李雪嬌
(貴州大學公共管理學院,貴陽 550025)
隨著城市商品房已成為居民購房的首要選擇,商品房的特點為產(chǎn)品市場化、居住集中、人口集中、關(guān)系復雜等,購買商品房的居民即成為“業(yè)主”,他們形成了一個新的社會階層。人們基于對“物”享有的私有物權(quán)、關(guān)聯(lián)物權(quán)和公共物權(quán)邏輯,形成了個人利益、公共利益,以及基于之間的關(guān)聯(lián)性利益[1]。業(yè)主對公共物品、公共服務的要求一致,利益使他們團結(jié)起來,共同維護應有權(quán)益。原社區(qū)問題由居委會、社區(qū)工作站及相關(guān)行政部門協(xié)調(diào)處理,但小區(qū)范圍內(nèi)的問題越來復雜,原管理模式落后,無法解決某些問題。在協(xié)商民主理論下,公民參與到社區(qū)治理當中,能更好地實現(xiàn)社區(qū)自治治理,協(xié)助政府處理物業(yè)問題、小區(qū)糾紛,業(yè)主委員會就是在這種情況下誕生的。
業(yè)主委員會成立之前,原物業(yè)公司是由開發(fā)商引進,屬于父子關(guān)系,物業(yè)公司為私人企業(yè),以盈利為目,為獲取更多利益,提供的服務不符合標準,損害到業(yè)主的利益,這也是業(yè)主與物業(yè)公司產(chǎn)生糾紛的主要原,因法律上業(yè)主沒有對物業(yè)公司提起訴訟的權(quán)利,業(yè)主為維權(quán)成立了業(yè)主委員會,由業(yè)委會代表全體業(yè)主,與開發(fā)商、物業(yè)公司、相關(guān)行政部門等進行博弈。就現(xiàn)狀而言,許多業(yè)主委員會的成立招到阻礙,在維權(quán)、治理、資金、權(quán)力等諸多方面遇到了很多困難。小區(qū)內(nèi)成立業(yè)主委員會是促進社區(qū)治理的突破口。很多學者對業(yè)委會參與社區(qū)自治給予厚望,但研究也存在不足,主要為兩點:一是集中關(guān)注業(yè)委會與外部的斗爭型事件,缺乏業(yè)委會內(nèi)部運作的視角,即較多關(guān)注業(yè)委會與物業(yè)公司和基層政府之間的維權(quán)抗爭,而缺乏業(yè)委會如何進行常規(guī)性治理的經(jīng)驗研究;二是關(guān)于業(yè)委會維權(quán)與自治的研究在方法上存在經(jīng)驗研究的“盆景主義”[2]。本文以貴陽市T小區(qū)業(yè)主委員會為例,經(jīng)過對該小區(qū)業(yè)主、業(yè)委會部分委員的訪談,以及對居委會上訪報告進行研究,分析了業(yè)主委員會的特征,以及在社區(qū)治理中遇到的困境,并提出了相關(guān)發(fā)展建議。
T小區(qū)的業(yè)主委員會,是在原物業(yè)公司未按服務協(xié)議盡責任的前提下,由小區(qū)業(yè)主自發(fā)組織形成的維權(quán)組織。業(yè)委會的重要職能之一就是對外代表全體業(yè)主行使主體職能。業(yè)主委員會成立初期,業(yè)主為維護共同的利益,積極配合業(yè)委會工作,表明自己的立場,并向原物業(yè)公司施壓,以改善現(xiàn)狀。該業(yè)委會成立以來,加強了業(yè)主間的聯(lián)系和業(yè)主參與的積極性。業(yè)委會的產(chǎn)生不同于傳統(tǒng)組織的產(chǎn)生,它是基于“公共財產(chǎn)”為前提,是新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。業(yè)委會在社區(qū)自治中起著重要的作用,主要表現(xiàn)在以下幾方面。
1.從T小區(qū)業(yè)主委員會成立過程上來看,業(yè)委會是社區(qū)治理的重要平臺。第一階段,明確提出原物業(yè)公司的不足,請求法律支援并向居委會申請寫情況說明書和申請報告積極成立業(yè)委會,成功建立新的業(yè)委會。在第二階段,積極帶動居民,創(chuàng)建“平安小區(qū)”,推薦“兩嚴一降”的建設,做出了更換垃圾桶、重整小區(qū)環(huán)境、安裝出入防盜閘等行為,目的是為努力和小區(qū)居民共同創(chuàng)建一個平安和諧的小區(qū)。除為維權(quán)性活動以為,業(yè)委會組織了娛樂活動,如去旅游、燒烤等,這些都拉近了居民之間的關(guān)系,且能增加組織文化。在各種維權(quán)過程中,業(yè)主感受到組織的力量,問題逐步得到解決,業(yè)委會成為小區(qū)業(yè)主值得依賴的平臺。
