夏秀桂

【摘 要】 高校的科學(xué)研究在我國具有重要地位，以高校科研經(jīng)費管理為研究對象對改善我國科研經(jīng)費管理具有重要意義?；趦?nèi)部控制的要素之一——控制活動的原理，以高?？蒲薪?jīng)費管理實踐為研究對象，對我國科研經(jīng)費管理體制進行深度剖析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高?？蒲薪?jīng)費管理存在預(yù)算管理不到位、資產(chǎn)管理不科學(xué)等問題?；诖颂岢隽讼鄳?yīng)對策：加強以預(yù)算為重點的控制活動；優(yōu)化控制措施，加強資產(chǎn)管理；完善科研經(jīng)費管理的授權(quán)審批制度。

【關(guān)鍵詞】 高校； 控制活動； 科研經(jīng)費管理； 預(yù)算； 資產(chǎn)管理

【中圖分類號】 G647 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）17-0090-04

一、引言

高等學(xué)校的科學(xué)研究在我國科學(xué)研究中有著舉足輕重的地位和作用，是我國科技創(chuàng)新的生力軍。我國高校在科研經(jīng)費管理方面一直處于改革和學(xué)習(xí)階段，隨著近年來國家層面出臺了一系列制度和辦法，高?？蒲薪?jīng)費管理水平有了很大提高，但尚處于逐步完善階段。尤其在內(nèi)部控制活動方面還存在一些缺陷，導(dǎo)致科研經(jīng)費使用過程中違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了嚴重的科研腐敗案件。作為高校重要職能之一的科學(xué)研究工作，屬于高校內(nèi)部運行的重要組成部分，其運行應(yīng)當符合內(nèi)部控制管理的要求。

二、從控制活動看我國高?？蒲泄芾泶嬖诘膯栴}

（一）科研項目預(yù)算管理不到位

1.預(yù)算目標不合理

縱向科研項目，相關(guān)部門在發(fā)布申報指南時，已基本上確定了項目總預(yù)算，科研項目工作者只能以此為標準進行項目總預(yù)算的申報。相關(guān)部門在發(fā)布項目申報指南時，所考慮預(yù)算的依據(jù)主要是財政性資金的預(yù)算安排，對于科研項目實際需求與政府預(yù)算安排在多大程度上相符卻很少考慮，甚至為了完成政府預(yù)算目標而訂立項目。這必然造成了很多科研項目所需資金與申報的預(yù)算差別很大。一部分科研項目本身不需要申報書上所列的預(yù)算資金量，但申報指南的預(yù)算已經(jīng)確定，項目申報者仍然會按照國家發(fā)布的預(yù)算規(guī)模進行項目預(yù)算申報，這就造成了一部分科研項目資金冗余。在省市兩級項目申報過程中，由于地方政府財政資金偏緊，政府資助力度不夠，實際項目預(yù)算不能滿足項目支出，但科研工作者為了成功申報科研項目，在預(yù)算不足的情況下也只能硬著頭皮進行科研項目申報，最終造成項目投入不足，難以實現(xiàn)科研目標。另外，有少數(shù)科研項目負責(zé)人因其在科研領(lǐng)域的威望比較高，獲取科研項目比較容易，往往可以在多個部門或體系同時獲取到科研項目，而其研究方向大多數(shù)趨同，這就造成其冗余科研資金較多，單個項目預(yù)算偏高。

2.預(yù)算編制不科學(xué)

