于明凱 張裕鳳

摘要：從古至今耕地為人類提供了糧食等基礎(chǔ)物質(zhì)，是整個人類社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。而耕地自身的不可再生性與稀缺性又會限制人類社會的高速發(fā)展。伴隨我國工業(yè)化進(jìn)程的加快與社會的快速發(fā)展，人地矛盾不斷突現(xiàn)。作為擁有幾千年農(nóng)耕歷史的國家，我國歷來對耕地保護都相當(dāng)?shù)闹匾?，為此制定了眾多的政策制度，意在用最?yán)格的保護制度與完善的耕地保護體系來保護耕地資源。但這些政策落實到地方上，執(zhí)行程度都會打折扣，效果也不盡人意，每年仍有大量的優(yōu)質(zhì)耕地被破壞或侵占。因此，耕地保護一直是學(xué)術(shù)界研究的熱門課題。本文從近五年發(fā)表的論文中選取十篇進(jìn)行了簡單總結(jié)，簡要評析了研究現(xiàn)狀，以期為該領(lǐng)域進(jìn)一步研究提供參考。

關(guān)鍵詞：耕地保護政策；區(qū)域優(yōu)勢；生態(tài)補償；建設(shè)用地增減掛鉤；績效評價

1.前言

耕地作為社會發(fā)展的基礎(chǔ)資料，一直是政府和學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點，而保護耕地也已經(jīng)成為社會經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。在我國要想完成工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，嚴(yán)守18億畝耕地的“紅線”，和穩(wěn)定基本農(nóng)田面積在15.6億畝以上非常有必要?，F(xiàn)如今很多學(xué)者都認(rèn)為伴隨著社會的發(fā)展耕地會不斷減少轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，而且這將是一個不可避免的趨勢。任何政策制度不可能憑空產(chǎn)生，它總是以某種問題或事件的產(chǎn)生為契機，為解決已發(fā)生的問題與事件而制定。而土地或者說耕地問題就是一個不斷產(chǎn)生不斷解決的綜合性難題，這也是相關(guān)政策不斷產(chǎn)生的客觀原因。作為世界上最大的發(fā)展中國家和世界第二大經(jīng)濟體，我國在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入一直是有增無減，這也造就了我國城市化率的高速提升。愈來愈多的和越來越多的城市的如雨后春筍般出現(xiàn)，從側(cè)面標(biāo)志著我國的城市化進(jìn)程已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平。在如今的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會背景，就是我國耕地保護政策產(chǎn)生、發(fā)展和變化的客觀原因。

在耕地保護政策的實行方面，目前國內(nèi)大部分的專家學(xué)者多側(cè)重于耕地保護的前景預(yù)測及政策的調(diào)整和耕地總量的動態(tài)平衡的調(diào)整等方面的研究。由于我國在耕地保護方面缺乏經(jīng)濟誘因，且對基本農(nóng)田的劃定標(biāo)準(zhǔn)太模糊主觀性太強，導(dǎo)致牧田耕地保護政策在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)沒能起到應(yīng)有的作用。土地用途管制和耕地總量動態(tài)平衡是我國政府最常用的政策手段，但是政府卻經(jīng)常會忽略地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差異，經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)往往都是耕地資源貧乏地區(qū)，在這些地區(qū)實行耕地數(shù)量的動態(tài)平衡反而會制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，影響城市化與工業(yè)化的進(jìn)程。為此有人就提出了最小人均耕地面積和耕地壓力指數(shù)的概念，從而建立耕地利用與保護的實施標(biāo)準(zhǔn)來協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護二者間的矛盾。還有學(xué)者認(rèn)為，由于耕地的特殊性，單純依靠市場調(diào)節(jié)將必然加快農(nóng)用地的非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，因此政府調(diào)控就成為必要手段，當(dāng)然也不能忽視市場的調(diào)節(jié)作用。

2.研究現(xiàn)狀

在城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，和經(jīng)濟的持續(xù)快速增長的大背景下，我國的大部分學(xué)者認(rèn)為耕地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變是很難避免的，而且轉(zhuǎn)變速度還會有加快的趨勢。

2.1耕地保護政策構(gòu)成方面

哈爾濱商業(yè)大學(xué)高飛通過研究國內(nèi)外耕地保護工作，結(jié)合我國具體實際，總結(jié)出了我國耕地保護中存在的幾點問題：（1）政策制定內(nèi)容不夠完善。（2）政策執(zhí)行力度不夠。（3）政策評估標(biāo)準(zhǔn)不明確。（4）政策實施的監(jiān)督力度不夠。并針對以上幾點不足提出了自己的改進(jìn)意見。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的李林在自己的論文中提出，在政府不斷推出的耕地保護政策下，耕地的數(shù)量與質(zhì)量還是得不到保障，即使我國擁有堪稱世界上最嚴(yán)苛的耕地保護制度，可實行效果卻不盡人意。耕地的不斷破壞會進(jìn)一步帶來生態(tài)環(huán)境的惡化，而生態(tài)環(huán)境的惡化又會進(jìn)一步威脅耕地保護工作，形成惡性循環(huán)。李林認(rèn)為現(xiàn)在的行政措施既然不能有效的解決耕地保護問題、那么就應(yīng)該嘗試引入一些新的措施，并提出了耕地生態(tài)補償。其目的是想在基本農(nóng)田保護過程中引人生態(tài)補償理念，通過建立健全生態(tài)補償和相關(guān)考核監(jiān)管機制來最終達(dá)到對耕地的有效保護。