2.業(yè)主委員會是社區(qū)治理的重要組成部分。業(yè)主委員會委員大都為小區(qū)居民,他們大都具有公益心,對小區(qū)情況也更理解,作為當事人更希望小區(qū)和諧發(fā)展,且是由基層群眾自發(fā)組織。物業(yè)公司與業(yè)主的關(guān)系是“金錢”關(guān)系,而業(yè)主委員會的出現(xiàn),才最能體現(xiàn)居民自治的特性。政府帶有強烈的政治色彩,小區(qū)所需管理事物繁多,與政府直接利益不掛鉤,政府部門會采取不作為;主委員會具有非營利性的特點,具有一定的組織能力,能夠與其他治理主體協(xié)商,業(yè)委會更注重居民意見和利益取向,是社區(qū)治理中處于不可缺少的組織。
T小區(qū)業(yè)主委員會成立至今差不多有兩年時間,在維權(quán)行動過程中,也遇到了一些困境,致使居民意見得不到回應,利益得不到保障。
1.管理成本不足和經(jīng)濟能力不足。業(yè)委會由11名成員構(gòu)成,年齡在35~50歲之間,主任和副主任各1名,其余均為委員。人員組成上,以中年業(yè)主為主,女性居多,但大都沒有在管理的工作經(jīng)驗。另外,資金不足成為了阻礙。如業(yè)主委員會缺少經(jīng)費來源,在監(jiān)督物業(yè)公司和協(xié)調(diào)業(yè)主關(guān)系上,需要進行上訪等活動,產(chǎn)生開銷,這些費用大都為業(yè)委會自行墊付。在沒有資金的情況下,會出現(xiàn)工作滯后、組織陷入困境等難題。
2.業(yè)委會成立困難。業(yè)委會的組織,一般是由社區(qū)的精英人士發(fā)起。早期的困境是業(yè)委會成立困難,原物業(yè)公司為開發(fā)商引進,他們均為私人企業(yè),在牽扯到利益問題時,形成統(tǒng)一戰(zhàn)線,妨礙業(yè)主委員會的成立。T小區(qū)為成立業(yè)委會,房開商故意為難,對小區(qū)業(yè)主進行威脅,不予辦理房產(chǎn)證,形成小區(qū)入住人口達不到建立業(yè)委會標準,不配合手續(xù)的交接,導致業(yè)主委員會成立時間延后。在業(yè)委會成立以后,任然串通一氣,辦理事務時直接越過業(yè)委會,自行處理。
3.業(yè)主委員會動機不純。在T小區(qū)與原物業(yè)公司辦完交接手續(xù)后,引入了新的物業(yè)公司,對小區(qū)環(huán)境加以整改和完善。在小區(qū)恢復和諧后,又出現(xiàn)了另一個困境,業(yè)委會與新物業(yè)之間關(guān)系復雜,部分業(yè)委會委員將其視為謀私的平臺,與物業(yè)串通。如為收取小區(qū)廣告費不顧業(yè)主反對強勢更換安全門;與新物業(yè)公司聯(lián)手收取停車費30元/月而多數(shù)業(yè)主不服,不繳納停車費,保安即不予以抬桿等。物業(yè)公司是以盈利為目的,物業(yè)公司為獲取更多收入,會選擇籠絡業(yè)委會,在業(yè)委會意志不堅定的情況下,加上業(yè)委會委員是沒有工資的,加上業(yè)委會缺乏監(jiān)督,很容易被收買,為部分人謀得個人利益。業(yè)委會整體出現(xiàn)了腐敗氣息。
4.對業(yè)主的約束能力弱。目前對于業(yè)委會的監(jiān)督機制不健全,且相關(guān)法律對業(yè)委會表示認可,但并沒有一定的實權(quán),地位缺乏權(quán)威。同時,業(yè)主參與度較低,或為政治冷漠者。在T小區(qū)業(yè)主委員會成立當天,是由居委會領(lǐng)導陳書記的帶領(lǐng)下進行會議投票的,該小區(qū)大多數(shù)居民表示,對業(yè)委會成員名單不了解,參與競選的人也有限,這樣的投票結(jié)果召到部分居民的質(zhì)疑。在監(jiān)督環(huán)節(jié),業(yè)主能發(fā)揮的作用也很有限。