縱向科研項目，政府對科研項目的支出范圍有非常嚴格的規(guī)定，科研工作者必須在相關(guān)規(guī)定的框架下進行項目預(yù)算，而事實上，科學(xué)研究工作存在非常大的不確定性和明顯的項目個性，其最終支出可能與項目預(yù)算的指標出入很大。盡管存在彈性指標——其他費用，但實際的意外事項可能遠遠超過其他費用的預(yù)算，況且相當數(shù)量的科研項目預(yù)算不設(shè)其他費用指標，即使設(shè)有其他費用指標的科研項目，其預(yù)算占比也有嚴格的限制。這就造成部分科研工作者有科研項目和科研資金，但在實際支出時因缺乏相關(guān)預(yù)算而難以支付。例如，農(nóng)業(yè)科研項目特點明顯，土地是農(nóng)業(yè)科研最重要的資源之一，其中的土地租賃費，在國家科研項目指標體系中對應(yīng)的12大指標中，只能對應(yīng)其他費用，而經(jīng)費預(yù)算中其他費用的比例一般較小或者沒有，這樣對農(nóng)業(yè)科學(xué)研究工作者造成很大的困擾。

3.財務(wù)人員參與預(yù)算編制力度不夠

通過對部分高校進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校對科研項目預(yù)算制定過程沒有參與，甚至有人反問，項目預(yù)算是科研人員的事情，財務(wù)人員有必要參與嗎？令人沮喪的是，持有這種觀念的財務(wù)人員不在少數(shù)。而另一方面，大多數(shù)科研人員自身也認為制定項目預(yù)算時沒必要要求財務(wù)人員參與，只有一少部分科研人員認為財務(wù)人員財務(wù)預(yù)算編制更有利于科研項目的實施和科研資金的支出。

科研人員雖然是其領(lǐng)域的科技專家，但并非是財務(wù)專家，由其自行制定的項目預(yù)算在實際執(zhí)行過程中必然會出現(xiàn)很多問題。而高校財務(wù)工作者由于編制的限制，其本身承擔的工作量較大，難以與眾多的科研工作者很好地結(jié)合。這就造成了大多數(shù)科研工作者在申報項目預(yù)算時，只能靠個人申報科研項目的歷史經(jīng)驗去安排項目預(yù)算。

4.預(yù)算執(zhí)行力不足

從×高校2013年結(jié)題的×類別項目預(yù)算執(zhí)行情況的統(tǒng)計（見表1）來看，該高校在該類別項目的預(yù)算執(zhí)行100%的項目所占比重僅為6.67%，預(yù)算執(zhí)行50%以上的項目所占比重也不過55.56%，預(yù)算執(zhí)行50%以下的項目所占比重卻高達37.77%。雖然該樣本數(shù)量偏小，選取的樣本范圍也可能比較狹窄，但仍然能看到項目預(yù)算的執(zhí)行情況與實際預(yù)算情況差別很大，存在嚴重的預(yù)算執(zhí)行力不足的現(xiàn)象。

（二）物資采購難以完全執(zhí)行政府采購

2015年1月30日國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國政府采購法實施條例》，該條例規(guī)定其適用對象為國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。因此，高?？蒲薪?jīng)費作為事業(yè)單位資金的一部分，同樣必須執(zhí)行該條例。

根據(jù)規(guī)定，政府采購需要在上一年度提交采購預(yù)算，沒有采購預(yù)算的只有在預(yù)算追加窗口期追加預(yù)算方可采購。高校科研經(jīng)費與高校行政經(jīng)費的時間特征具有較明顯的區(qū)別，行政經(jīng)費預(yù)算根據(jù)主管單位的資金劃撥總量確定，一般具有較好的穩(wěn)定性；而科研經(jīng)費的劃撥與科研項目申報的成功與否有很大的關(guān)聯(lián)性，科研項目立項的公布時間、資金的到位狀況與高校提報預(yù)算時間的不一致，使得高校預(yù)算管理部門很難在規(guī)定的時間內(nèi)將科研經(jīng)費采購的預(yù)算查清摸透，并進行匯總上報。另外，科研人員畢竟不是財務(wù)專家，其對相關(guān)規(guī)定的了解不足，也可能導(dǎo)致其錯過采購預(yù)算上報時間，而其實際采購時又因為沒有采購預(yù)算致使其不能采購，進而導(dǎo)致科研項目難以順利開展。