浙江大學(xué)梁紅梅認(rèn)為耕地保護作為我國的一項基本國策，但實施效果卻不怎么理想的一個重要原因就現(xiàn)行的大部分政策都是采用“一刀切”模式，沒能將我國區(qū)域性差異考慮在內(nèi)，而是全國范圍內(nèi)同力度推進(jìn)。對此，梁紅梅提出耕地保護的應(yīng)該進(jìn)行區(qū)域化劃分，把耕地保護的重點區(qū)域放在種植優(yōu)勢區(qū)域，認(rèn)為通過對耕地保護重點區(qū)域制定具有針對性的政策機制才能有效地保護耕地。

2.2耕地保護政策實施方面

江西農(nóng)業(yè)大學(xué)俞瓊艷認(rèn)為我國既然要實行最嚴(yán)格的土地管理制度，且為此頒布了許多耕地保護的政策制度，但實施效果卻與目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，其中一個重要的原因就是耕地保護責(zé)任主體的缺失，就是政府在制定眾多的政策制度當(dāng)中并沒有真正的考慮耕地保護的責(zé)任主體，尤其是未能凸顯農(nóng)戶的主體地位。農(nóng)戶作為耕地的直接經(jīng)營者，其本質(zhì)就已經(jīng)決定了在耕地保護中將會起到至關(guān)重要的作用，所以通過某種方法來動農(nóng)戶保護耕地的積極性是達(dá)成耕地保護戰(zhàn)略目標(biāo)的一種可行性方案。因此，俞瓊艷通過研究各農(nóng)業(yè)補貼政策的耕地保護效果得出：首先，加大對農(nóng)戶的宣傳力度，使其知曉農(nóng)業(yè)補貼政策的先關(guān)內(nèi)容。其次，提升農(nóng)業(yè)補貼政策的可行操作性。接著，加強耕地保護的全民教育，明確耕地保護的目的，提升全民耕地保護意識，早日形成民眾的自覺保護耕地為主，農(nóng)業(yè)補貼機制為輔的局面。

西南大學(xué)葛霖認(rèn)為以耕地雖然在不斷減少，但農(nóng)村除了相當(dāng)多的閑置建設(shè)用地還有相當(dāng)一部分的撂荒或低效利用農(nóng)用地。這些都是可以通過農(nóng)用地整理和土地復(fù)墾等手段來補充耕地資源的后備資源。山城重慶本身耕地資源稀缺，在市區(qū)不斷發(fā)展和擴大的過程中，雖然占用了城市周邊的大量農(nóng)用地，但人口流動也造成了很多的空心村與農(nóng)村閑置建設(shè)用地。因此，重慶市結(jié)合自身條件首創(chuàng)了“地票”，通過對農(nóng)用地整理和土地復(fù)墾來緩解城市發(fā)展中占用耕地的矛盾同時，還盤活了農(nóng)村的閑置建設(shè)用地指標(biāo)，實現(xiàn)了城市經(jīng)濟反哺農(nóng)村發(fā)展的需要，最終形成了城市和農(nóng)村資源共享的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

吉林大學(xué)龔新旺認(rèn)為我國一直在嘗試平衡城鎮(zhèn)化占用耕地與耕地保護之間的關(guān)系，但兩者之間的矛盾并沒有完全解決。而他在論文中提出了另一種的城鎮(zhèn)化與耕地數(shù)量的變化關(guān)系，即隨著城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，耕地數(shù)量難以避免的呈現(xiàn)下降趨勢的主流觀點之外，還提出了另一種可能。那就是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展耕地的數(shù)量可能會增加。

因為城鎮(zhèn)化過程中城市周邊的部分耕地被占用，但隨著農(nóng)民不斷流向城市務(wù)工，農(nóng)村的居民點對建設(shè)用地的需求會不斷下降。如果這時對這些閑置農(nóng)村居民點進(jìn)行復(fù)墾就可以增加耕地面積。在這一增一減的過程中，就有可能會導(dǎo)致耕地數(shù)量與城市化成正相關(guān)。

蘭州大學(xué)王向東等選取了一個有別于他人的角度來看待耕地保護問題。他認(rèn)為耕地的本質(zhì)是公共物品，而其公共物品的本質(zhì)也決定了市場調(diào)節(jié)不能完全適用于耕地調(diào)節(jié)。所以在相關(guān)制定政策時也應(yīng)該從公共物品的本質(zhì)出發(fā)，適當(dāng)?shù)目紤]政策實施的成本與收益和供給與需求等。他還提到不應(yīng)局限于狹隘的耕地保護，不再局限于對數(shù)量的動態(tài)維持，而是拓寬耕地保護的范圍，更加注重對耕地質(zhì)量、功能的保護。甚至可以擴展到對土地和生態(tài)的保護，從更高的角度統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)耕地與其他地類間的關(guān)系。