第一,從管理到治理的改變:在物業(yè)主委員會成立以前,小區(qū)主要由房開商、物業(yè)公司以及政府相關(guān)部門共同管理。個體業(yè)主無法與個人企業(yè)直接對峙,權(quán)益的維護遇到困難。業(yè)主委員會的產(chǎn)生,形成了以公共財產(chǎn)為紐帶的,攜手業(yè)主共同治理社區(qū)事務的格局。其主要內(nèi)容包括自我服務和維權(quán)活動。業(yè)委會不只是配合政府要求,還可以與政府進行博弈,維護業(yè)主的公共權(quán)益,同時對物業(yè)公司進行監(jiān)督,團結(jié)社區(qū)關(guān)系。如羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中指出:“治理則是由共同的目標所支持的,這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責,而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。”換句話說,與統(tǒng)治相比,治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制,同時也包含非正式、非政府的機制,隨著治理范圍的擴大,各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要,并實現(xiàn)各自的愿望[3]。由此,社區(qū)關(guān)系的單向管理,變成了雙向治理,是一個多中心治理結(jié)構(gòu)。目前,社區(qū)組織主要包括社區(qū)組織主要包括社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)工作站、業(yè)主委員會、物業(yè)服務公司等[4]。有關(guān)治理理論的應用,在社區(qū)層面上有很大的價值。業(yè)主委員會的成立使得社區(qū)事務中的許多糾紛和爭議得到處理,也可以與政府進行博弈,但仍需要政府對業(yè)委會進行監(jiān)督、引導,以使業(yè)主委員會更加規(guī)范。
第二,多中心治理模式:社區(qū)治理,主要是物業(yè)公司、房開商、業(yè)委會、政府部門之間的合作和博弈。所謂多中心治理,即治理的主體不止是政府,房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)公司代表私人企業(yè),業(yè)主委員會是第三部門的代表。多中心治理是多元主體,按照既定的形式原則,共同處理公共事務,每一個主體都有它的作用,打破了原有的政府單一治理主體的格局。多元或者說“多中心”意味著許多決策中心,它們在形式上是相互獨立的,可以自由地追求利益并能相互調(diào)適。它們相互之間通過競爭性的關(guān)系考慮對方,開展多種契約性的和合作性的事務,或者利用中央的機制來解決沖突,在這種程度上,大城市地區(qū)多個政治管轄單位可以以連續(xù)的方式運作,其互動行為的模式是一致的,并且是可預見的[5]。在多中心治理模式下,社區(qū)的治理權(quán)不在一個人手中,實現(xiàn)了分權(quán),各主體間職責分明,予以社區(qū)自主治理足夠的發(fā)展空間。多元主體間的相互協(xié)商使決策更加合理和具有科學性。
第三,基層協(xié)商民主:在社區(qū)治理中,協(xié)商民主對社區(qū)治理具有積極作用。社區(qū)居民積極參與到社區(qū)治理中。業(yè)委會在社區(qū)治理中,起到的是穩(wěn)定人心作用,帶領(lǐng)居民參與到權(quán)益的保障當中。政府部門起著監(jiān)督和領(lǐng)導作用,保證業(yè)委會和業(yè)主的合法行為。在協(xié)商民主理論下,是政府、業(yè)委會和社區(qū)居民實現(xiàn)社區(qū)共治。業(yè)委會起著承上啟下的作用,一方面配合政府,提供相關(guān)的信息資料,按照政府規(guī)定行使職責,另一方面,調(diào)動居民積極性,考察民意,統(tǒng)一意見。政府部門與居民直面交流互動,深入了解業(yè)主思想和了解問題,采用商討、商量的方式收集居民的意見和建議,使居民在言論自由的前提下,能夠充分了解社區(qū)情況。
針對業(yè)委會現(xiàn)狀和遇到的困境,為使業(yè)委會更高水平地參與到社區(qū)治理中,本文提出以下建議和對策。
第一,對于業(yè)主委員會法律地位進行規(guī)制?!段餀?quán)法》草案頒布之前,第四次審議稿當中規(guī)定業(yè)主大會或者業(yè)主委員會經(jīng)過區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主之中的50%表決同意之后,可享有訴訟主體的資格,指的是業(yè)主委員會以自己名義便可以提起訴訟以及仲裁??伞段餀?quán)法》在2007年正式頒布時,上述的內(nèi)容卻全部被刪除了[6]。由此可見,我國對業(yè)主委員會的認可程度只在于一般組織、公益團體、法人代表的基礎(chǔ)上。其一,在法律上肯定業(yè)委會是合法的社區(qū)代表組織,以保證社區(qū)業(yè)主權(quán)利的正常行使。