政府招標過程中，由于最低價中標等種種原因，科研工作者實際得到的儀器設(shè)備、材料等，雖然符合采購標的的標準，最終未必符合實際科研工作開展的需要，甚至可能拿到的是質(zhì)次價高的科研物資，導(dǎo)致科研項目很難順利開展。

三、與科研經(jīng)費管理有關(guān)的控制活動尚需完善

高?？蒲薪?jīng)費管理的控制活動，目前大多停留在財務(wù)控制上，從調(diào)研的部分高校來看，大多數(shù)高校對科研經(jīng)費管理主要還是以科技處和財務(wù)處為主，其他部門參與很少，或者基本上不參與。從控制的手段來看，大多數(shù)高校除了會計系統(tǒng)外大多缺乏自動控制，多數(shù)控制手段還停留在手工控制階段，即使是財務(wù)方面也并沒有完全實現(xiàn)會計系統(tǒng)的自動控制，財務(wù)人員的手工控制仍然占有很大比重。

（一）預(yù)算管理不完善

科研活動起點是項目預(yù)算，終點是項目決算和結(jié)題驗收，中間資金管理都要以預(yù)算為約束，所以說預(yù)算管理是科研資金管理的一條主線，貫穿于科研活動的始終。但從調(diào)研的高校來看，不管是預(yù)算申報、資金執(zhí)行還是預(yù)算調(diào)整都不同程度地存在問題。

1.預(yù)算編制不科學(xué)

科研工作者本身并非財務(wù)專家，其對預(yù)算的概念不甚理解，填報預(yù)算也僅憑過往經(jīng)驗，或者為了獲得科研項目而“拍腦袋”填報預(yù)算。高校財務(wù)工作者數(shù)量有限，工作量大，人手不足，導(dǎo)致其對科研活動的關(guān)注不夠，難以根據(jù)科研項目的實際情況做出符合目標的合理預(yù)算，很難對科研人員提出有針對性的建議和意見。同時，科研人員和財務(wù)工作者在高校內(nèi)的工作軌跡重疊不大，缺乏協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)渠道不暢通，使得他們在申報項目預(yù)算時無法協(xié)同制定預(yù)算。由此可見，高?？蒲许椖款A(yù)算編制存在很多問題，從預(yù)算的編制過程來看，項目預(yù)算的編制難言合理。

2.預(yù)算執(zhí)行力不夠

在手工控制的情況下，科研人員和財務(wù)工作者的溝通比較困難。項目申報成功后，任務(wù)計劃書或者合同一般在科研人員手中。經(jīng)費到位后，財務(wù)部門僅了解哪些資金歸屬于哪個科研項目，對于項目的具體預(yù)算指標并不清楚。這就導(dǎo)致大多數(shù)高校并沒有針對科研項目進行有效的預(yù)算控制，項目預(yù)算形同虛設(shè)。預(yù)算控制的缺失，不可避免地造成多數(shù)科研項目實際支出與預(yù)算存在很大差異，使得在項目決算前不得不突擊調(diào)賬或調(diào)整項目預(yù)算。

3.預(yù)算調(diào)整缺乏嚴肅性

我國縱向科研項目預(yù)算調(diào)整經(jīng)歷了由松到嚴、由嚴到松兩個過程。目前，除個別指標如設(shè)備購置費、勞務(wù)費、專家咨詢費等之外的大多數(shù)科研項目指標的預(yù)算調(diào)整管理權(quán)限，已經(jīng)下放到項目承擔單位。由于科研立項預(yù)算制定的隨意性和實際預(yù)算執(zhí)行的剛性缺乏，使得實際執(zhí)行的資金與立項時預(yù)算差異很大，進而導(dǎo)致大多數(shù)科研項目不可避免地需要進行預(yù)算的調(diào)整。按照預(yù)算的調(diào)整程序，預(yù)算調(diào)整應(yīng)該在資金活動之前，但由于預(yù)算剛性的缺失，使得實際預(yù)算調(diào)整一般都在資金活動之后，項目結(jié)題之前，最終的結(jié)果是為了項目決算去調(diào)整預(yù)算而不是有計劃地去調(diào)整預(yù)算，這本身失去了預(yù)算應(yīng)有的意義。