2.3耕地保護政策績效評價方面

浙江大學(xué)郭珍在研究大量文獻(xiàn)資料后認(rèn)為，現(xiàn)在耕地保護政策的績效評價內(nèi)容應(yīng)該更加多元化。如果單從耕地數(shù)量的保護來看，現(xiàn)在的耕地保護政策還是取得了一定的成效，但在耕地質(zhì)量與生態(tài)的保護方面卻沒能起到相應(yīng)的作用。郭珍甚至認(rèn)為耕地總量動態(tài)平衡制度是耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境惡化的誘因之一。所以提出耕地保護政策的績效評價也應(yīng)該從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三方面來進(jìn)行規(guī)范。

浙江大學(xué)的袁波在自己的論文中提到政府為保護耕地制定了諸多強農(nóng)惠農(nóng)政策，他為了解這些政策的實行效果究竟如何，以浙江省水稻種植專項補貼政策為研究對象，對該政策的實施績效做了深入的研究。袁波首先通過資料收集與整理，對該政策做了系統(tǒng)的梳理，之后在走訪先關(guān)政府部門詳細(xì)了解了該政策在市和縣一級的實施流程、方式、落實情況與取得的效果。最后以田間走訪的方式，與農(nóng)戶進(jìn)行一對一的訪談取得了大量的第一手資料。通過整理訪談資料后袁波發(fā)現(xiàn)，水稻種植專項補貼政策存在的幾點問題：（1）水稻種植過程中該專項補貼政策提供了17項補貼政策，但大部分農(nóng)民表示對現(xiàn)在的補貼政策無所謂，而走訪的所有中糧大戶都表示需要補貼政策，其政策主體的需求差異較大。（2）研究發(fā)現(xiàn)絕大部分政策內(nèi)容不具備獨一無二性，雖然補貼種類不同，但政策表述都很相近，含糊不清。（3）很大一部分政策不切實際，無論是政策實行的目標(biāo)或?qū)嵤┦侄味紵o法達(dá)到，沒有可操作性。（4）基本所有政策都是相關(guān)部門內(nèi)部研究制定，沒能讓公眾參與其中，導(dǎo)致所制定政策程序繁瑣，也沒能把握農(nóng)戶的真正需求。針對以上問題袁波也給出了自己的一些對策。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)黃彪提出隨著經(jīng)濟的發(fā)展城市化率的提升，土地違法案例也在逐漸增多，其中就有相當(dāng)一部分是地方政府主導(dǎo)的土地違法事件，這已經(jīng)嚴(yán)重影響了耕地保護的正常推進(jìn)。政府為了治理此類違法事件，除了加強執(zhí)法力度之外還制定了土地行政問責(zé)機制。而黃彪想通過對土地行政問責(zé)機制實施后的效果進(jìn)行研究與分析，尋找現(xiàn)有機制的不足對其進(jìn)行歸納總結(jié)，以便為該機制進(jìn)一步完善是提出一些可行的建議。通過對現(xiàn)行土地行政問責(zé)機制研究后發(fā)現(xiàn)：（1）現(xiàn)行土地行政問責(zé)機制基本都是“自上而下”的形式來展開的，但由于該機制實行時間較短，制度建設(shè)不夠完善，而導(dǎo)致上級問責(zé)部門程序不能有效的開展或問責(zé)程序出現(xiàn)延遲等現(xiàn)象。（2）我們發(fā)現(xiàn)問責(zé)客體往往有多個問責(zé)主體可對其進(jìn)行問責(zé)，它也受到多個機構(gòu)、團體或個人的督查，它還受到自身內(nèi)部的監(jiān)察，但也管理部門過多也會導(dǎo)致各方的相互推諉和不作為，從而導(dǎo)致問責(zé)程序無法啟動。針對這兩點，黃彪提出除了從制度上改進(jìn)與完善之外還應(yīng)該加快產(chǎn)業(yè)改革，通過尋找新的經(jīng)濟增長點來擺脫地方上對土地財政的依賴等建議，從源頭上減少土地違法案件的發(fā)生。

總結(jié)

通過對十篇碩博論文的研究可以發(fā)現(xiàn)耕地保護是一個長期性的工作，為此我們國家頒布并實施了眾多的相關(guān)政策，結(jié)果依然不盡如人意。并且國內(nèi)學(xué)者對與耕地保護政策評價相關(guān)研究做得還不是很多，但從另一方面來看這也是值得我們重點發(fā)掘的研究方向。目前在政策的制定、實施與政策績效評價等方面缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、制度不夠完善而且也沒有有效的政策實施績效評估方法。因此，這些也正是今后耕地保護政策效果評估的研究與發(fā)展方向。