰雙公示工作、行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接契機(jī)，將違法行為人納入失信人員名單，根據(jù)違法手段和情節(jié)適時(shí)調(diào)整懲處方式和力度，完善相應(yīng)處罰機(jī)制。要體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，合理配置多種行政處罰方式，特別是對(duì)于嚴(yán)重違法行為要適時(shí)運(yùn)用行為罰，使嚴(yán)重違法行為人暫時(shí)喪失繼續(xù)行為的條件或永久剝奪其行為資格，迫使其退出市場(chǎng)，維護(hù)正常卷煙市場(chǎng)秩序。

總之，涉煙違法行為銷售環(huán)節(jié)罰則存在的缺陷要求我們直面問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，曲突徙薪，才能進(jìn)一步健全和完善煙草專賣制度，使煙草專賣執(zhí)法工作邁入高質(zhì)量發(fā)展的快車道，更好地維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益。