（二）資產(chǎn)管理方面存在缺陷

1.政府采購的復(fù)雜性與科研采購的特殊性不相適應(yīng)

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》規(guī)定，高等院校采購屬于政府采購法規(guī)范的內(nèi)容，科研采購又是高校物資采購的一部分，所以科研采購?fù)瑯有枰险少彿ǖ囊?guī)定。

科研項目采購有其特殊性：及時性、高標準性和不確定性。所謂及時性，是指科學(xué)實驗需要的實驗材料大多隨用隨采。高校科研人員大多精力在科學(xué)研究上，他們并沒有那么多精力應(yīng)付政府各種復(fù)雜的程序，一般也很少去做采購的預(yù)算、計劃，而實驗用材料一旦需要，都是應(yīng)急的，如果不能及時采購到所需的實驗材料會直接影響科學(xué)實驗的進程。所謂高標準性，是指科學(xué)實驗所需的材料要符合科學(xué)實驗的需要，能夠?qū)崿F(xiàn)實驗的目的，而政府采購的部分材料因為價格的原因可能符合采購要求的指標但并不一定能達到科學(xué)實驗的要求。所謂不確定性，是指政府采購預(yù)算一般需要在前一年上報并確定，以備來年采購，但科研項目的立項申請具有很大的不確定性，很多科研項目在預(yù)算周期內(nèi)無法最終確定能否立項，這樣造成年底不能提報預(yù)算而耽誤第二年的采購，進而導(dǎo)致科學(xué)研究進程的推遲。

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳為了激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，促進科技事業(yè)發(fā)展，印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，目的是放開科研資金使用的不必要限制，擴大科研單位采購的自主權(quán)。隨后各省市也分別制定了相應(yīng)的規(guī)定，但在實際操作過程中，政府對高?？蒲匈Y金的使用仍然限制較多，束縛著高?？蒲惺聵I(yè)的發(fā)展。另外，科研工作者的強項在科學(xué)研究，而非復(fù)雜的各種程序，他們既不可能也無必要在科學(xué)研究之外耗費過多的精力。

2.實驗材料耗費環(huán)節(jié)難以管控

高等學(xué)校下設(shè)學(xué)院眾多，科研人員一般分散在各下屬學(xué)院中，而實驗材料的采購和使用一般是科研人員根據(jù)實驗的實際需要隨用隨采，具有很大的零散性和隨意性。另一方面，高等學(xué)校因為近年來減員增效和人員編制的限制等原因，實際行政管理工作者數(shù)量嚴重偏低，工作壓力普遍較大，甚至出現(xiàn)人員不足的現(xiàn)象。這種科研材料采購和使用的零散性和管理人員偏少狀況使得高校很難像生產(chǎn)型企業(yè)那樣建立起一套完備的材料采購入庫出庫程序。

（三）授權(quán)審批控制不嚴格

科研資金活動是復(fù)雜的，因而要求高校根據(jù)科研活動的具體性質(zhì)制定出不同的常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)，明確各管理部門在業(yè)務(wù)事項上的權(quán)限范圍、各事項的審批程序等。這些授權(quán)均要求高校不同管理部門不同程度地參與，而事實上，大多數(shù)高?？蒲匈Y金活動的管控主要靠財務(wù)部門和科研管理部門。在多數(shù)情況下，高校的科研部門對科研資金活動幾乎都不參與，最終只能靠財務(wù)一個部門去管控。財務(wù)部門由于自身能力的限制也僅僅局限于審核形式上的合理性，對實質(zhì)上的合理性鞭長莫及。

四、制定并選擇有效的控制活動

（一）加強以預(yù)算為重點的控制活動

預(yù)算控制要求高校對科研經(jīng)費活動實施全面預(yù)算管理制度，明確各責(zé)任單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范科研經(jīng)費預(yù)算的編制和執(zhí)行，強化預(yù)算的約束?？蒲薪?jīng)費預(yù)算控制要求分為三個部分，即預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整。