業(yè)委會和政府部門職責分明,他們之間的關(guān)系是領(lǐng)導而不是命令。在業(yè)委會成立之前,為充分發(fā)揮政府部門的作用,暫時為業(yè)委會代職,充當社區(qū)“領(lǐng)頭羊”;業(yè)委會成立以后,政府部門還權(quán)于業(yè)委會,由業(yè)委會自行管理。其二,要求業(yè)委會財政公開。采取公開財政信息,使得居民知道經(jīng)費使用情況和去向,不僅可以取得居民的信任,還可以形成對業(yè)委會的監(jiān)督,減少腐敗的產(chǎn)生。其三,采用激勵制度。在業(yè)委會相關(guān)的法律條文中,制定業(yè)委會委員的工資制度。合理安排委員的津貼,按照該市最低津貼發(fā)放,該津貼由政府補貼,不算在小區(qū)經(jīng)費之內(nèi)。業(yè)委會對政府治理起輔助作用,合理利用下能減少政府的開支和精力。
第二,加強對業(yè)主委員會的培訓和指導。業(yè)主委員會成員作為業(yè)主群中的精英人士,要帶領(lǐng)做有利于社會和維權(quán)成功的行為。首先,業(yè)主大會準備期間,鼓勵公益心強、有責任心、辦事能力強的社區(qū)人員積極參加報名業(yè)委會人員選舉,篩選合格的人員,并做好宣傳。其次,加強對業(yè)委會成員的專業(yè)培訓,以提高他們的管理能力。因此,要對他們的基礎(chǔ)技能進行培訓,如財務會計、法律、建筑、服務等方面的人才培訓,還有溝通技能,必要時建議引入專門的秘書,協(xié)助管理,以提高社區(qū)的治理能力。
第三,利用大眾媒體協(xié)助維權(quán)。在一些群體性沖突發(fā)生后,可以借助媒體力量,增加事件曝光率,引起更多的關(guān)注。大眾媒體是一個提供信息的公共平臺,借助它可以更好地實現(xiàn)“協(xié)商民主”,引起公共部門的重視,從而有助于糾紛雙方更好地協(xié)商、調(diào)解。但是,大宗媒體具有時效性,不能視為業(yè)委會的主要治理工具。另外,借助媒體加強物管和業(yè)委會相關(guān)法律知識的宣傳,促使廣大居民正確處理糾紛事件,減少沖突。充分利用社交工具如QQ、微信等加強業(yè)主間的溝通交流,建立小區(qū)公共網(wǎng)站,以公布實時動態(tài)的財務收支。
第四,加強對業(yè)委會的監(jiān)督。業(yè)委會、社區(qū)工作站對業(yè)委會只是進行引導和幫助,而監(jiān)督行為并沒有具體落實。如何有效監(jiān)督業(yè)委會,保證其合法運轉(zhuǎn),可以從以下幾個方面考慮。其一,建立業(yè)委會投訴部門。政府部門監(jiān)督精力不足,小區(qū)居民對業(yè)委會的行為更加清楚,但是業(yè)主沒有權(quán)利對委員進行處罰,由此設立專門投訴部門,對各小區(qū)小區(qū)業(yè)委會情況進行了解,并分情節(jié)嚴重程度進行適當?shù)膽土P。其二,統(tǒng)一好監(jiān)督部門內(nèi)部工作,明確監(jiān)督程序,職責分明。從多角度對業(yè)委會進行監(jiān)督,在社區(qū)形成業(yè)主民主監(jiān)督、政府主管部門依法監(jiān)督、居委會現(xiàn)場監(jiān)督、業(yè)主顧問團組專業(yè)監(jiān)督、物業(yè)管理企業(yè)法律監(jiān)督的完善監(jiān)督體系[7]。
綜上所述,社區(qū)治理是實現(xiàn)基層自治制度的基礎(chǔ)和前提,具有十分重大的發(fā)展意義。為使業(yè)委會發(fā)揮其功能,實現(xiàn)真正的多中心治理,需對業(yè)委會的相關(guān)制度缺陷進行完善,并且加強業(yè)委會成員的專業(yè)培訓,調(diào)動居民的積極性,增強對業(yè)委會的關(guān)注,對其進行合理引導以使業(yè)主委員會凸顯其作用。業(yè)主委員會是基層自治的突破口,也是公民意識維權(quán)的品平臺。結(jié)合多中心治理理論,與政府部門、物業(yè)公司及房地產(chǎn)開發(fā)商,共同治理小區(qū)公共事務,實現(xiàn)統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用,攜手居民共同治理社區(qū)問題?,F(xiàn)有業(yè)主委員會的相關(guān)制度尚有不足之處,相信在黨和國家的領(lǐng)導下,在社區(qū)居民的共同努力下,小區(qū)實現(xiàn)自主治理、和諧穩(wěn)定的美好前景就在眼前。