1.加強預(yù)算編制管理

預(yù)算的編制是科研活動的起點，同時也是預(yù)算管理的核心和預(yù)算控制的原則和依據(jù)，因此應(yīng)該得到足夠的重視。高校應(yīng)當成立專門的科研經(jīng)費預(yù)算管理小組，其成員應(yīng)該包括財務(wù)管理人員、科研管理人員和資深科研工作者，全面參與科研項目立項預(yù)算工作?？蒲许椖可暾埲藦钠渌㈨楉椖康膶嶋H需求出發(fā)，按照申報指南編制科研項目預(yù)算；財務(wù)管理人員從財務(wù)的角度出發(fā)，利用其專業(yè)優(yōu)勢以及科研項目資金管理的歷史經(jīng)驗，協(xié)助修改項目預(yù)算；科研管理人員和資深科研工作者結(jié)合歷年科研項目申報以及國家相關(guān)的法律法規(guī)，對科研項目預(yù)算進行最終修訂。通過這三組人員在預(yù)算方面的信息交流，既能調(diào)動各方面的工作積極性，又能合理保證項目預(yù)算編制的合規(guī)性、合理性和科學(xué)性，提高各方面對預(yù)算控制的意識，從而提高科研經(jīng)費使用的效率和效益，減少科研預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整的可能性。

2.加強預(yù)算管理的執(zhí)行力

高校應(yīng)當建立科研項目預(yù)算管理協(xié)調(diào)機制，有條件的高校應(yīng)當自主開發(fā)或購買相關(guān)的科研經(jīng)費管理軟件，建立并整合科研項目負責(zé)人、科研管理部門和財務(wù)部門等統(tǒng)一的信息平臺。科研項目一經(jīng)立項，科研項目負責(zé)人應(yīng)當將項目立項任務(wù)計劃書同時報送科研管理部門和財務(wù)部門。財務(wù)部門應(yīng)該根據(jù)科研項目任務(wù)計劃書中的項目預(yù)算，通過會計核算系統(tǒng)進行額度控制，強化科研預(yù)算的約束力。科研管理部門要及時監(jiān)督項目預(yù)算的執(zhí)行情況，及時督促科研項目負責(zé)人根據(jù)項目研究的進度合理地支出科研項目資金?？蒲许椖控撠?zé)人要結(jié)合科研項目研究進度和研究情況，緊密結(jié)合科研資金的實際支出，合理安排科研活動，發(fā)現(xiàn)實際支出與預(yù)算編制存在較大差異時在國家政策允許的范圍內(nèi)及時提出預(yù)算調(diào)整申請。

3.加強預(yù)算調(diào)整的嚴肅性

科研項目的預(yù)算管理重在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的約束力兩個方面。但是，實踐中這兩個方面多數(shù)高校做的并不夠，所以不可避免地要牽涉預(yù)算的調(diào)整。從理論上講，預(yù)算調(diào)整是預(yù)算管理的重要組成部分，畢竟再合理的預(yù)算也有其不可預(yù)測的事項發(fā)生，但是我們?nèi)匀灰獜娬{(diào)預(yù)算調(diào)整的嚴肅性。科研項目負責(zé)人應(yīng)當結(jié)合科研項目開展的實際情況，實時估算科研資金支出與立項預(yù)算的差異，并根據(jù)國家相關(guān)政策的要求按不同情況向所在單位或科研項目資助單位提交預(yù)算調(diào)整申請。凡應(yīng)有科研資助單位批復(fù)的預(yù)算調(diào)整按國家相關(guān)規(guī)定履行調(diào)整程序；凡所在單位可以直接決定的預(yù)算調(diào)整，也應(yīng)根據(jù)資金支出進度，及時提出預(yù)算調(diào)整申請，科研管理部門應(yīng)對提出的預(yù)算調(diào)整方式展開調(diào)查，對確需調(diào)整的項目預(yù)算，及時批復(fù)并編制連續(xù)編號的預(yù)算調(diào)整批復(fù)書，杜絕因迎合項目結(jié)題決算而實施的預(yù)算調(diào)整，強調(diào)預(yù)算調(diào)整的嚴肅性。

（二）優(yōu)化控制措施，加強資產(chǎn)管理

1.資產(chǎn)采購應(yīng)注重“放”“管”結(jié)合

《中華人民共和國政府采購法實施條例》的發(fā)布，主要目的是規(guī)范行政資金的采購，但是公立高校屬于政府全額撥款的事業(yè)單位，其所有資金均被歸類于行政資金。事實上，科研項目采購有其特殊之處：及時性、高標準性和不確定性。由于這三性的存在，使得科研物資的采購與政府采購產(chǎn)生了很大的矛盾。為此，建議國家對科研物資的采購要采取“抓大放小”的政策，做到“放”“管”結(jié)合，重點落在“放”上。所謂“抓大放小”，是指對于小于一定金額的采購由科研人員自行采購；超過一定數(shù)額的大額采購由高校制定相應(yīng)的辦法自行采購。所謂“放”“管”結(jié)合，落在“放”上，主要是指采購行為盡量由科研人員自行處理，這叫“放”；但是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督要跟上，這叫“管”。通俗地講，要信任科研人員的自行采購行為，同時加強事中事后監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的舞弊行為嚴厲打擊，加強懲戒力度。

2.靈活管控實驗材料的耗費

高校下設(shè)學(xué)院眾多，科研項目數(shù)量多、類別雜，各高校管理隊伍現(xiàn)狀不一致等，難以制定出一個統(tǒng)一的辦法對實驗材料的領(lǐng)用耗費環(huán)節(jié)進行管控。因此，高校應(yīng)根據(jù)自身的實際情況選擇不同的管控措施。對于管理人員足夠的高校，可以考慮建立統(tǒng)一的物資倉庫，按照企業(yè)相關(guān)的物資流轉(zhuǎn)程序，制定出一套合理的物資流程控制措施。對于管理人員較少的高校，可以加強實驗過程管理，要求科研工作者在進行科學(xué)實驗的記錄過程中，嚴格記錄實驗材料的耗費情況，由資產(chǎn)管理部門不定期檢查核實實驗材料的耗費與實驗材料采購是否相符，以此確定實驗材料采購耗用的合理性。

（三）完善科研經(jīng)費管理的授權(quán)審批制度

高校應(yīng)當建立起一套由學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門齊抓共管的各司其職、各負其責(zé)、相互制約的科研經(jīng)費管理工作機制，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)的責(zé)任。具體來講，科研儀器設(shè)備和實驗材料的采購管理活動，應(yīng)該由資產(chǎn)管理部門牽頭制定辦法，根據(jù)制定的辦法進行管理，其資金支出根據(jù)相應(yīng)的審批權(quán)限由資產(chǎn)管理部門審批或由更高一級的領(lǐng)導(dǎo)審批。測試化驗加工、校外實驗等活動應(yīng)該由科研管理部門制定相應(yīng)的辦法，其資金支出根據(jù)相應(yīng)的審批權(quán)限由科研管理部門負責(zé)審批。國際交流活動應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定由外事部門按照程序進行審批，其資金支出應(yīng)附外事部門相關(guān)的批準文件。科研工作者外出差旅應(yīng)由所在單位審批，并在出差事由中列明詳細的調(diào)研或考察事項。聘用臨時人員，應(yīng)通過人事部門，簽署相應(yīng)的勞動用工合同，資金支付應(yīng)有相應(yīng)人事部門的審批意見。科研外撥款、外協(xié)費等涉及資金較大，情況特殊，應(yīng)由科研管理部門和財務(wù)部門根據(jù)國家批復(fù)的任務(wù)合同或?qū)ν夂炗喌募夹g(shù)合同聯(lián)合審批。

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